穩(wěn)步推進人民幣資本項目可兌換

文/葉海生 編輯/章蔓菁

在黨的領導下，改革開放四十余年來，我國資本項目外匯管理適應不同階段的涉外經濟發(fā)展特點和開放進程要求，統(tǒng)籌兼顧便利化與防風險，切實服務實體經濟發(fā)展；同時堅守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，逐漸探索出一條具有中國特色的資本項目開放道路。

1978—2000年：資本項目外匯管理改革的探索

黨的十一屆三中全會以來，隨著經濟體制改革序幕的拉開，金融體制改革開始有計劃、有步驟地實施。1993年，《國務院關于進一步改革外匯管理體制的通知》發(fā)布，明確提出“我國外匯管理體制改革的長期目標是實現人民幣可兌換”。總體來看，這一階段人民幣資本項目的可兌換程度不高，行政管理色彩較為濃厚，大部分資本項目交易都需要事前審批。

以制定“三資法”為肇始，改革開放以來，積極利用外商直接投資成為促進我國經濟發(fā)展的重要手段。大膽引進外商投資企業(yè)在華開廠投資，并發(fā)展外向型經濟，在當時的歷史階段對于改善我國外匯資源較為短缺的狀況起到了重要作用。1992年開始，外商直接投資比重開始超過對外借款，逐漸成為我國利用外資的主要形式。

證券投資的外匯管理總體處于有較嚴格限制的階段。上世紀90年代，我國證券市場邁開對外開放步伐，推出了面向境外投資者的人民幣特種股票（B股），一些企業(yè)陸續(xù)在中國境內B股市場上市，境內企業(yè)也開始試點在中國香港、美國、新加坡等證券市場發(fā)行股票并上市。同時，考慮到這一階段我國金融市場尚不發(fā)達，國內投資主體風險管理能力較低，而跨境證券投資的風險相對較大，因此金融市場對外開放水平不高，證券投資外匯管理也相對嚴格。大部分證券投資交易屬于禁止或嚴格管制類；除少數的銀行類金融機構可投資于部分產品外，其他機構不能從事境外證券投資，境外機構也不得投資于我國資本市場（B股除外）。

跨境債權債務管理是跨境資本流動的重要組成部分。在改革開放之初，跨境債權債務管理相對較嚴。這一階段，我國銀行體系和金融市場尚待健全，外匯資源相對短缺，現代企業(yè)制度尚未完全建立；同時，借鑒拉美債務危機、亞洲金融危機的教訓，為防范過度舉借外債引發(fā)債務危機，我國對借用外債和跨境擔保業(yè)務實行嚴格控制：對除外商投資企業(yè)以外的境內機構借用外債和對外擔保實行規(guī)模管理，借用外債被納入國家中長期規(guī)劃和年度計劃，以保持適當規(guī)模和合理結構。在具體分工上，借用中長期外債需向國家發(fā)展計劃委員會申請發(fā)生額指標；借用短期外債需向外匯局申請余額指標，同時額度審批、賬戶開立、結匯、還本付息和擔保履約等，均須外匯局逐筆審批，以保證外債項下外匯收支的合法性和合規(guī)性。財政部對外借款需報國務院審批。外商投資企業(yè)在“投注差”內可自行對外借款和進行對外擔保。

從資本項目流動方向看，在這一階段，除國務院另有規(guī)定外，資本項目外匯收入均需調回境內；境內機構（包括外商投資企業(yè)）的資本項目下外匯收入，均應在外匯指定銀行開立外匯專用賬戶，經外匯管理部門批準后才能結匯；資本項目下的購匯和對外支付，均需經外匯管理部門核準后方可在銀行辦理購付匯。

2001—2008年：資本項目外匯管理改革快速推進

隨著我國在2001年加入世界貿易組織，我國與世界各國的貿易規(guī)模快速增長，金融體制改革開始快速推進，金融對外開放步伐逐步加快。外匯管理部門按照黨中央、國務院關于推進資本項目可兌換的統(tǒng)一部署和要求，在直接投資、證券投資、對外債權債務等多個領域，穩(wěn)步有序地推進資本項目外匯管理改革。

一是外商直接投資外匯管理框架不斷完善。我國的外商直接投資（FDI）外匯管理框架建立于20世紀90年代，并在經歷了1997年亞洲金融危機及2002年國際收支形勢轉向的過程中，進行了相應調整并基本成形。管理目標當時主要著眼于確保外國投資者在境內投資的真實性、合規(guī)性。圍繞這一目標，外商直接投資外匯管理的主要內容包括：外商投資企業(yè)外匯登記，資本金賬戶及外國投資者專用外匯賬戶等各類外匯賬戶管理，外商投資企業(yè)驗資詢證和外資外匯登記制度，以及境內原幣劃轉、外匯資金結匯、境內再投資、對外購付匯等的核準業(yè)務，還有外商投資企業(yè)聯(lián)合年檢等。

二是試點改革對外直接投資管理。2002年，外匯局落實國務院行政審批制度改革要求，取消了境外投資外匯風險審查、境外投資匯回利潤保證金制度，實行區(qū)域額度管理；2004年，允許符合條件的跨國公司境內成員公司向境外成員公司放款，集合或調劑區(qū)域、全球外匯資金，優(yōu)化外匯資源配置；2005年，對外直接投資外匯管理改革試點向全國推廣，對外直接投資購匯總額由33億美元提高到50億美元。此后，外匯局又進一步擴大企業(yè)境外投資外匯來源，取消購匯額度限制，允許境外投資的前期費用先行匯出。

三是有序推動境內證券市場對外開放。2002年年底，證監(jiān)會會同人民銀行、外匯局等部門推出合格境外機構投資者（QFII）制度，允許符合條件的境外機構投資者在核定的投資額度內，進入境內資本市場進行證券投資，外匯局負責投資額度和匯兌管理。此后，QFII制度進行過多輪改革，在資格門檻、投資范圍、額度審批、資金匯兌等方面不斷簡化手續(xù)。

四是引導境內資金有序開展對外證券投資。為滿足境內投資者對外的證券投資需求，2006年年底,我國正式啟動合格境內機構投資者（QDII）制度，允許符合條件的銀行、證券經營機構和保險公司以自有資金或代客資金（購匯）在核定的投資額度內按規(guī)定開展境外證券投資。在QDII政策框架下，行業(yè)監(jiān)管部門（銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會）負責QDII資格準入、規(guī)定境外投資范圍和投資品種、對機構提出風險管理要求等；外匯局負責對QDII機構的投資額度、資金賬戶、資金匯兌的管理。

五是推動債券市場雙向開放。2005年，允許國際開發(fā)機構在境內發(fā)行人民幣債券，外匯局負責對發(fā)行人的人民幣專用賬戶及結售匯進行管理。2007年，允許境內金融機構赴香港特別行政區(qū)發(fā)行人民幣債券，并在發(fā)行主體、發(fā)行條件、監(jiān)管部門以及籌集資金調回等方面做出具體規(guī)定。此后，隨著人民幣國際化的深入推進，倫敦、新加坡等地也相繼成為人民幣債券的發(fā)行目的地。

六是建立對外債務基本管理框架。2003年，國家發(fā)展和改革委員會（原國家發(fā)展計劃委員會）、財政部和外匯局聯(lián)合發(fā)布《外債管理暫行辦法》，明確了外債管理范圍，確立了外債管理分工：國家發(fā)展和改革委員會負責編制利用國外貸款的計劃以及中長期國際商業(yè)貸款指標的核定；外匯局負責核定短期外債余額指標，辦理外債的簽約和提款登記、部分還本付息業(yè)務的核準，以及相關結售匯管理和外債統(tǒng)計監(jiān)測；財政部負責主權債務的對外簽約和債務資金的使用管理；商務部根據相關規(guī)定確定外商投資企業(yè)的投資總額和注冊資本。至此，“統(tǒng)一領導，分工負責，加強管理”的外債管理基本框架得以建立。

七是逐步放松跨境擔保外匯管理。這一階段，隨著中企“走出去”步伐的加快，企業(yè)對于跨境融資的需求日益增加。為順應市場需求，支持企業(yè)更充分地利用兩個市場、兩種資源，2005年8月，外匯局明確將對外擔保管理方式由逐筆審批調整為年度余額管理；將實施對外擔保余額管理的銀行擴大到所有符合條件的境內外匯指定銀行；將可接受境內擔保的政策受益范圍，由境外中資企業(yè)擴大到所有境內機構。

2009年至今：資本項目外匯管理改革全面深化

這一時期，為適應全球經濟金融格局變化對國內金融體制改革提出的新要求，資本項目外匯管理改革在前期改革的基礎上，繼續(xù)簡化和優(yōu)化各項管理流程，促進跨境貿易投資便利化水平不斷提升；同時積極探索事中事后監(jiān)管手段，切實防范跨境資金流動風險。

直接投資領域

一是構建形成以登記為核心的外商來華直接投資外匯管理框架。2012年年底，外匯局發(fā)布了《關于進一步改進和調整直接投資外匯管理政策的通知》，進一步改進和調整直接投資外匯管理，對既有政策進行了重大調整，旨在建立與擴大開放相適應、管理效率更高且社會成本較低的外商直接投資外匯管理模式。新的管理框架通過登記設定外商投資企業(yè)外匯資金流入限額以及相應的結匯條件，全部取消企業(yè)后續(xù)開戶、資金匯兌等審批事項，由銀行查詢外匯局相關業(yè)務系統(tǒng)中的登記信息后直接為企業(yè)辦理。此次改革中，外匯局共取消了35項行政審核子項，簡化合并了14項行政審核子項，直接投資項下行政審批事項大幅減少。2013年后，外匯局進一步簡化外商直接投資所涉及的外匯登記、賬戶開立與使用、資金收付及結售匯等環(huán)節(jié)的外匯管理政策。我國外商直接投資外匯管理基本形成以登記為主的政策框架。2015年6月，在總結改革試點經驗的基礎上，外匯局進一步推進外商直接投資外匯管理改革，下放直接投資外匯登記業(yè)務至銀行辦理，將資本金意愿結匯政策在全國推廣；取消了FDI外匯年檢，改為實行FDI存量權益登記。

二是確立以登記為核心的對外直接投資（ODI）管理框架。2009年7月，外匯局在整合和鞏固前期改革成果的基礎上，結合直接投資外匯管理信息系統(tǒng)的上線運行，對對外直接投資外匯管理方式和程序進行了簡化和規(guī)范，取消了對外直接投資資金匯出核準，境內機構可使用符合規(guī)定的國內外匯貸款、人民幣購匯等多種資金來源進行對外直接投資，不再強制要求境外投資利潤匯回等，初步建立起以登記為核心的對外直接投資外匯管理框架。2015年6月起，外匯局取消了對外直接投資項下外匯登記核準，將對外直接投資項下相關外匯登記業(yè)務下放至銀行辦理；取消境外再投資外匯備案和對外直接投資外匯年檢，實行ODI存量權益登記。

此外，為加強對外直接投資外匯管理跨境交易真實性的審核，在2016年至2017年，外匯局會同國家發(fā)展改革委、商務部、人民銀行密切關注房地產、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂部等領域出現的一些非理性對外投資，積極防范相關風險，要求銀行按照有關規(guī)定和“展業(yè)三原則”，加強企業(yè)對外投資項目的真實性審核，促進對外投資健康有序發(fā)展。

三是確立以登記為核心的境外放款管理框架。2009年，外匯局在前期跨國公司境外放款試點的基礎上，將境外放款主體擴大至符合條件的各類境外投資企業(yè)；同時擴大境外放款的資金來源，允許境內企業(yè)在一定限額內使用自有外匯和人民幣購匯等多種資金進行境外放款；簡化境外放款的核準和匯兌手續(xù)，境外放款專用外匯賬戶的開立、資金的境內劃轉以及購匯等事宜均由銀行直接辦理。

證券投資領域

實施人民幣合格境外機構投資者（RQFII）制度。2011年，允許符合條件的境外機構投資者使用跨境人民幣在境內進行證券投資，且在額度使用和資金匯出入方面較QFII更加靈活和便利。對人民幣合格境外機構投資者（RQFII）的管理涉及人民銀行、證監(jiān)會和外匯局。其中，外匯局負責對RQFII投資額度、資金賬戶、資金匯兌和匯出入進行管理。

穩(wěn)步推進QFII和RQFII制度改革。2016年以來，外匯局逐步放寬投資額度上限和鎖定期限制，并于2018年取消了QFII、RQFII本金鎖定期要求，于2019年取消了QFII、RQFII投資額度限制和RQFII試點國家和地區(qū)限制，以更好地滿足境外投資者境內證券投資的需求，便利境外投資者配置人民幣資產。與此同時，證監(jiān)會、人民銀行和外匯局還進一步整合QFII和RQFII的相關管理規(guī)定，統(tǒng)一QFII和RQFII的管理原則，簡化審批管理，為境外機構投資者投資境內資本市場提供了更多便利。

推動境外上市外匯管理改革，支持境內企業(yè)在海外市場融資。為支持境內企業(yè)境外上市融資，同時規(guī)范境外上市外匯管理，外匯局對境外上市外匯管理政策進行了多次調整和完善，逐步建立了以外匯登記為主的外匯管理框架。2013年，外匯局統(tǒng)一規(guī)范了境內公司境外發(fā)行股票、債券、境內股東投資境外上市公司股份等行為，簡化了相關審批手續(xù)，放寬了對上市募集資金調回境內的限制。2014年，外匯局取消境外募集資金調回結匯的審批，進一步整合外匯賬戶，放寬開戶限制，便利企業(yè)資金運用，簡化登記和數據報送，進一步便利境外上市業(yè)務開展。

實施內地與中國香港股票市場交易互聯(lián)互通機制，深化境內外資本市場融合。2014年11月17日，上海交易所與中國香港聯(lián)交所股票交易互聯(lián)互通機制（下稱“滬港通”）正式啟動。在該機制下，通過特定的技術和跨境結算安排，內地與中國香港的投資者可以直接買賣對方交易所上市的股票。2016年12月5日，深港通正式開通，并與滬港通一道取消了雙向總額度控制，但每日額度標準與滬港通現行標準保持一致。

實現內地與中國香港的“基金互認”機制，證券投資可兌換取得新突破。2015年7月1日，內地與中國香港證券投資基金跨境發(fā)行銷售機制（下稱“基金互認”）推出。2015年11月，人民銀行與外匯局明確“基金互認”只對總額度進行監(jiān)管，不對單家機構、單只產品進行額度審批。外匯局對兩地基金發(fā)行銷售實行登記管理，對匯出入資金幣種不做強制要求?！盎鸹フJ”成為“滬港通”之后兩地資本市場融合的又一制度創(chuàng)新。

擴大境內銀行間債券市場對外開放。境內銀行間債券市場對外開放始于2010年，境外央行或貨幣當局、港澳地區(qū)人民幣清算行、境外跨境貿易人民幣結算參加行等“三類機構”，經批準可在核準（后改為備案）額度內投資境內銀行間債券市場。2015年，境外央行、國際金融組織和主權財富基金也可以不受額度限制，運用人民幣投資銀行間債券市場；2016年，進一步允許境外依法注冊成立的各類金融機構及其發(fā)行的投資產品，以及養(yǎng)老基金等中長期機構投資者，通過備案的方式投資銀行間債券市場，且自主決定其投資規(guī)模。為配合推動銀行間債券市場進一步對外開放，外匯局對境外機構投資銀行間債券市場實行外匯登記管理，不設單家機構限額或總限額，資金匯出入也無需核準，只要求匯出入幣種基本保持一致。2017年，外匯局配合人民銀行制定“債券通”相關管理辦法，明確了“債券通”的資金匯兌和匯出入、資金結算、外匯風險管理等管理規(guī)則，保障了“債券通”的順利開通。2019年，推動債券市場開放渠道整合工作，允許同一投資者QFII/RQFII渠道和銀行間債券市場直接投資渠道所持債券和資金進行雙向劃轉的管理規(guī)則。

不斷改進QDII管理。2013年8月，外匯局大幅簡化和放寬QDII管理，拓寬主體范圍，擴大資金來源，取消幣種限制，統(tǒng)一余額管理的要求，取消除額度審批以外所有審批手續(xù)。近年來，外匯局按照宏觀審慎管理思路，綜合考慮QDII機構管理資產規(guī)模、內控合規(guī)等因素，進一步完善各類QDII機構額度發(fā)放規(guī)則，鞏固常態(tài)化QDII額度發(fā)放機制，根據外匯收支形勢靈活把握額度發(fā)放節(jié)奏和規(guī)模，滿足境內市場主體跨境資產配置需求。

跨境融資領域

實現全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點并在全國推廣。為落實黨的十八屆三中全會對“建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系”的要求，外匯局開始探索統(tǒng)一對中外資機構和本外幣外債管理的政策，將外債管理的重點由關注單個債務主體的償債風險，轉變到關注國際收支風險、維護整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定上來。2015年2月，外匯局批準在北京中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)等區(qū)域開展以企業(yè)外債比例自律為主要方式的宏觀審慎管理試點。2016年1月，外匯局配合人民銀行實施本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點。2016年5月起，全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策在全國推廣，不再實行外債額度事前審批，金融機構和企業(yè)在與其資本或凈資產掛鉤的跨境融資風險加權余額上限內，可自主開展本外幣跨境融資，構建了基于微觀主體資本或凈資產的跨境融資宏觀審慎約束機制。2017年年初，對全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策做了進一步完善。

改革外債轉貸款管理。2009年以來，外匯局按照“三統(tǒng)一”（即債權人統(tǒng)一登記、統(tǒng)一結匯、統(tǒng)一購匯）對外債轉貸款進行改革。2014年年初，為進一步完善外債轉貸款的登記和匯兌管理，簡化外匯管理程序，外匯局對外債轉貸款外匯管理方式進行了改革。其主要內容包括：取消外債轉貸款在外匯局環(huán)節(jié)的逐筆登記和匯兌審批，實行外債轉貸款債權人集中登記；取消外債轉貸款賬戶開立核準、政策性外債轉貸款結匯核準、外債轉貸款項下還本付息及購匯核準等的事前審批，外債轉貸款債務人可直接到銀行辦理相關手續(xù)。該項改革進一步完善了外債轉貸款的外匯管理，推進了外債項下的簡政放權，促進了跨境投融資便利化。