外匯管理改革助力貿(mào)易強國建設

文/張玉青 編輯/吳夢晗

貨物貿(mào)易是一國對外交往的重要組成部分。建國初期，國家對外貿(mào)和外匯實行統(tǒng)一經(jīng)營。1978年，我國開啟了改革開放的進程，目前貨物貿(mào)易在全球占比超過10%，穩(wěn)居世界第一大貿(mào)易國；同時，貨物貿(mào)易收支在我國國際收支中占比達到三分之二。貨物貿(mào)易外匯管理改革圍繞黨中央、國務院的戰(zhàn)略部署，按照使市場在資源配置中起決定性作用的要求，沿著社會主義市場經(jīng)濟體制的方向持續(xù)推進，逐步建立起了適應中國特色社會主義市場經(jīng)濟要求的外匯管理體制，在促進貿(mào)易便利化、抵御跨境資本流動沖擊和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟等方面發(fā)揮了積極作用。

改革開放初期至20世紀90年代初：計劃分配與市場調(diào)劑并存的貿(mào)易外匯留成制度

改革開放后，中國經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)型時期，國家經(jīng)濟建設需要大量外匯，我國逐步在外匯分配領域引入市場機制，實行計劃分配與市場調(diào)劑并存的雙軌制。

實行貿(mào)易外匯留成制度

為克服長期存在的外匯短缺問題，國家在進出口方面實行“獎出限入”政策，制定一系列獎勵出口的政策，對出口實行外匯留成和退稅政策等；對進口用匯優(yōu)先確保外匯用于國家重點扶持的行業(yè)和項目。這一時期，貿(mào)易外匯留成制度極大地調(diào)動了企業(yè)出口創(chuàng)匯的積極性，國家現(xiàn)匯結(jié)存大幅增加。

建立外匯留成制度。1979年，為配合外貿(mào)體制改革和鼓勵企業(yè)出口創(chuàng)匯，國務院發(fā)布《關于大力發(fā)展對外貿(mào)易 增加外匯收入若干問題的規(guī)定》，在國家集中管理、統(tǒng)一國內(nèi)平衡的基礎上，允許各地方、部門和各企業(yè)留成一定比例的外匯額度。留成外匯主要用于引進新技術和關鍵設備，有計劃地扶持中小企業(yè)技術改造、設備更新。留成以外的外匯全部上繳國家，國家將集中的外匯資金通過中央下?lián)芊绞?，將專項用途外匯額度撥至地方，支持地方建設。

調(diào)整外匯留成比例。1985年3月，國務院批復《出口商品外匯留成辦法》，對出口商品外匯留成做出明確規(guī)范，不同出口行業(yè)、不同地區(qū)采取不同留成比例。1991年后，國家統(tǒng)一各地、各類產(chǎn)品的外匯留成比例，企業(yè)留成額度增加，用匯自主權進一步擴大。1988年，在以往留成外匯額度的基礎上，在海南省開展現(xiàn)匯留成試點，簡化企業(yè)用匯手續(xù)。1992年試點擴大到全國11個地區(qū)。

設立外匯調(diào)劑市場

這一時期，國家允許持有外匯留成額度的企業(yè)通過外匯調(diào)劑市場轉(zhuǎn)讓多余的外匯額度，由此逐步形成官方匯率和外匯調(diào)劑市場匯率并存的雙重匯率制度。1980年，中國銀行在北京、上海等地開辦外匯調(diào)劑業(yè)務，允許企業(yè)通過銀行按照國家定價有償轉(zhuǎn)讓外匯留成額度。1985年，全國首個外匯調(diào)劑中心在深圳設立。同年11月，各地先后設立了外匯調(diào)劑中心，外匯調(diào)劑市場匯率隨市場供求狀況浮動，但調(diào)劑價格基本上是一地一價。

20世紀90年代初至2011年：經(jīng)常項目可兌換的進出口核銷制度

到了20世紀90年代初，我國進入經(jīng)濟體制改革的關鍵時期，市場化改革加快推進。1993年年底，《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確“改革外匯管理體制，建立匯率并軌，實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度和統(tǒng)一規(guī)范的外匯市場”。此后，外匯管理實施一系列改革，取消了外匯上繳和留成，實行銀行結(jié)售匯制度。1996年12月，我國接受《國際貨幣基金組織協(xié)定》第八條款，宣布實現(xiàn)人民幣經(jīng)常項目可兌換，對經(jīng)常項目國際收支和轉(zhuǎn)移不予限制。

進出口核銷制度的建立和完善（1991—2004年）

上世紀90年代初期，為適應我國外貿(mào)發(fā)展，1991年外匯局初步建立了出口收匯核銷制度，1994年又建立了進口付匯核銷制度。進出口核銷制度實行企業(yè)貨物進出口與外匯收支逐筆對應、現(xiàn)場核銷的管理模式，滿足了當時促進經(jīng)濟發(fā)展和防范金融風險的需要。

一是建立出口收匯核銷制度。1991年，以《出口收匯核銷管理辦法》正式發(fā)布為標志，外匯局建立了出口收匯核銷制度，實施以出口貨物價值為標準，核對是否有相應的外匯收回境內(nèi)的管理辦法。這一制度的建立對監(jiān)測企業(yè)出口后及時足額收匯，維護國際收支平衡發(fā)揮了積極作用。同時，出口收匯核銷數(shù)據(jù)也為稅務等其他國家管理部門的政策實施提供了支持，如實現(xiàn)出口收匯核銷與出口退稅協(xié)同管理。

二是建立進口付匯核銷制度。1994年年初，我國外匯管理體制實行重大改革，取消了外匯收支的指令性計劃，經(jīng)常項目項下正常對外支付不再實行計劃審批制度。在此形勢下，外匯局出臺了《進口付匯核銷管理暫行辦法》，以進口付匯金額為標準，核對是否有相應價值的貨物運回境內(nèi)；進口付匯核銷手續(xù)由外匯指定銀行具體辦理，外匯局事后監(jiān)督檢查。1997年，為進一步加強監(jiān)管效果，外匯局發(fā)布了新的《貿(mào)易進口付匯核銷監(jiān)管暫行辦法》，由外匯局直接辦理進口付匯核銷業(yè)務，銀行負責進口付匯的柜面監(jiān)督，理順了監(jiān)管與經(jīng)營之間的關系。

三是實現(xiàn)電子口岸聯(lián)網(wǎng)核查。1998年東南亞金融危機爆發(fā)后，少數(shù)不法企業(yè)利用虛假報關單騙取外匯并轉(zhuǎn)移至境外。在此形勢下，外匯局與海關總署聯(lián)合推出了“進口報關單聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)”，實現(xiàn)了報關單信息在外匯局、銀行、企業(yè)間的聯(lián)網(wǎng)共享，使真實性審核手段得到進一步完善。2001年，外匯局與海關總署共同開發(fā)了“出口收匯系統(tǒng)”子系統(tǒng)，建立了出口收匯核銷單電子底賬，使海關和稅務部門能夠在出口報關和出口退稅環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對出口核銷單的聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)核查。同時，系統(tǒng)還實現(xiàn)了網(wǎng)上發(fā)單、電子交單等功能，使出口報關、收匯核銷及退稅業(yè)務更加方便快捷。2003年，進口報關單聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)也遷移至電子口岸，進一步提高企業(yè)辦理進出口收付匯核銷的便利程度。

進出口核銷制度的調(diào)整（2005—2011年）

2005年7月，為完善人民幣匯率形成機制，我國建立了以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調(diào)節(jié)、有管理的浮動匯率制度。人民幣匯率形成機制改革后，人民幣持續(xù)升值，國際收支呈現(xiàn)大額順差。在此背景下，貨物貿(mào)易外匯管理逐漸向“均衡管理，統(tǒng)籌兼顧”管理方式轉(zhuǎn)變，堅持有效監(jiān)管與便利化相結(jié)合的原則，重點改進和完善貿(mào)易外匯資金流入和結(jié)匯管理，同時研究和調(diào)整了進出口收付匯核銷制度。

一是改進貿(mào)易收結(jié)匯管理。2005年，外匯局實行待結(jié)匯賬戶管理，加強對經(jīng)常項目下外匯資金流入的真實性審核，規(guī)范出口預收貨款和轉(zhuǎn)口貿(mào)易收匯行為。2006年，外匯局將貿(mào)易收匯與外貿(mào)出口明顯不符的企業(yè)列為“關注企業(yè)”并加強其結(jié)匯管理。另一方面，外匯局也為出口企業(yè)辦理收匯和聯(lián)網(wǎng)核查業(yè)務提供便利：其一，不斷深化出口收匯網(wǎng)上核銷，至2007年年底，網(wǎng)上辦理的核銷業(yè)務占比達60%以上，網(wǎng)上辦理出口收匯核銷業(yè)務的出口企業(yè)占全國出口企業(yè)的80%左右；其二，推進出口退稅無紙化，減少企業(yè)成本，2007年出口收匯核銷退稅數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)在全國11個?。ㄊ校┩茝V使用。

二是實施出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查。2008年國際金融危機后，外匯局、商務部和海關總署聯(lián)合推出出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查制度，加強對企業(yè)貿(mào)易項下收匯真實性、合法性的審核。根據(jù)該制度規(guī)定，出口企業(yè)的收匯需先進入待核查賬戶，由銀行通過出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)核查真實性。

三是允許出口收入存放境外。為提高境內(nèi)企業(yè)資金使用效率，支持企業(yè)“走出去”，進一步促進貿(mào)易便利化，2011年，在前期試點的基礎上，外匯局在全國推廣出口收入存放境外政策，對境內(nèi)企業(yè)出口收入存放境外實行開戶登記制度和規(guī)模管理，允許企業(yè)將真實、合法交易背景下的出口收入留存境外。

四是逐步改革進出口核銷制度。隨著我國市場環(huán)境的變化、法律體系的調(diào)整，核銷制度所依存的宏觀環(huán)境和體制基礎已經(jīng)發(fā)生較大改變?！爸鸸P核銷、事前備案、現(xiàn)場核查、行為監(jiān)管”的管理方式已不能完全適應對外貿(mào)易的迅猛增長，以行政手段為主的直接管理模式亟待調(diào)整。2006年，外匯局明確了貿(mào)易外匯管理將從事前逐筆向事后總量、從直接向間接、由行為向主體轉(zhuǎn)變，并著手相關法規(guī)和系統(tǒng)建設。2010年，確定了“先進口、后出口”的改革路線圖和“穩(wěn)妥安排、循序漸進”的原則；同年年底，進行了進口核銷改革；2011年，將核銷改革的范圍從進口擴展到出口，形成了貨物貿(mào)易外匯管理制度的整體改革方案，并分步驟推進實施。

2012年至今：總量核查、動態(tài)監(jiān)測、分類管理的貨物貿(mào)易外匯管理制度

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和進出口貿(mào)易規(guī)模的大幅增長，2012年8月，在前期試點成功的基礎上，外匯局實施貨物貿(mào)易外匯管理改革，取消進出口核銷制度，建立現(xiàn)行貨物貿(mào)易外匯管理框架，貨物貿(mào)易外匯管理進入“總量核查、動態(tài)監(jiān)測、分類管理”的新階段。

確立貨物貿(mào)易外匯管理新體系

貨物貿(mào)易外匯管理改革取消逐筆核銷，取消絕大部分收/付匯事前審批，減少對微觀經(jīng)濟活動的干預，建立了全新的事中、事后總量核查監(jiān)管體系?，F(xiàn)行貨物貿(mào)易外匯管理以企業(yè)為基礎，全面采集企業(yè)進/出口與收/付匯的信息；依托監(jiān)測系統(tǒng)進行非現(xiàn)場總量核查，篩選異常主體；通過識別異常行為，鎖定排查范圍，開展現(xiàn)場核查，核實可疑情況；同時對企業(yè)實施分類監(jiān)管。新監(jiān)管體系找到了貿(mào)易便利化與風險監(jiān)管的平衡點，不僅使市場主體真正受惠得益，支持了外貿(mào)持續(xù)增長，也促進了貿(mào)易外匯收支均衡管理。

一是企業(yè)主體分類管理。外匯局對開展貨物貿(mào)易外匯收支的企業(yè)實行“貿(mào)易外匯收支企業(yè)名錄”登記管理（以下簡稱“名錄登記”）。名錄登記可通過現(xiàn)場或網(wǎng)上辦理。外匯局根據(jù)非現(xiàn)場、現(xiàn)場核查結(jié)果，結(jié)合企業(yè)遵守外匯管理規(guī)定等情況，將企業(yè)分成A、B、C三類：A類企業(yè)適用便利化的管理措施，B類企業(yè)貿(mào)易外匯收支由銀行實施電子數(shù)據(jù)核查，C類企業(yè)貿(mào)易外匯收支須經(jīng)外匯局逐筆登記后辦理。截至目前，全國貨物貿(mào)易名錄登記企業(yè)超過100萬家。

二是貨物貿(mào)易收支辦理。改革后，除極少數(shù)登記業(yè)務外，貨物貿(mào)易外匯收支業(yè)務均可在銀行直接辦理，大幅降低了企業(yè)的財務和用工成本，營造了寬松的市場環(huán)境。首先是市場主體成本下降。就企業(yè)而言，取消逐筆核銷、簡化出口退稅憑證、減少行政許可項目等便利化措施，使得企業(yè)往返外匯局和銀行之間的“腳底成本”大幅下降，投入貿(mào)易外匯收支業(yè)務的人力成本減少了三分之一；就銀行而言，柜臺人員及單證留存成本每年也減少約50%，銀行財物和人力成本顯著降低。其次是資金使用效率提高。改革后單筆收、付匯業(yè)務辦理時間分別節(jié)省70%和85%，出口退稅周期相對縮短，資金周轉(zhuǎn)速度明顯加快。

三是事中、事后監(jiān)測核查。外匯管理部門通過非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場核查，對企業(yè)貨物貿(mào)易進行總量核查和動態(tài)管理，根據(jù)企業(yè)遵守外匯管理的情況實施分類管理，并將違規(guī)線索移交檢查部門。一方面，通過對主體的持續(xù)監(jiān)測，對企業(yè)一定期限內(nèi)的進出口和貨物貿(mào)易收支進行對比，以監(jiān)測企業(yè)貨物貿(mào)易外匯收支的真實性；另一方面，通過對涉外收支的分析監(jiān)測和形勢研判，密切跟蹤國內(nèi)外經(jīng)濟貿(mào)易形勢，升級完善貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)，推進貨物貿(mào)易監(jiān)測分析向?qū)I(yè)化、精細化方向發(fā)展。

貨物貿(mào)易外匯管理改革向縱深推進

近年來，國際貿(mào)易形勢日趨復雜多變。在全球產(chǎn)業(yè)分工深化、貿(mào)易利益不平衡加劇的背景下，貨物貿(mào)易出現(xiàn)許多新業(yè)態(tài)、新模式。黨的十九大報告明確提出，要推動形成全面開放新格局，實行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策。面臨新形勢、新問題，貨物貿(mào)易外匯管理在堅持經(jīng)常項目可兌換的基礎上，創(chuàng)新管理理念，轉(zhuǎn)變管理方式，破解對外貿(mào)易發(fā)展中遇到的政策性障礙，切實保障市場主體的匯兌權益，為我國經(jīng)濟發(fā)展和金融風險防范貢獻力量。

一是優(yōu)化外匯業(yè)務服務。外匯局適應環(huán)境變化，持續(xù)深化外匯管理改革，提升跨境貿(mào)易便利化水平，促進外貿(mào)提質(zhì)增效。具體包括：簡化外匯業(yè)務辦理流程，取消報關單收付匯證明聯(lián)，放寬經(jīng)常項目業(yè)務審核簽注手續(xù)和出口收入待核查賬戶開立；提高企業(yè)資金使用效率，放寬具有出口背景的國內(nèi)外匯貸款的購匯償還；提升貿(mào)易外匯業(yè)務電子化程度，鼓勵銀行通過審核電子單證為企業(yè)辦理貿(mào)易外匯收支，實現(xiàn)貿(mào)易外匯業(yè)務報告網(wǎng)上辦理。此外，面對新冠肺炎疫情的沖擊，外匯局還開辟了外匯政策“綠色通道”，對防疫物資的進出口收付匯業(yè)務，按照“特事特辦”原則，免于辦理名錄登記手續(xù)，支持“網(wǎng)上辦、預約辦、郵寄辦”等“非接觸”方式辦理外匯業(yè)務。

二是支持貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展。為適應貿(mào)易新業(yè)態(tài)交易電子化、貿(mào)易個體化、支出多元化、分工專業(yè)化以及高頻線上交易模式等特征，外匯局遵循“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”的原則，積極支持貿(mào)易新業(yè)態(tài)發(fā)展，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力。一方面，拓寬貿(mào)易新業(yè)態(tài)結(jié)算渠道。支持符合條件的支付機構(gòu)和銀行憑交易電子信息辦理貿(mào)易新業(yè)態(tài)外匯結(jié)算，允許個人通過外匯賬戶辦理跨境電商和市場采購貿(mào)易項下外匯結(jié)算，允許外貿(mào)綜合服務企業(yè)代辦出口收匯。另一方面，便利貿(mào)易新業(yè)態(tài)業(yè)務的資金結(jié)算。允許跨境電商企業(yè)將境外倉儲、物流、稅收等費用與出口貨款軋差結(jié)算，允許境內(nèi)物流企業(yè)、跨境電商平臺企業(yè)等為客戶代墊境外倉儲、物流、稅費等，制定期貨市場實物交割外匯管理操作指引，銀行可憑市場采購聯(lián)網(wǎng)平臺的信息為委托第三方報關出口并已備案的市場采購商戶，在線辦理收/結(jié)匯業(yè)務。

三是防范跨境金融風險。外匯局密切跟蹤外部環(huán)境的演變，加強跨境資本流動雙向監(jiān)測和風險評估，提升貿(mào)易外匯收支真實性審核能力，防范跨境資金異常流動風險；同時，豐富銀行真實性審核手段，通過“信用中國”“單一窗口”和外匯局應用服務平臺等多渠道與銀行共享信息，向銀行開放進口報關電子信息等。此外，不斷加強跨部門監(jiān)管合作。2016年以來，外匯局相繼與海關總署、稅務總局簽署聯(lián)合監(jiān)管合作備忘錄，推進部門間信息互換、監(jiān)管互認和執(zhí)法互助，聯(lián)合打擊違法、違規(guī)行為。

四是深化外匯管理改革。外匯局積極服務國家發(fā)展戰(zhàn)略和更高水平對外開放，研究構(gòu)建以風險評估為導向的分類管理信用體系，進一步提升銀行自主權與真實性審核能力，助力涉外經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。2019年，外匯局在粵港澳大灣區(qū)、上海等地開展貿(mào)易外匯收支便利化試點，支持審慎合規(guī)的銀行為信用優(yōu)良的企業(yè)辦理貿(mào)易外匯收支業(yè)務時，實施更加便利的措施，引導銀行從內(nèi)控建設、客戶盡調(diào)等方面優(yōu)化操作，推動銀行由表面單證審核向以客戶盡職審核為基礎、以合理性評估為重點的審核方式轉(zhuǎn)變。截至2021年5月底，試點范圍已擴大至全國22個地區(qū)。

貨物貿(mào)易外匯管理的改革方向

近年來，國際貿(mào)易發(fā)展呈現(xiàn)出貿(mào)易方式多樣化、參與主體多元化和交易模式復雜化等新特點。面對國內(nèi)外經(jīng)濟金融環(huán)境的新形勢、新挑戰(zhàn)，貨物貿(mào)易外匯管理將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以服務實體經(jīng)濟和防范金融風險為出發(fā)點和落腳點，完善“宏觀審慎，微觀合規(guī)”兩位一體的工作機制，逐步構(gòu)建全面立體的規(guī)范發(fā)展體系，為我國經(jīng)濟良性有序發(fā)展貢獻力量。

第一，推進“放管服”改革。堅持與時俱進，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，適應新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展。貨物貿(mào)易外匯管理將進一步簡政放權，優(yōu)化營商環(huán)境，提升貿(mào)易外匯業(yè)務的便利化水平，培育和激發(fā)貿(mào)易主體活力；同時，以擴大貿(mào)易外匯收支便利化試點為契機，實施“交易越合規(guī)、匯兌越便利”的信用約束和分類管理，更好地服務實體經(jīng)濟發(fā)展。

第二，創(chuàng)新貿(mào)易管理方式。積極順應時代發(fā)展方向，按照“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”的原則，推動制度、管理和服務創(chuàng)新。貨物貿(mào)易外匯管理將密切跟蹤貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式的創(chuàng)新發(fā)展，主動回應市場訴求，滿足新形勢下貿(mào)易發(fā)展需求；同時，創(chuàng)新交易真實性審核方式，推進銀行審核方式從對單證的形式審核向?qū)嵸|(zhì)合規(guī)審核轉(zhuǎn)型，積極探索構(gòu)建新型經(jīng)常項目跨境結(jié)算的政策環(huán)境。

第三，提升監(jiān)測分析能力。全球經(jīng)濟金融一體化不斷提升，金融交易跨區(qū)域、跨市場、跨機構(gòu)、跨幣種特征愈發(fā)明顯。貨物貿(mào)易外匯管理將緊跟經(jīng)濟金融市場的趨勢變化，分析研判貿(mào)易收支形勢，提高監(jiān)測核查精準度，提升部門間共治共享的監(jiān)管合力，防范跨境資本異常流動和內(nèi)外風險聯(lián)動，維護國家的經(jīng)濟金融安全。