風(fēng)險(xiǎn)視角下我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府責(zé)任優(yōu)化研究

呂 端

我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是運(yùn)用行政和經(jīng)濟(jì)手段化解居民養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)、保障人民基本生活的公共制度?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的平穩(wěn)運(yùn)行和改革發(fā)展，離不開各級政府的努力。2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，提出要逐步將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，明確了各承擔(dān)主體的職責(zé)。黨的十九大報(bào)告提出，要全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。與以往的表述相比，黨的十九大報(bào)告把“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰”作為社會保障體系建設(shè)的重要目標(biāo)，意味著優(yōu)化政府責(zé)任已迫在眉睫。理論界對如何優(yōu)化我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府責(zé)任研究不少，實(shí)踐中中央和地方政府也陸續(xù)出臺了一系列政策文件和實(shí)施方案。但在現(xiàn)實(shí)中，政府無論是在責(zé)任定位上還是在具體責(zé)任履行上，都存在很多問題。本文從風(fēng)險(xiǎn)視角認(rèn)識基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的政府責(zé)任，試圖為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展以及政府責(zé)任優(yōu)化提供一些新的思考與啟示。

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府責(zé)任的發(fā)展歷程及特征

我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)始于新中國成立初期，經(jīng)過70多年的實(shí)踐探索，經(jīng)歷了從國家保險(xiǎn)到企業(yè)保險(xiǎn)，再到社會保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。1997年之后，我國確立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度模式，設(shè)立了全國社保基金，實(shí)現(xiàn)了不同群體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌，制度的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、層次不斷完善。

1.我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府責(zé)任的發(fā)展階段

(1)新中國成立后至改革開放前，政府是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)實(shí)施主體并承擔(dān)全部責(zé)任。1951年《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》對職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍、退休條件、退休待遇做出規(guī)定，同時成立勞動保險(xiǎn)專管機(jī)構(gòu)，由各級工會組織實(shí)施勞動保險(xiǎn)金的征收、支付、統(tǒng)計(jì)報(bào)告工作，中華全國總工會為最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，勞動部為最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。1955年國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工退休制度建立。從1969年開始，國家將企業(yè)退休職工的勞保開支改為企業(yè)營業(yè)外列支，由企業(yè)全權(quán)管理和支配。總體看，這一時期是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，企業(yè)(國有企業(yè))不是真正意義上自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)主體，盈余全部上繳，虧損由政府負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)了“國家養(yǎng)老”或“國家保險(xiǎn)”特色。

(2)改革開放后至21世紀(jì)初，養(yǎng)老保險(xiǎn)形成了多方主體參與、責(zé)任共同承擔(dān)的格局。黨的十一屆三中全會確立了以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，國家財(cái)政與企業(yè)財(cái)務(wù)脫鉤，原有的勞動保險(xiǎn)制度不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。1984年，部分地區(qū)、行業(yè)啟動養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌試點(diǎn)。1991年，國家出臺《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，正式提出改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國家、企業(yè)包下來的做法，實(shí)行國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)；地方各級政府設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委員會，對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。1992年，國家啟動企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶試點(diǎn)，同年還印發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問題的通知》和《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(“老農(nóng)?！?。經(jīng)過試點(diǎn)，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理，部分制度參數(shù)也得到了統(tǒng)一。1998年成立的原勞動和社會保障部全面主管社會保險(xiǎn)工作。在這一階段，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)確立“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，由企業(yè)和個人各自繳費(fèi)，建立了獨(dú)立于企業(yè)之外的養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)和社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)仍完全由政府負(fù)責(zé)，農(nóng)村居民以個人繳費(fèi)為主。政府責(zé)任從原來的全部包辦走向逐步淡出。

(3)21世紀(jì)初至今，政府逐漸強(qiáng)化。政府通過漸進(jìn)式改革，推動基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系持續(xù)完善。對于企業(yè)職工，2005年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，確定了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主干部分。后續(xù)國家陸續(xù)出臺了一系列制度，在做實(shí)個人賬戶、提高統(tǒng)籌層次、調(diào)整制度參數(shù)、健全監(jiān)管機(jī)制、養(yǎng)老金保值增值等方面進(jìn)行了優(yōu)化。對于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員，2006年頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員養(yǎng)老金由國家負(fù)責(zé)，2008年事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)開始啟動，2015年機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。對于城鄉(xiāng)居民，國家于2009年和2011年分別建立了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(“新農(nóng)?！?和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(“城居?！?。2014年，上述兩個保險(xiǎn)制度被合并為全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架基本形成。2010年，《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》(以下簡稱“《社會保險(xiǎn)法》”)出臺，對各方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，明確了政府的管理責(zé)任。在這一時期，政府始終主導(dǎo)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革優(yōu)化的各個環(huán)節(jié)，與市場、社會各主體不斷合作，探索多主體下事權(quán)與責(zé)權(quán)相統(tǒng)一的責(zé)任劃分機(jī)制。

(4)當(dāng)前政府責(zé)任的主要內(nèi)容。目前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)已形成了由城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)三個子制度共同構(gòu)成的制度體系，實(shí)現(xiàn)了制度模式的統(tǒng)一。政府在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革發(fā)展過程中扮演了設(shè)計(jì)者、出資者、實(shí)施者、監(jiān)管者的角色。參照現(xiàn)有法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及相關(guān)政府職責(zé)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府責(zé)任主要體現(xiàn)在四個方面：一是設(shè)計(jì)責(zé)任。中央政府負(fù)責(zé)對制度模式及關(guān)鍵制度參數(shù)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，各級地方政府負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。二是財(cái)政責(zé)任?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補(bǔ)貼；參保人員視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)。其中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分已明確由中央和地方按比例分擔(dān)補(bǔ)貼。三是實(shí)施責(zé)任。中央和地方各級政府行使養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳、投資、運(yùn)營、給付等工作職責(zé)。四是監(jiān)管責(zé)任。政府行使監(jiān)督職權(quán)，社會保險(xiǎn)行政部門、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)按照各自職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督檢查。

2.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府責(zé)任的主要特征

我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在不同階段的設(shè)計(jì)目標(biāo)、價(jià)值取向、制度參數(shù)、運(yùn)行方式上呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，政府基于不同時期的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式、執(zhí)政理念、意識形態(tài)等因素，自上而下調(diào)整責(zé)任定位，經(jīng)歷了從全部包辦到逐步淡出，再到理性回歸、有所強(qiáng)化的過程。一方面，從路徑上看，政府責(zé)任體現(xiàn)了從各自為政到趨向一致的特征。改革開放后至21世紀(jì)初，政府責(zé)任主要體現(xiàn)在制度模式設(shè)計(jì)和發(fā)展路徑上，按照“先體制內(nèi)、后體制外”“重城市、輕農(nóng)村”“先局部試點(diǎn)、再全國推廣”的方向，對不同地區(qū)、行業(yè)、人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施分割管理，形成了多個制度并軌運(yùn)行的發(fā)展路徑。在這種路徑下，各地區(qū)分割統(tǒng)籌、責(zé)任分散，造成了制度割裂、政府責(zé)任不均等問題，不利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式定型之后，政府的改革重心轉(zhuǎn)移到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌和參數(shù)優(yōu)化上，通過管理體制變革、財(cái)稅政策優(yōu)化、市場參與等，推動不同制度、不同群體、不同地區(qū)之間的政府責(zé)任走向權(quán)責(zé)一致。另一方面，從結(jié)構(gòu)上看，政府責(zé)任體現(xiàn)了從單一責(zé)任主體到多主體并存的特征。目前，世界上絕大多數(shù)國家均采取多方主體共同承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)代養(yǎng)老金制度。2005年，我國提出建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外拓展了其他養(yǎng)老保險(xiǎn)形式。既有政府主導(dǎo)、財(cái)政兜底的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(第一層次)，也有政府監(jiān)管、單位和個人參與的企業(yè)年金、職業(yè)年金(第二層次)，還有個人自愿參與、市場化經(jīng)營的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)(第三層次)，形成了多主體參與的格局。在這種格局下，政府著力提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的普惠性，強(qiáng)化其在防止老年貧困、收入差距、扶持弱勢群體等方面的責(zé)任。同時，政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，鼓勵市場、民眾等主體參與第二、第三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)，形成對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有益補(bǔ)充。

二、風(fēng)險(xiǎn)視角下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府責(zé)任面臨的問題

當(dāng)前，我國人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、社會形態(tài)與改革開放初期相比發(fā)生了巨大變化，社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的各類內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)日益增多，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府責(zé)任面臨的問題日益凸顯。這些問題如果不加以解決，既不利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)抵御內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，也有可能衍生新的風(fēng)險(xiǎn)。

1.當(dāng)前政府責(zé)任面臨的問題

(1)政府責(zé)任定位仍不清晰。第一，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)功能定位不清晰?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的保障功能定位邊界不清，缺乏互補(bǔ)性。第一層次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)占比過大，第二、第三層次發(fā)展滯后。第二，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)部政府責(zé)任不一致，體現(xiàn)在不同群體的養(yǎng)老權(quán)益差異較大。單從財(cái)政補(bǔ)貼來看，2020年，財(cái)政對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼總額是城鄉(xiāng)居民的2.1倍，財(cái)政對城鎮(zhèn)企業(yè)職工的人均補(bǔ)貼金額是城鄉(xiāng)居民的2.6倍。①第三，政府的“兜底”責(zé)任比較模糊。雖然《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定由政府承擔(dān)“兜底”責(zé)任，但沒有明確由哪級政府、在什么條件下、以什么方式來“兜底”。說到底，“兜底”責(zé)任不同于固定比例責(zé)任，是一種“終極”責(zé)任和被動責(zé)任。這種模糊的責(zé)任定位，不利于地方政府提前做好相關(guān)的應(yīng)對措施，等到“灰犀牛式”的風(fēng)險(xiǎn)真正發(fā)生時，地方政府有可能采取“鴕鳥策略”，寄希望于中央政府承擔(dān)全部責(zé)任。

(2)政府內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分不合理、不匹配。第一，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不匹配。從財(cái)政事權(quán)看，2016年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》明確將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的大方向。到2018年，國家將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老補(bǔ)助納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，但城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未納入?？梢姡攫B(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的大部分事權(quán)仍然留在地方政府。從支出結(jié)構(gòu)看，地方財(cái)政支出比重較高，特別是近年來養(yǎng)老民生類等財(cái)政必保的支出越來越多，部分地區(qū)只能依靠中央轉(zhuǎn)移支付來緩解壓力。第二，中央和地方政府財(cái)政分擔(dān)機(jī)制亟待優(yōu)化。省對市縣的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制不統(tǒng)一、不明確，中央補(bǔ)貼機(jī)制也沒有統(tǒng)一規(guī)則。雖然中央調(diào)劑金制度能夠在一定程度上起到責(zé)任分擔(dān)作用，但僅屬于應(yīng)急之舉。第三，統(tǒng)籌層次偏低。統(tǒng)籌層次低的本質(zhì)是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理權(quán)限分散，造成部分地區(qū)養(yǎng)老金大量結(jié)余沉淀，同時部分地區(qū)長期缺口并存。目前，中央要求各地啟動實(shí)施養(yǎng)老金省級統(tǒng)收統(tǒng)支工作，但實(shí)施效果仍有待檢驗(yàn)。第四，各地實(shí)施責(zé)任參差不齊。有的地區(qū)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理，有的還是屬地管理。全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)尚未建立，各地經(jīng)辦服務(wù)水平存在較大差異。第五，監(jiān)管責(zé)任較為分散。一方面，多方共同監(jiān)管的現(xiàn)狀考驗(yàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同能力，不利于提升監(jiān)管的有效性；另一方面，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信息披露不規(guī)范，增加了外部監(jiān)督的難度。

(3)政府責(zé)任固化嚴(yán)重，沒有及時調(diào)整。政府責(zé)任固化體現(xiàn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參數(shù)長期不變，沒有根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化而及時調(diào)整，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，目標(biāo)替代率預(yù)期固化。機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金替代率達(dá)80%左右，企業(yè)退休職工養(yǎng)老金替代率也有50%。②在制度撫養(yǎng)比連年下降的情況下，這樣的目標(biāo)替代率顯然過高，且形成了剛性預(yù)期。第二，法定退休年齡固化。男職工60歲、女職工50歲的法定退休年齡已實(shí)施近60年未改變，不再適應(yīng)人口平均壽命快速增長的現(xiàn)實(shí)狀況。同時，較短的工作年限容易導(dǎo)致繳費(fèi)不足、籌資不足。第三，計(jì)發(fā)規(guī)則固化。仍按照2005年確定的計(jì)發(fā)系數(shù)，沒有考慮到預(yù)期壽命的變化。

2.上述問題帶來的后果

(1)造成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系風(fēng)險(xiǎn)叢生。第一，養(yǎng)老金收支平衡風(fēng)險(xiǎn)。由于統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老金的互助共濟(jì)、分散風(fēng)險(xiǎn)的功能較弱。2020年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入為4.92萬億元，總支出為5.47萬億元，累計(jì)結(jié)存5.8萬億元。③部分地區(qū)如黑龍江、吉林、遼寧等省收不抵支現(xiàn)象已成為常態(tài)。如果不能遏制這種勢頭，我國每年都將出現(xiàn)一定量的資金缺口，政府承擔(dān)收支缺口的“兜底”責(zé)任將越來越重，造成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也將越來越大。④第二，隱性債務(wù)積累風(fēng)險(xiǎn)。由于沒有明確轉(zhuǎn)軌成本由哪級政府承擔(dān)，在退休人員急劇增多的情況下，部分地區(qū)有可能挪用個人賬戶基金彌補(bǔ)社會統(tǒng)籌賬戶，使得養(yǎng)老金個人賬戶大量“空賬”，形成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府在這里的“責(zé)任模糊”導(dǎo)致政府很難區(qū)分各地養(yǎng)老金缺口有多少比例是由隱性債務(wù)造成的、有多少比例是其他原因造成的情況。學(xué)界對于隱性債務(wù)規(guī)模估算差異較大，這也從側(cè)面反映出關(guān)于這部分風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識比較模糊。第三，收入分化風(fēng)險(xiǎn)。由于政府責(zé)任不一致，不同地區(qū)、不同群體的養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)、工資口徑存在較大差距，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民這三個群體的養(yǎng)老金待遇依次遞減。養(yǎng)老保障權(quán)益的“城鄉(xiāng)差異”“地區(qū)差異”“群體差異”，嚴(yán)重影響了制度的普惠性和公平性，可能產(chǎn)生收入分化的風(fēng)險(xiǎn)。第四，低效運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。由于養(yǎng)老金分別由各地各自管理，資金無法集中歸集，只能存入銀行或購買國債，導(dǎo)致資金長期處于貶值狀態(tài)，產(chǎn)生低效投資風(fēng)險(xiǎn)。雖然國家設(shè)立了全國社保基金，但管理資金規(guī)模占全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)沉淀資金比例很低。此外，社保經(jīng)辦信息系統(tǒng)建設(shè)滯后也很容易導(dǎo)致操作風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)，各地“跑冒滴漏”現(xiàn)象時有發(fā)生。

(2)地方政府沒有成為獨(dú)立完整的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體。目前，我國存在“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為企業(yè)、個人的風(fēng)險(xiǎn)向政府轉(zhuǎn)移、下級政府的風(fēng)險(xiǎn)向上級政府轉(zhuǎn)移、公共風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，最后由中央財(cái)政承擔(dān)了所有風(fēng)險(xiǎn)。⑤“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”實(shí)質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)歸屬不清晰，即不知道由誰來決定風(fēng)險(xiǎn)的切割和分配、由誰來管理和承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過多年改革，雖然基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的政府、企業(yè)、個人三方已達(dá)到了一種責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)上的均衡，但政府內(nèi)部仍然存在“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”現(xiàn)象。中央和地方政府的財(cái)政事權(quán)關(guān)系不夠明確，使得地方政府的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任缺乏獨(dú)立性、完整性。一方面，現(xiàn)有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分格局不能有效匹配風(fēng)險(xiǎn)，畸高的風(fēng)險(xiǎn)分布在地方政府，地方政府有限的財(cái)政資源難以應(yīng)對，這些風(fēng)險(xiǎn)最終會轉(zhuǎn)移至中央政府，因此地方政府風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任是非獨(dú)立的。另一方面，部分潛在風(fēng)險(xiǎn)處于無人管的境地，出現(xiàn)了責(zé)任“缺口”，影響政府風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的完整性。而這些隱蔽的風(fēng)險(xiǎn)必然會在未來遠(yuǎn)期的養(yǎng)老金收支缺口和政府責(zé)任上反映出來，若不能提前識別，將會給政府未來的風(fēng)險(xiǎn)處置帶來困難。

三、風(fēng)險(xiǎn)視角下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府責(zé)任的確定原則

現(xiàn)有研究主要采用公共產(chǎn)品理論來解釋基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的政府責(zé)任。但公共產(chǎn)品理論沒有考慮風(fēng)險(xiǎn)因素，難以解釋政府提供社會保障、環(huán)境保護(hù)等非實(shí)物公共產(chǎn)品的動機(jī)，有其局限性。公共產(chǎn)品理論應(yīng)以公共風(fēng)險(xiǎn)作為邏輯基礎(chǔ)，公共產(chǎn)品不但能解決“市場失靈”問題，更是防范化解風(fēng)險(xiǎn)的過程和結(jié)果。⑥同時，現(xiàn)代社會養(yǎng)老方式變遷使得私人養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)外化為公共風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老的責(zé)任觀念由家庭責(zé)任逐步讓位于社會責(zé)任、政府責(zé)任。政府提供養(yǎng)老保險(xiǎn)制度這一公共產(chǎn)品，正是為應(yīng)對養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)做出的制度性安排。因此，研究基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府責(zé)任應(yīng)引入風(fēng)險(xiǎn)視角，把風(fēng)險(xiǎn)最小化作為目標(biāo)之一，按照風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)變遷、風(fēng)險(xiǎn)分配、風(fēng)險(xiǎn)管控原則來確定和優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的政府責(zé)任。

1.風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知原則

認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)要全面了解風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、類型、大小以及可控程度等客觀因素。對于我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)有政治風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、收支失衡風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)軌風(fēng)險(xiǎn)、籌資風(fēng)險(xiǎn)、人口結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、長壽風(fēng)險(xiǎn)、收入分化風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)等?；陲L(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知原則，可從不同維度和標(biāo)準(zhǔn)對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類。從暴露程度看，有顯性風(fēng)險(xiǎn)，也有短期內(nèi)不易被發(fā)現(xiàn)或重視的隱性風(fēng)險(xiǎn)。從成因看，有制度設(shè)計(jì)缺陷帶來的內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)，也有外部環(huán)境變化帶來的外生風(fēng)險(xiǎn)。從風(fēng)險(xiǎn)歸屬看，有的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于個人行為，如道德風(fēng)險(xiǎn)，有的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于政府行為，比如投資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、籌資風(fēng)險(xiǎn)等。

風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知決定風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度和風(fēng)險(xiǎn)行為。在確定養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府責(zé)任的過程中，既要防止對風(fēng)險(xiǎn)一無所知，也要防止對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知偏差。比如，部分地方政府長期依靠中央財(cái)政支持，導(dǎo)致其對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知模糊，形成了中央政府兜底養(yǎng)老金給付風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期。這種認(rèn)知對風(fēng)險(xiǎn)大的地方政府反而產(chǎn)生了逆向激勵，使其傾向于將自身責(zé)任往外推。因此，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知是前提，只有對客觀風(fēng)險(xiǎn)存在感受和認(rèn)識，才能做好化解和管理風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備。

2.風(fēng)險(xiǎn)變遷原則

風(fēng)險(xiǎn)不是一成不變的，是動態(tài)變化的。因此，既要觀察風(fēng)險(xiǎn)本身，更要觀測風(fēng)險(xiǎn)的變化和轉(zhuǎn)化過程。風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、概率和損失程度會隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化而變化。有的風(fēng)險(xiǎn)短期發(fā)生概率低，但長期概率會大幅提升，短期的隱性風(fēng)險(xiǎn)長期可能會變成顯性風(fēng)險(xiǎn)。比如，人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)從長期看是必然發(fā)生的，只是從短期看沒有那么明顯。不同風(fēng)險(xiǎn)之間也會在一定條件下相互轉(zhuǎn)化、匯集疊加。比如，養(yǎng)老金收支平衡在正常狀態(tài)下是可以維持的，但如果發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府財(cái)政收入大幅下降，為保障養(yǎng)老保險(xiǎn)正常給付，政府就不得不擴(kuò)大財(cái)政赤字，原本的養(yǎng)老金收支風(fēng)險(xiǎn)就演化成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)變遷原則要求政府責(zé)任要與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)變化相適應(yīng)。針對短期的風(fēng)險(xiǎn)變化，可以通過短期政策快速調(diào)整政府責(zé)任；針對長期的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，需要政府建立長期規(guī)劃和行動方案，通過完善法律法規(guī)、組織機(jī)構(gòu)改革等方式調(diào)整政府責(zé)任。

3.風(fēng)險(xiǎn)分配原則

風(fēng)險(xiǎn)分配分為風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)匹配。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要解決風(fēng)險(xiǎn)在政府、企業(yè)、個人之間由誰承擔(dān)、按什么比例分擔(dān)、如何實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)—權(quán)益—責(zé)任”相統(tǒng)一的問題。德國作為現(xiàn)代養(yǎng)老金制度的鼻祖，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和責(zé)任分擔(dān)的對等性。德國政府與企業(yè)和個人根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)確定各方責(zé)任的分擔(dān)比例，政府長期承擔(dān)25%左右的給付責(zé)任并固化下來⑦，企業(yè)和員工根據(jù)情況按照對等比例分擔(dān)籌資責(zé)任。如果不按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任，各主體會基于自身利益產(chǎn)生博弈和風(fēng)險(xiǎn)套利行為，從而導(dǎo)致制度整體的風(fēng)險(xiǎn)水平提升。風(fēng)險(xiǎn)匹配要解決政府內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的匹配，既有橫向匹配，也有縱向匹配，關(guān)鍵在于縱向配置，即中央政府和地方政府的責(zé)任劃分。統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)匹配的先決條件，如果不能統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)，改變風(fēng)險(xiǎn)分布不均的狀態(tài)，地方政府局部風(fēng)險(xiǎn)會“肉爛在鍋里”，那么風(fēng)險(xiǎn)匹配就是空談?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次決定了風(fēng)險(xiǎn)在什么層次上均衡和匹配。在實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的地區(qū)，地市層級面臨的制度風(fēng)險(xiǎn)被有效分散，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)均衡；實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌之后，各省面臨的風(fēng)險(xiǎn)在全國范圍內(nèi)分散。中央調(diào)劑金制度本質(zhì)上就是對風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌和匹配的過程。另外，風(fēng)險(xiǎn)匹配要以風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知為基礎(chǔ)，只有合理預(yù)估整體風(fēng)險(xiǎn)和局部風(fēng)險(xiǎn)，才能把風(fēng)險(xiǎn)匹配到最優(yōu)的政府層級。

4.風(fēng)險(xiǎn)控制原則

風(fēng)險(xiǎn)控制是處理風(fēng)險(xiǎn)的方法與措施。風(fēng)險(xiǎn)控制的目的是消滅或降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，或減少風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。常用的風(fēng)險(xiǎn)控制手段有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)對沖、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等。比如風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，即政府主動選擇承擔(dān)較少的責(zé)任，有意識避免風(fēng)險(xiǎn)，使市場和個人承擔(dān)養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)，這屬于消極應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的行為。智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)私有化改革就是減輕政府責(zé)任、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的典型例子。比如風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，即政府通過法律或制度安排、商業(yè)契約等方式，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給他人承擔(dān)。政府出臺政策鼓勵純商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展，將部分養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)由養(yǎng)老保險(xiǎn)第一層次轉(zhuǎn)移到第二、三層次，以減輕政府責(zé)任和財(cái)政壓力。又如風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，屬于事前控制，即在風(fēng)險(xiǎn)損失發(fā)生前對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行價(jià)值補(bǔ)償，主要針對那些無法通過風(fēng)險(xiǎn)分散或風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，又無法規(guī)避、不得不承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，政府通過增加風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，獲得承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值補(bǔ)償。政府提高養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算、提升保險(xiǎn)繳費(fèi)率，都是對未來養(yǎng)老金收支失衡風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償。

四、風(fēng)險(xiǎn)視角下政府責(zé)任優(yōu)化的具體路徑

我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要實(shí)現(xiàn)既定發(fā)展目標(biāo)，需要引入風(fēng)險(xiǎn)視角。政府應(yīng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，遵循風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)變遷、風(fēng)險(xiǎn)分配、風(fēng)險(xiǎn)管控原則，重新審視和優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府責(zé)任，確保我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康、可持續(xù)發(fā)展。

1.基于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知原則，加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)識別和評估

第一，政府應(yīng)客觀認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)。在識別風(fēng)險(xiǎn)時，應(yīng)充分論證并廣泛征求意見，提升政府風(fēng)險(xiǎn)決策的科學(xué)化和民主化水平，探索建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度。第二，加強(qiáng)財(cái)政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)評估。樹立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政預(yù)算理念，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)容忍極限和財(cái)政承受極限，統(tǒng)籌考慮年度預(yù)算安排。第三，強(qiáng)化經(jīng)辦服務(wù)、監(jiān)管過程中的風(fēng)險(xiǎn)識別。加快建設(shè)全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，推動基本養(yǎng)老保險(xiǎn)集中監(jiān)管，避免多頭監(jiān)管造成的風(fēng)險(xiǎn)識別盲區(qū)，提升監(jiān)管有效性。

2.基于風(fēng)險(xiǎn)遷移原則，探索建立政府責(zé)任的動態(tài)調(diào)整機(jī)制

第一，加強(qiáng)立法規(guī)劃動態(tài)管理。處理好養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)快速變化與法律穩(wěn)定性之間的矛盾關(guān)系，統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)立法規(guī)劃管理，穩(wěn)妥推進(jìn)修訂工作，增強(qiáng)法律法規(guī)適用性。第二，做好中長期財(cái)政規(guī)劃動態(tài)管理。將風(fēng)險(xiǎn)精算技術(shù)納入中長期財(cái)政規(guī)劃，科學(xué)預(yù)測未來30—50年的養(yǎng)老金支出風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政中長期支出“顯性化”和預(yù)算跨期均衡。第三，建立制度參數(shù)動態(tài)管理。在充分了解風(fēng)險(xiǎn)變遷規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照養(yǎng)老金遠(yuǎn)期收支平衡的目標(biāo)，逐步動態(tài)調(diào)整繳費(fèi)率、法定退休年齡、目標(biāo)替代率等參數(shù)，增加制度的自我平衡能力。

3.基于風(fēng)險(xiǎn)分配原則，科學(xué)分擔(dān)和匹配政府責(zé)任

第一，建立明確的中央與地方責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。逐步上調(diào)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)加強(qiáng)中央在養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的事權(quán)，使中央政府責(zé)任與實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌之后的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)相匹配。第二，加快推進(jìn)全國統(tǒng)籌。在中央調(diào)劑金實(shí)施階段，根據(jù)各地風(fēng)險(xiǎn)分布下解“調(diào)劑金”。在實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，根據(jù)各地的人口結(jié)構(gòu)、財(cái)政收入、撫養(yǎng)比、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況等測算風(fēng)險(xiǎn)分布，實(shí)現(xiàn)中央和地方責(zé)任科學(xué)劃分。第三，加強(qiáng)政府責(zé)任的法制保障。推進(jìn)政府職責(zé)法定化，改變依靠政策文件來規(guī)范基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀。建議將《社會保險(xiǎn)法》定為上位法，另行制定《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，進(jìn)一步明確各級政府、各級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的責(zé)任主體地位以及各主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

4.基于風(fēng)險(xiǎn)管控原則，提升政府風(fēng)險(xiǎn)處置和化解能力

第一，健全內(nèi)部控制體系。通過加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)控制、業(yè)務(wù)運(yùn)行控制、基金財(cái)務(wù)控制、信息系統(tǒng)控制，消除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營過程中的各類風(fēng)險(xiǎn)隱患。第二，研究出臺基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌成本的風(fēng)險(xiǎn)化解方案。明確將政府作為第一責(zé)任主體，科學(xué)制定中央和地方政府對歷史欠賬的責(zé)任分擔(dān)比例，實(shí)現(xiàn)由財(cái)政暗補(bǔ)到財(cái)政明補(bǔ)的轉(zhuǎn)變。探索通過動用戰(zhàn)略儲備金、分期劃撥國有資產(chǎn)收益、新設(shè)相關(guān)稅種等方式，化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三，完善政府激勵約束機(jī)制。探索建立風(fēng)險(xiǎn)負(fù)面清單考核制度，把防范化解養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳管理、收支管理、投資管理、信息系統(tǒng)建設(shè)等方面的風(fēng)險(xiǎn)納入地方政府考核內(nèi)容。

注釋

①《2020年全國一般公共預(yù)算支出決算表》，財(cái)政部網(wǎng)站，http://yss.mof.gov.cn/2020zyjs/202109/t20210917_3753571.htm.②鄭功成：《多層次社會保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第3期。③《2020年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，人力資源和社會保障部網(wǎng)站，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202107/t20210726_419319.html，2021年7月26日。④楊良初：《社會保險(xiǎn)制度可持續(xù)性研究的幾個問題》，《財(cái)政科學(xué)》2020年第5期。⑤劉尚希：《中國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的制度特征：“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”》，《管理世界》2004年第5期。⑥劉尚希：《基于公共風(fēng)險(xiǎn)重新定義公共產(chǎn)品》，《財(cái)政研究》2018年第8期。⑦華穎：《德國2014年法定養(yǎng)老保險(xiǎn)改革及其效應(yīng)與啟示》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。