河南實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的時代意義和實(shí)踐路徑

河南省社會科學(xué)院課題組

當(dāng)前，河南發(fā)展站上了新起點(diǎn)，開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)省的新征程。在此具有劃時代意義的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，河南省第十一次黨代會以前瞻30年的眼光進(jìn)行超前謀劃、頂層設(shè)計，提出了確保高質(zhì)量建設(shè)現(xiàn)代化河南、確保高水平實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化河南的奮斗目標(biāo)，并將實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為“十大戰(zhàn)略”之一，這是持續(xù)落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“四個著力”“四張牌”①等重大要求的具體行動，是胸懷“兩個大局”、發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對高質(zhì)量發(fā)展支撐作用的必然選擇。

一、深刻認(rèn)識河南實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的時代意義

2020年，河南常住人口城鎮(zhèn)化率為55.43%，仍大大低于全國平均水平，距離70%的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)仍有15個百分點(diǎn)的差距，這就決定了“十四五”及今后一個時期，實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對于河南具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1.牢記領(lǐng)袖囑托、持續(xù)打好“四張牌”的具體行動

打好“四張牌”，是習(xí)近平總書記調(diào)研指導(dǎo)河南工作時提出的殷切囑托，具有深刻的國際與國內(nèi)、歷史與現(xiàn)實(shí)背景。從外部環(huán)境看，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈加速重構(gòu)，新冠肺炎疫情影響廣泛而深遠(yuǎn)，國際、國內(nèi)區(qū)域競爭格局深度調(diào)整。從河南自身看，2020年GDP總量達(dá)到5.5萬億元，人均GDP突破8000美元，常住人口城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平和中部地區(qū)其他省份，預(yù)計“十四五”期間每年新增城鎮(zhèn)人口150萬人左右，約占全國新增城鎮(zhèn)人口的10%，處于由中等收入階段邁上高收入階段、工業(yè)化城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)階段的關(guān)鍵時期。但河南人口多、底子薄、基礎(chǔ)弱、人均水平低、發(fā)展不平衡的基本省情依然沒有得到根本改變。

站在新的歷史起點(diǎn)、開啟現(xiàn)代化河南建設(shè)新征程，就必須牢記習(xí)近平總書記囑托，實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌處理好人口向大城市集聚與向中小城市流動、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工與進(jìn)城落戶、城鎮(zhèn)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興等新的重大關(guān)系，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，探索走出一條具有中國特色、符合河南特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化路子，著力打造更加宜居、韌性、智能的現(xiàn)代化城市，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市生活，努力實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率年均增幅高于全國平均水平。

2.解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑

農(nóng)村的發(fā)展離不開城市的輻射和帶動，城市的發(fā)展也離不開農(nóng)村的促進(jìn)和支撐，但長期以來城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不協(xié)調(diào)也是不爭的事實(shí)，城鄉(xiāng)二元分割、兩極分化仍是當(dāng)前最大的社會結(jié)構(gòu)性矛盾之一。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是我國在脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利后“三農(nóng)”工作重心發(fā)生的歷史性轉(zhuǎn)移，也是新的使命和機(jī)遇。河南是農(nóng)業(yè)大省，糧食產(chǎn)量占全國的1/10，農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值超萬億元，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)3124萬人(全國最多)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有著堅實(shí)基礎(chǔ)和獨(dú)特優(yōu)勢。同時，河南也是人口大省，農(nóng)村常住人口占比超過45%，盡管近10年來減少了超過1300萬人，但“人多地少”的困境沒有得到根本性改變，仍存在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高、農(nóng)村土地利用效率不高、農(nóng)民收入相對不高等問題。

實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，就是更加注重加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動更多的農(nóng)業(yè)人口流向城市，把農(nóng)村大量剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)部門，讓他們實(shí)現(xiàn)職業(yè)、身份、觀念的轉(zhuǎn)變進(jìn)而真正融入城市。同時，加快各種資源要素在城鄉(xiāng)之間的合理高效流動，帶動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動城鄉(xiāng)公共資源相對均衡配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活條件的等值化，努力提升農(nóng)業(yè)人口的幸福感和獲得感。

3.優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”布局，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐

縱觀世界城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，不論是英美日發(fā)達(dá)國家還是眾多發(fā)展中國家，城鎮(zhèn)化的發(fā)展演進(jìn)都經(jīng)歷了一個從粗放型增長到集約型增長的轉(zhuǎn)變過程。長期以來，河南城鎮(zhèn)化遵循的就是粗放型發(fā)展模式，能源結(jié)構(gòu)偏煤、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、生活方式偏“灰”的特征明顯。與此同時，與沿海發(fā)達(dá)省份相比，河南的龍頭城市引領(lǐng)輻射帶動能力不強(qiáng)，缺少具有一定規(guī)模和能級、能夠支撐全省發(fā)展的中心城市，多數(shù)中小城市綜合承載能力弱，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局尚未形成。

實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，一方面，注重將城市作為有機(jī)生命體，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要，將環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規(guī)模的基本依據(jù)，科學(xué)劃定“三條控制線”②，按照綠色循環(huán)低碳的理念推進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和運(yùn)營，把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀；另一方面，打造引領(lǐng)輻射帶動能力強(qiáng)的中心城市，培育壯大若干區(qū)域中心城市、門戶城市，加快提升中小城市綜合承載能力和人口集聚能力，發(fā)揮其作為吸納農(nóng)村人口就近轉(zhuǎn)移的重要載體作用。這有利于城鎮(zhèn)化從當(dāng)前的大城市“一城集中”向大中小城市“百城共載”的局面轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起多極支撐、大小結(jié)合、相對均衡的城鎮(zhèn)化格局，不斷釋放區(qū)域之間、大小城市之間、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)效應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.加速動能轉(zhuǎn)換、拉動經(jīng)濟(jì)增長的最大引擎

城鎮(zhèn)在提高區(qū)域生產(chǎn)率、就業(yè)率和空間利用效率方面具有明顯的比較優(yōu)勢。新型城鎮(zhèn)化集擴(kuò)內(nèi)需、聚產(chǎn)業(yè)、促創(chuàng)新、穩(wěn)就業(yè)等功能于一體，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體和拉動經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)財富累積的重要引擎。當(dāng)前，河南非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率依舊明顯高于農(nóng)業(yè)，這就意味著人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、勞動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動力依舊非常強(qiáng)勁，每一個百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化率對應(yīng)的都是百萬以上的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移以及大規(guī)模的投資和消費(fèi)，由此帶來的結(jié)構(gòu)調(diào)整是經(jīng)濟(jì)增長的巨大動能。

實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，注重充分發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級主平臺、動能轉(zhuǎn)換主戰(zhàn)場的功能作用，通過改革、開放、創(chuàng)新的辦法，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，培育新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，能夠有效吸引農(nóng)業(yè)人口向城市集聚、勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，同時帶動城鎮(zhèn)內(nèi)部和城鎮(zhèn)之間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)新增城鎮(zhèn)人口消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化，這都將為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入新動力，釋放更多動能，助力經(jīng)濟(jì)保持合理增速并實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

5.順應(yīng)城市型社會為主體的時代潮流、滿足人民群眾需求的內(nèi)在要求

城市是人類居住生活的重要場所，城市歸根結(jié)底是人民的城市。城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅是人口比例增加和城市面積擴(kuò)張的進(jìn)程，同時是城鄉(xiāng)居民共同分享現(xiàn)代化成果的進(jìn)程。隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)和居民收入水平的提高，人們越來越渴望得到更優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源和社會保障，期待更穩(wěn)定的工作以獲得更滿意的收入，能夠獲得更高質(zhì)量的居住條件、更宜居的生活環(huán)境以及更豐富的精神文化生活，這種對美好生活的向往就是城市建設(shè)與治理的方向。

實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，就是堅持從社會全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展出發(fā)，立足于化解社會主要矛盾、增進(jìn)民生福祉這一出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，聚焦衣食住行、教育就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老、文化體育、生活環(huán)境、社會秩序、公共安全等人民群眾各方面的要求，推進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，為人民群眾提供更多的就業(yè)崗位、更舒適便捷的城市服務(wù)、更加秀美宜居的生活環(huán)境，打造充滿活力、富有魅力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化城市。這將有利于保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市生活，成為真正意義上的市民，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感。

二、實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)踐路徑

常住人口城鎮(zhèn)化率是評價現(xiàn)代化的核心指標(biāo)之一。河南常住人口城鎮(zhèn)化率要在2035年突破70%大關(guān)，達(dá)到屆時全國平均水平，符合現(xiàn)代化發(fā)展要求，仍需不斷創(chuàng)新、提升、完善以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)路徑，推動中心城市“起高峰”、縣域經(jīng)濟(jì)“成高原”，加快形成以中原城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

1.堅持“三區(qū)三線四級同步”，優(yōu)化國土開發(fā)格局

堅持省市縣鄉(xiāng)同步編制國土空間規(guī)劃，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線“三區(qū)三線”，促進(jìn)空間功能劃分更加清晰、用地特定屬性更加明確，推動空間結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、空間資源有序開發(fā)、空間管控科學(xué)有效，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態(tài)空間山清水秀。

強(qiáng)化“三區(qū)三線”在國土空間規(guī)劃中的基礎(chǔ)性地位?！叭齾^(qū)三線”作為國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，是統(tǒng)一國土空間用途管制和實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的重要支撐。科學(xué)劃定并嚴(yán)格管控生態(tài)保護(hù)紅線，明確生態(tài)保護(hù)空間，保障和維護(hù)國家的生態(tài)安全；劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，把重點(diǎn)放在最嚴(yán)格保護(hù)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)耕地上，保障和維護(hù)國家的糧食安全；劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，根據(jù)人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿?、用地條件、空間分布等因素科學(xué)測算城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，合理確定城鎮(zhèn)的開發(fā)空間和預(yù)留空間。

統(tǒng)籌省市縣鄉(xiāng)“四級同步”編制國土空間規(guī)劃。堅持全省一盤棋，按照“前瞻30年、做細(xì)15年”的要求，科學(xué)預(yù)測2035年和2050年的人口、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展規(guī)模和空間分布，加強(qiáng)省市縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃空間布局、三條控制線劃定等重點(diǎn)內(nèi)容的上下傳導(dǎo)和銜接，在確保糧食安全、生態(tài)安全等資源環(huán)境底線約束的基礎(chǔ)上，促進(jìn)建設(shè)用地等資源要素向中心城市和重點(diǎn)地區(qū)傾斜，耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)向糧食主產(chǎn)區(qū)集聚，推動國土空間規(guī)劃縱深到底、橫向到邊，構(gòu)建坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的全省國土空間規(guī)劃“一張圖”。

健全“剛彈結(jié)合”的空間管控機(jī)制。適應(yīng)自然條件和發(fā)展戰(zhàn)略需求，將“三區(qū)三線”納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺，更好地服務(wù)于國土空間的相關(guān)規(guī)劃、審批、監(jiān)管與分析決策。建立健全動態(tài)調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)空間管控的彈性。實(shí)施差別化的空間開發(fā)導(dǎo)向，對城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)實(shí)施更加精準(zhǔn)化的配套政策，提高城市化地區(qū)集聚產(chǎn)業(yè)和人口的效率，使基本農(nóng)田和生態(tài)空間得到更好保護(hù)。

2.堅持“一主兩副”引領(lǐng)，帶動中心城市“起高峰”

中心城市和都市圈已成為經(jīng)濟(jì)和人口的主要承載空間形式。堅持發(fā)揮鄭州國家中心城市、洛陽副中心城市的引領(lǐng)作用，支持南陽建設(shè)副中心城市，推動各中心城市增強(qiáng)區(qū)域增長極和動力源功能，釋放輻射帶動能量，帶動周邊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。

加大鄭州國家中心城市建設(shè)力度。以當(dāng)好國家隊、提升國際化為努力方向，積極承接國家重大生產(chǎn)力和創(chuàng)新體系布局，提升全球城市網(wǎng)絡(luò)體系節(jié)點(diǎn)能級，加快打造國內(nèi)一流、國際知名的創(chuàng)新高地、先進(jìn)制造業(yè)高地、開放高地、人才高地。推進(jìn)鄭州都市圈一體化發(fā)展，并將蘭考納入鄭開同城化進(jìn)程，推進(jìn)鄭州和開封資源要素同籌同用、城市功能聚合互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)體系錯位布局、公共服務(wù)共建共享。加快開港許、鄭新、鄭焦等產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，推動許昌、新鄉(xiāng)、焦作、平頂山、漯河與鄭州融合發(fā)展。

提升副中心城市能級。錨定萬億級經(jīng)濟(jì)總量目標(biāo)，厚植洛陽先進(jìn)制造、生態(tài)屏障、人文交往、交通樞紐等優(yōu)勢，不斷提速提質(zhì)建設(shè)洛陽副中心城市，盡快將其打造成為全省高質(zhì)量發(fā)展新的增長極。推動洛陽與三門峽、濟(jì)源協(xié)同發(fā)展，建設(shè)豫西轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。厚植南陽生態(tài)和文化優(yōu)勢，把做優(yōu)做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)作為重中之重，統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大和未來產(chǎn)業(yè)前瞻布局，壯大現(xiàn)代中醫(yī)藥等特色產(chǎn)業(yè)集群，拉大城市框架、完善城市功能、提升城市品質(zhì)，更好發(fā)揮南陽的豫西南橋頭堡和門戶作用，加快副中心城市建設(shè)步伐。

發(fā)展壯大重要節(jié)點(diǎn)城市。推動安陽、濮陽、商丘、三門峽等城市迭代升級，加快建設(shè)省際區(qū)域中心城市，增強(qiáng)跨區(qū)域輻射帶動能力。推動開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、漯河、周口、駐馬店、信陽等城市優(yōu)勢再造，加快產(chǎn)業(yè)高端化、智慧化、綠色化發(fā)展，形成高質(zhì)量發(fā)展新動能。推動平頂山、鶴壁、濟(jì)源等城市在完善體制機(jī)制、重大產(chǎn)業(yè)平臺建設(shè)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建等方面積極探索，不斷壯大城市規(guī)模和綜合實(shí)力。

3.堅持“五區(qū)”聯(lián)動，促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

強(qiáng)化優(yōu)勢共塑和互補(bǔ)協(xié)作，在區(qū)域合作中尋機(jī)遇、建載體，加快建設(shè)豫西轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)、豫南高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、豫東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、豫北跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，積極創(chuàng)建革命老區(qū)高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)，以點(diǎn)帶面推動區(qū)域合作。

建設(shè)豫西轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)。充分發(fā)揮洛陽科技創(chuàng)新優(yōu)勢，加強(qiáng)洛陽、三門峽、濟(jì)源之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，促進(jìn)人流、物流、資金流、信息流、技術(shù)流高效流動和配置，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，搭建產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈、金融鏈緊密銜接的合作平臺，加快培育形成更具競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。

建設(shè)豫南高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)。南陽、信陽、駐馬店三市要注重發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)生態(tài)價值，全面實(shí)施深度節(jié)水控水行動，大力發(fā)展綠色低碳先進(jìn)制造業(yè)、生態(tài)人文休閑旅游業(yè)、丘陵山地特色種植業(yè)，努力建設(shè)人水和諧社會，保護(hù)好青山綠水，確保一渠清水永續(xù)北送，實(shí)現(xiàn)生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)興、百姓富的有機(jī)統(tǒng)一。

建設(shè)豫東承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。推動商丘、周口加快融入長三角步伐，圍繞新舊動能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，立足自身產(chǎn)業(yè)特色和資源稟賦，瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，找準(zhǔn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的著力點(diǎn)和主攻點(diǎn)，有針對性地開展招商引資，有力、有序、有效承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，更好建鏈、補(bǔ)鏈、延鏈、強(qiáng)鏈，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、企業(yè)的核心競爭力，培育形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

建設(shè)豫北跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。推動安陽、鶴壁、濮陽充分發(fā)揮連接中原城市群和京津冀地區(qū)的優(yōu)勢，建立健全跨區(qū)域聯(lián)動運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)集群培育、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公共服務(wù)一體、生態(tài)共建共治、通道城市建設(shè)等領(lǐng)域積極謀劃、深化合作，多措并舉推進(jìn)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展，形成跨區(qū)域輻射帶動效應(yīng)。

創(chuàng)建革命老區(qū)高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)。加大對大別山、太行山等革命老區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施體系和公共服務(wù)體系建設(shè)的支持力度，加大對革命老區(qū)內(nèi)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償力度，率先開展生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)。推進(jìn)革命老區(qū)全域旅游發(fā)展，打造一批經(jīng)典紅色旅游線路、紅色旅游景區(qū)和愛國主義教育研學(xué)游基地。聚焦重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)人群鞏固拓展脫貧攻堅成果，促進(jìn)革命老區(qū)振興發(fā)展。

4.堅持把“三起來”作為根本遵循，推動縣域經(jīng)濟(jì)“成高原”

持續(xù)把縣域治理“三起來”③作為根本遵循，以強(qiáng)縣富民為主線，以改革發(fā)展為動力，以城鄉(xiāng)貫通為途徑，在融入新發(fā)展格局中找準(zhǔn)定位、彰顯特色，在創(chuàng)新體制機(jī)制中激發(fā)活力、破解難題，形成各具特色、競相發(fā)展的格局。

增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力。堅持把“一縣一省級開發(fā)區(qū)”作為重要載體，建立健全全省統(tǒng)籌、國家對口、職責(zé)明晰、協(xié)調(diào)聯(lián)動的開發(fā)區(qū)管理體系，逐步推行“管委會+公司”的管理模式，將開發(fā)區(qū)建設(shè)成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主陣地、主戰(zhàn)場、主引擎。完善城鄉(xiāng)一體化、縣域一張圖的規(guī)劃管理和實(shí)施體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動，帶動鄉(xiāng)村振興。

推動縣城擴(kuò)容提質(zhì)。推動常住人口超過100萬的縣(市)，按照中等城市的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、建制來打造縣城，支持永城、林州、項城、長垣、新鄭、禹州、鞏義、固始、滎陽、鄧州等縣城發(fā)展成為中等城市。對照韌性城市的要求，推動縣城針對短板和弱項，有效提高其應(yīng)對各類風(fēng)險的能力。

深化放權(quán)賦能改革。適時全面推行省直管縣財政改革，將省財政直管縣范圍適時擴(kuò)大至全部縣(市)，強(qiáng)化一般性轉(zhuǎn)移支付“促均衡、?；尽钡墓δ?，形成縣(市)多發(fā)展、多留成、多財力的內(nèi)生機(jī)制和激勵政策。穩(wěn)步推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整，推動符合條件的地方撤縣設(shè)市。

增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)城帶村功能。按照適度超前、量力而行的原則，著力彌補(bǔ)交通、市政、通信、防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施短板，完善各類基本公共服務(wù)和生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)、增能、減負(fù)，將直接面向人民群眾、量大面廣、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類事項依法下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和服務(wù)能力。

5.堅持“三環(huán)節(jié)”統(tǒng)籌，營造城市高品質(zhì)空間

以打造宜居、韌性、智能的現(xiàn)代化城市為目標(biāo)，從構(gòu)成城市諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手，堅持高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平管理，全方位打造人民群眾高品質(zhì)生活空間。

堅持高起點(diǎn)規(guī)劃?？茖W(xué)確定城市功能定位，不斷創(chuàng)新規(guī)劃理念和規(guī)劃方法，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、指導(dǎo)性。合理規(guī)劃城市空間布局，統(tǒng)籌好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。加強(qiáng)對城市空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。

堅持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。積極開展城市體檢，更加注重“微改造”“小動作”，加快修復(fù)城市設(shè)施、空間環(huán)境、景觀風(fēng)貌，不斷提升城市特色和活力。注重對“城市記憶”加以保護(hù)，穩(wěn)妥進(jìn)行修繕、保護(hù)和再利用。加快韌性城市建設(shè)，完善醫(yī)院、避難建筑、應(yīng)急指揮中心、生命線工程等“里子工程”“避險工程”，充分保障城市各種物資、各種資源的暢通調(diào)配和有效供給，全面提高城市防御災(zāi)害、抵御風(fēng)險的能力。

堅持高水平管理。樹立全周期城市管理理念，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)，加快建設(shè)智慧城市，積極探索“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的智慧治理模式，推動治理模式從“救火式治理”向“預(yù)判預(yù)警”轉(zhuǎn)變、從碎片化治理向整體性治理轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。堅持把“人”作為城市精細(xì)化管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分重視社情民意，以人的需求為本精準(zhǔn)施策。

三、實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的對策建議

河南的城鎮(zhèn)化建設(shè)正在由追求規(guī)模與速度向“質(zhì)”與“量”并重轉(zhuǎn)變，如何更好地彰顯以人為本的新型城鎮(zhèn)化理念、激發(fā)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的持久動力，成為一道必須答好的時代命題。在新的歷史時期，需要結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和河南省情實(shí)際，凝聚各方力量，創(chuàng)新方式方法，不斷增強(qiáng)城市功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

1.長短結(jié)合，強(qiáng)化頂層設(shè)計

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化涉及人口轉(zhuǎn)移、勞動就業(yè)、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房建設(shè)等諸多方面，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。一要堅持規(guī)劃引領(lǐng)。省市縣鄉(xiāng)同步編好國土空間規(guī)劃，合理確定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。二要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。各級政府和有關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真履行職責(zé)，建立健全工作機(jī)制，因地制宜，扎實(shí)推進(jìn)，確保新型城鎮(zhèn)化各項任務(wù)和政策措施落地見效。三要強(qiáng)化政策統(tǒng)籌。梳理整合人口、產(chǎn)業(yè)、土地、投融資、住房、生態(tài)環(huán)境等方面的政策規(guī)章，加強(qiáng)政策目標(biāo)與政策工具、短期政策與長期政策以及相關(guān)政策規(guī)劃之間的銜接配合，形成推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策合力。

2.項目為王，筑牢發(fā)展根基

實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，最終要落實(shí)到一個個具體項目上來。為此，一要系統(tǒng)謀劃，做好項目儲備。圍繞老舊小區(qū)改造、軌道交通建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)、管網(wǎng)改造、新型智慧城市建設(shè)等，積極謀劃一批優(yōu)質(zhì)重點(diǎn)項目，及時調(diào)整充實(shí)新型城鎮(zhèn)化項目庫，形成謀劃儲備一批、開工建設(shè)一批、建成投用一批的新型城鎮(zhèn)化項目滾動接續(xù)機(jī)制。二要多措并舉，加快項目實(shí)施。堅持一切圍繞項目轉(zhuǎn)、一切圍繞項目干，強(qiáng)化平臺建設(shè)，強(qiáng)化要素保障，狠抓工作落實(shí)，確保項目落地生根、開花結(jié)果。三要未雨綢繆，強(qiáng)化風(fēng)險防控。加強(qiáng)項目前期論證，項目開發(fā)儲備要符合國家和省相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，符合相關(guān)法律法規(guī)要求，符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量。

3.包容創(chuàng)新，鼓勵先行先試

實(shí)施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，必須通過各類政策的不斷創(chuàng)新和各項制度的不斷完善，逐步形成一套科學(xué)、可靠的政策制度支撐體系。一是拓寬改革領(lǐng)域。支持各地在完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制、完善多元化可持續(xù)城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、城鎮(zhèn)規(guī)劃體制機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、提高城市現(xiàn)代化治理水平等方面開展探索、積累經(jīng)驗。二是優(yōu)化試點(diǎn)方式。高質(zhì)量推進(jìn)許昌國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)。支持蘭考、鄢陵、新安、南樂、新鄭5個國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣加快建設(shè)示范性項目。支持申報國家及省級智慧城市、海綿城市、兒童友好城市、“無廢城市”等試點(diǎn)。三是加大推進(jìn)力度。相關(guān)職能部門應(yīng)加強(qiáng)對試點(diǎn)地區(qū)的指導(dǎo)和支持，推動相關(guān)改革舉措在試點(diǎn)地區(qū)先行先試，各試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)發(fā)揮首創(chuàng)精神，確保試點(diǎn)有成效。

4.交通先行，增強(qiáng)基礎(chǔ)支撐

新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展也派生出日益增長且日趨多樣的客貨運(yùn)輸需求，需要交通運(yùn)輸服務(wù)供給與之相匹配，并為提高城市綜合承載能力及城市群、都市圈的互聯(lián)互通水平提供基礎(chǔ)支撐。一要完善綜合運(yùn)輸通道。以鄭州機(jī)場三期、呼南高鐵豫西通道等重大項目建設(shè)為引領(lǐng)，推動鐵路拓展成網(wǎng)、機(jī)場強(qiáng)樞增支、公路加密提質(zhì)、水運(yùn)通江達(dá)海，形成“米+井+人”綜合運(yùn)輸通道。二要優(yōu)化城鄉(xiāng)路網(wǎng)體系。推進(jìn)多層次軌道交通建設(shè)，打造軌道上的城市群、都市圈。加快構(gòu)建域內(nèi)暢通的城市路網(wǎng)體系，打造高效快捷主干路網(wǎng)，加密次支路網(wǎng)，暢通微循環(huán)。推進(jìn)農(nóng)村道路聯(lián)網(wǎng)加密和提檔升級，提升新建公路路面結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，壓實(shí)管理養(yǎng)護(hù)主體責(zé)任。三要提升交通服務(wù)效能。堅持以人為本、慢行優(yōu)先，完善公交智能調(diào)度系統(tǒng)，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)公交融合，切實(shí)提升公共交通通達(dá)率、準(zhǔn)點(diǎn)率和換乘便捷度、服務(wù)滿意度。大力發(fā)展智慧交通，探索“互聯(lián)網(wǎng)+”交通與共享交通模式，建設(shè)智慧停車場，推廣無感支付、無感安檢等服務(wù)。

5.健全機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)測評估

國內(nèi)外相關(guān)研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗表明，開展監(jiān)測評估能夠及時了解政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題、政策執(zhí)行的效果和產(chǎn)生的影響，對重大戰(zhàn)略、重要任務(wù)的實(shí)施具有重要意義。一是加強(qiáng)城鎮(zhèn)化統(tǒng)計工作。建立健全體現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和資源環(huán)境等方面的統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)體系和統(tǒng)計綜合評價指標(biāo)體系，優(yōu)化統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計方法，使監(jiān)測評估能夠可衡量、可考核、可比較。二是科學(xué)開展監(jiān)測評估。充分發(fā)揮專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化監(jiān)測評估中的積極作用，全面開展第三方評估，及時發(fā)布城鎮(zhèn)化監(jiān)測評估報告，準(zhǔn)確反映城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)度，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供科學(xué)依據(jù)。建立城鎮(zhèn)化工作跨年度滾動實(shí)施機(jī)制，組織開展重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施情況年度評估。三是強(qiáng)化評估結(jié)果運(yùn)用。根據(jù)監(jiān)測評估情況，及時發(fā)現(xiàn)和解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中的各類突出問題，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗和典型做法。把健全城鎮(zhèn)化監(jiān)測評估與考核激勵有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)一步夯實(shí)城鎮(zhèn)化工作的目標(biāo)責(zé)任。

注釋

①2014年5月，習(xí)近平總書記調(diào)研指導(dǎo)河南工作時，著重就著力推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、著力做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民“三農(nóng)”工作、著力保障和改善民生、著力建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)執(zhí)政骨干隊伍提出要求，同時也希望河南緊緊圍繞中部地區(qū)崛起，以發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，以構(gòu)建自主創(chuàng)新體系為主導(dǎo)推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，以強(qiáng)化基礎(chǔ)能力建設(shè)為主導(dǎo)推進(jìn)培育發(fā)展新優(yōu)勢，以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。②“三條控制線”是指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。③2014年3月，習(xí)近平總書記在河南調(diào)研指導(dǎo)工作時，提出了縣域治理“三起來”的要求，即“把強(qiáng)縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結(jié)合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”。參見洛宣：《縣域治理“三起來”的洛陽探索》，《河南日報》2021年6月15日。