全域黨建：新時代基層黨建創(chuàng)新的實踐模式*

梁 新 芳

2010年，習近平在上海調(diào)研時指出：“在新的形勢下，要用更加開闊的視野謀劃基層黨的建設，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合組織資源，積極探索單位黨建、行業(yè)黨建和區(qū)域黨建互聯(lián)互動，不斷提高黨建整體效應?！雹?018年5月底，中組部在中央黨校舉辦全國城市基層黨建工作專題培訓班，貫徹全國城市基層黨建工作座談會精神，首次提出“全域黨建”。這不僅是概念的創(chuàng)新，更是對黨建工作內(nèi)涵的豐富和外延的拓展。當前，深入探究全域黨建的必要性與重要性，系統(tǒng)梳理和總結(jié)新時代全域黨建的創(chuàng)新實踐和工作機制，有效回答“如何提升‘兩個覆蓋’”，對于堅持和加強黨的全面領導、鞏固黨的長期執(zhí)政地位具有極其重要的意義。

一、新時代全域黨建的多重價值

所謂“全域黨建”，是指在不改變傳統(tǒng)黨組織隸屬關(guān)系的基礎上，跨越單位、層級、體制、地域的界限，整合各類資源，從問題出發(fā)，在各種新興領域和實踐工作一線推進黨的組織覆蓋和工作覆蓋，從而實現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性治理的基層黨建創(chuàng)新實踐模式。作為新時代中國共產(chǎn)黨基層黨建的創(chuàng)新模式，全域黨建有利于加強黨的全面領導、有利于實現(xiàn)“兩個覆蓋”、有利于提升基層治理水平。具體而言，全域黨建的重要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.全域黨建是把堅持和加強黨的全面領導落到實處以及鞏固黨的長期執(zhí)政地位的關(guān)鍵舉措

其一，全域黨建為堅持和加強黨的全面領導提供源源不斷的組織力量。黨的力量來自組織，黨的全面領導、黨的全部工作都要靠黨的堅強組織體系去實現(xiàn)，而構(gòu)建嚴密的組織體系也是落實黨的全面領導、推進黨的全部工作的重要目標。當前，我國黨建工作在某些領域、某些地區(qū)仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。特別是在少數(shù)基層，黨建工作仍然存在盲區(qū)，黨的領導在具體落實方面存在壓力層層遞減、動力不足的問題。2018年，習近平在全國組織工作會議上的講話中指出，要“健全基層組織，優(yōu)化組織設置，理順隸屬關(guān)系，創(chuàng)新活動方式，擴大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋”②。作為創(chuàng)新黨的組織設置和活動方式的產(chǎn)物，全域黨建堅持問題導向，在各種新興領域和實踐工作一線推進黨的組織覆蓋和工作覆蓋，縱向上使黨的領導“如身使臂，如臂使指”，橫向上使黨的組織和工作觸角延伸到社會各個方面，在構(gòu)建嚴密組織體系的同時，為落實黨的全面領導提供源源不斷的組織力量和動力支持。

其二，全域黨建有利于鞏固中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政地位。一方面，全域黨建聚焦黨建高質(zhì)量和經(jīng)濟發(fā)展高質(zhì)量這兩個著力點，打破了“就黨建抓黨建”的自我循環(huán)，以高質(zhì)量黨建推動高質(zhì)量發(fā)展，不斷推動黨建發(fā)展與中心工作的同頻共振、互融共促。黨的建設高質(zhì)量和經(jīng)濟發(fā)展高質(zhì)量確保黨始終保持先進性、純潔性，始終走在時代前列并贏得廣大人民群眾的擁護，無形中夯實了黨長期執(zhí)政的群眾基礎。另一方面，全域黨建增強了基層黨建的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，用統(tǒng)籌全局的視野把基層實踐創(chuàng)新融入到改革發(fā)展穩(wěn)定的各個方面，從而不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎，增強黨的執(zhí)政本領。

2.全域黨建是實現(xiàn)黨的組織覆蓋和工作覆蓋進而形成嚴密組織體系的有效手段

其一，全域黨建為深入推進“兩個覆蓋”提供了有效載體?？缬蚵?lián)合黨組織是新時代全域黨建的主要表現(xiàn)形式，也是創(chuàng)新黨的組織設置和活動方式的產(chǎn)物，更是彌補基層黨建空白點、實現(xiàn)跨域整合、深入推進“兩個覆蓋”的有效載體。嚴密的組織體系是黨的強大優(yōu)勢和力量所在，但是“綱目之間，必有體系所不及的空隙”③。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，流動性黨員群體迅速擴大，以市場為取向的改革開放直接催生了規(guī)模龐大的非公經(jīng)濟組織和社會組織，在商務樓宇、各類園區(qū)和網(wǎng)絡媒體等新興領域推進“兩個覆蓋”難度較大，基層黨建工作出現(xiàn)不少盲區(qū)。新時代，全域黨建按照“兩個覆蓋”的要求，加大在“兩新”組織等新領域、新行業(yè)中開展黨建工作的力度。特別是跨域聯(lián)合黨組織的出現(xiàn)彌補了嚴密組織體系中的縫隙和漏洞，為深入推動“兩個覆蓋”提供了有效載體。

其二，全域黨建為不斷強化“兩個覆蓋”提供了創(chuàng)新路徑。無產(chǎn)階級政黨要有嚴密的組織形式，這是黨發(fā)揮作用的前提。按照生產(chǎn)單位、工作單位和生活居住點建立黨的基層組織，是中國共產(chǎn)黨的重要組織原則。在現(xiàn)行體制下，黨的組織和工作主要通過單位制、垂直式、矩陣型嚴密的縱向管理得以覆蓋。但是，對于單位體制之外的黨組織和黨員而言，其作用發(fā)揮就會受到限制。而全域黨建通過靈活設置基層黨組織的方式，打破體制內(nèi)外的邊界壁壘，將不同領域的黨組織和黨員從各自為戰(zhàn)轉(zhuǎn)為整體聯(lián)動，把分散在體制之外的黨員重新組織起來發(fā)揮作用。顯然，這種黨建新模式為不斷強化“兩個覆蓋”提供了創(chuàng)新路徑。

3.全域黨建是實現(xiàn)黨建引領基層社會治理創(chuàng)新、破解基層治理難題的有力抓手

其一，全域黨建發(fā)揮政治優(yōu)勢破解基層治理中的碎片化難題。基層社會治理是一項系統(tǒng)工程，需要方方面面的共同參與才能取得成效，但科層制下的專業(yè)分工難以處理基層社會的綜合性問題。職能部門的專業(yè)化分工在一定程度上保證了部門專業(yè)性，但基層社會問題的處理卻因具有整體性、系統(tǒng)性的特征而沒有辦法劃歸到某個具體的部門去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，容易導致治理中出現(xiàn)部門壁壘、條塊分割、權(quán)責不清、力量分散等碎片化問題。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，始終發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，具有極強的政治權(quán)威。而推行全域黨建就是要充分發(fā)揮基層黨組織對各類組織的政治引領作用，把與基層社會治理相關(guān)的政權(quán)組織、經(jīng)濟組織、社會組織中的黨組織和黨員聯(lián)結(jié)起來，化零為整，有機融合，形成合力。

其二，全域黨建發(fā)揮組織優(yōu)勢推動體制內(nèi)外分散資源的有效整合。在中國黨政體制的背景下，中國共產(chǎn)黨是一種很重要的資源整合主體。黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎。一方面，全域黨建推動了各類組織資源的有效整合。全域黨建通過建立扁平化的基層黨組織體系，把關(guān)系互不隸屬、層次高低不同、領域多元多樣的各類黨組織連接起來，一定程度上解決了體制之外黨建資源分散的問題。另一方面，全域黨建推動了分散化的黨建資源與多元化的黨建需求的有效對接。全域黨建提升基層黨組織的服務功能，把緊緊圍繞解決問題所需要的散見于各領域的資源力量凝聚起來向基層一線下沉，細化資源清單、需求清單、服務清單，變之前的分而治之為資源共享的工作格局。

其三，全域黨建發(fā)揮跨域?qū)傩越鉀Q基層治理中的跨域難題。隨著社會的不斷發(fā)展分化，人口流動性增強，以往按照單位、地域為主設置基層黨組織的傳統(tǒng)模式已經(jīng)難以適應新的發(fā)展要求。傳統(tǒng)黨組織設置中的封閉性、固定性等弊端不斷顯現(xiàn)，跨域聯(lián)合顯得尤為重要。以行政區(qū)劃為基礎的區(qū)域化大黨建成為近年來基層黨建的重要探索，它在一定區(qū)域內(nèi)突破單位、領域的界限，促進駐區(qū)單位和各類黨組織聯(lián)建共建。但區(qū)域化黨建依然在固定的行政區(qū)域空間內(nèi)進行統(tǒng)籌，沒有辦法解決跨區(qū)域的問題。而新時代全域黨建在既有黨建模式基礎上，突破傳統(tǒng)屬地管理和行政區(qū)劃的限制，將原本有一定地域界限和區(qū)域隔閡的黨員和黨組織聯(lián)系起來，有利于促成跨越行政邊界的聯(lián)合，擴大了基層黨組織發(fā)揮作用的場域，也成為解決基層治理中跨域難題的有力抓手。

二、新時代全域黨建的創(chuàng)新實踐

黨的十八大以來，全國各地積極探索全域黨建這一基層黨建新模式并取得顯著成效。具體而言，主要做法可以概括為以下四個方面。

1.突破部門體制壁壘，推動跨部門聯(lián)建共建

這一做法可以概括為：在黨建引領的前提下，突破部門體制壁壘，把某項工作、某個領域上分散的資源有效集聚起來，使得“塊”的資源和“缺”的資源能在一定的平臺或載體的基礎上互聯(lián)互動，推進黨建引領基層治理體制機制創(chuàng)新。實踐中，兩種做法比較典型。一是推行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”(簡稱“吹哨報到”)改革，打破部門體制間的隔閡，有效整合行政資源。所謂“街鄉(xiāng)吹哨”，就是指通過向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)，強化黨(工)委的領導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，使其在遇到自身無法解決的難題時，有職、有權(quán)、有依據(jù)傳導給主責的單位或部門，吹響解決問題的哨聲。所謂“部門報到”，就是指各駐區(qū)單位和部門在聽到“哨聲”后，向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線報到，協(xié)同解決問題?！按瞪趫蟮健备母镒钤缙鹪从?017年北京平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)，主要舉措包括：成立聯(lián)合黨支部，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)“條塊”執(zhí)法力量；建立臺賬考核制度，賦予臨時黨支部“吹哨權(quán)”和“考核權(quán)”，對各部門“報到”和執(zhí)法情況進行考核監(jiān)督；建立健全“吹哨報到”流程，按照“一門主責、其他配合”“部門要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實”等原則，分解問題、明晰權(quán)責。④這些舉措通過黨政統(tǒng)合、再造屬地管理的方式，著力解決基層一線跨部門、跨區(qū)域合作的碎片化難題，推動社會治理重心下移。二是創(chuàng)新黨的組織設置和活動方式，建立功能性聯(lián)合黨組織。例如，河南社旗縣由縣委組織部牽頭，以賒店商埠文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)管委會為主體成立賒店古鎮(zhèn)商圈聯(lián)合黨委，著力解決部門間互相推諉、協(xié)調(diào)難度大等問題，主要做法有：建立需求清單。聯(lián)合黨組織聚焦所承擔的工作任務，通過召開座談會、走訪群眾等方式，廣泛收集民意，對需要多方協(xié)作才能解決的問題，逐一建立需求清單、工作臺賬，明確推進措施、完成時限、具體責任人等。健全完善聯(lián)席會商制度。根據(jù)階段性重點工作任務，由相應成員單位黨組織擔任聯(lián)席會議召集單位，每月組織召開聯(lián)席會議，通報各項工作進展情況，會商決定古鎮(zhèn)建設重大事項。實施“星級化”管理。以聯(lián)合黨支部為單位，每季度召開一次黨員評議大會，列出標準，全員打分，反饋給原單位黨組織，作為該黨員年度星級評定的一項重要參考和評先評優(yōu)的重要依據(jù)。社旗賒店古鎮(zhèn)通過創(chuàng)新黨的組織設置和活動方式，成立功能性聯(lián)合黨組織這種更加靈活的形式，打破了部門間的壁壘，助力商圈建設快速推進。

2.突破層級隸屬關(guān)系，推動跨層級領域聯(lián)建共建

這一做法可以概括為：把基層黨建作為一項整體性、系統(tǒng)性工程，既構(gòu)建自上而下的責任體系，又注重“點線面”結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建發(fā)展，建立健全層級聯(lián)動體系，破解基層黨建中的融合難題，構(gòu)建更深融合、更高質(zhì)量的整體聯(lián)動格局。實踐中，有些地方的做法表現(xiàn)在兩個方面。一是在城市領域健全市、區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級聯(lián)動體系。在市區(qū)兩級建立街道、社區(qū)聯(lián)系點，協(xié)調(diào)解決重大問題；區(qū)級層面具體組織推動，建立黨建聯(lián)席會議制度；街道層面實施“大工委”制；社區(qū)層面健全“大黨委”制，打造“社區(qū)—網(wǎng)絡—樓棟”三級黨組織體系。例如，廣州市全面推行“紅色引領、聯(lián)動共建”工作機制，采取“1+X+N”運行模式，以行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)權(quán)為紐帶，推動關(guān)系互不隸屬、層級高低不同、領域多元多樣的各類企業(yè)開展黨組織共建、陣地共享、活動共辦、難題共解。又如，江蘇鎮(zhèn)江市潤州區(qū)委堅持系統(tǒng)全域思維，樹立開放融合理念，建立三級責任聯(lián)動。在黨建工作領導小組下設指導委，吸納與“全域黨建”密切相關(guān)的13個部門參與，負責面上工作統(tǒng)籌和推動。做深街道“大工委”和社區(qū)“大黨委”制，共吸納駐區(qū)單位黨組織負責人以及業(yè)委會、物業(yè)公司中的黨員負責人200余人擔任兼職委員，完善工作例會、議事決策等制度，形成以街道社區(qū)黨組織為核心的黨建“共同體”。⑤二是在農(nóng)村領域推動市、縣、鄉(xiāng)、村四級黨組織縱向聯(lián)通。例如，河南鄧州市在打響環(huán)境污染防治攻堅戰(zhàn)中，針對基層融合不夠的問題，著眼于縱橫聯(lián)動，狠抓組織設置?？v向上，所有鄉(xiāng)村均設立了聯(lián)合總支、支部和黨小組，把包鄉(xiāng)聯(lián)村的縣處級干部、一線幫扶的縣鄉(xiāng)黨員和干部有機納入，把村組干部、黨員特別是相關(guān)企業(yè)及個體戶中的黨員全部納入，組建全黨動員、全民參與的生態(tài)環(huán)境保護“鐵軍”。橫向上，緊扣水、氣、土污染防治的重點任務，組建了17個專項聯(lián)合黨總支，壓實環(huán)保、住建、公安等20多個職能部門黨組織的職責任務，明晰紀檢、組織、督查部門的監(jiān)督責任，向大型企業(yè)黨組織提出了剛性要求。在運行過程中，縣、鄉(xiāng)、村網(wǎng)格黨組織和專項黨組織互動聯(lián)結(jié)，形成全面覆蓋、縱橫聯(lián)動的黨建助力攻堅體系。

3.突破地理因素限制，推行跨地域聯(lián)建共建

這一做法可以概括為：以黨建為引領，突破地域限制，采取跨地域聯(lián)合黨建的方式，著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的區(qū)域性問題。實踐中，有些地方的做法表現(xiàn)在兩個方面。一是成立聯(lián)合黨委，推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。為推動區(qū)域資源有機整合和產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，內(nèi)蒙古赤峰市探索全領域基層黨建融合發(fā)展模式，突破地域的界限，推動轄區(qū)內(nèi)黨組織與北京對口幫扶地區(qū)、東部發(fā)達地區(qū)等市外黨組織輻射聯(lián)動?？咂烀懒宙?zhèn)黨委與北京西城區(qū)、河北承德市等3地共8個基層黨組織成立聯(lián)合黨委，共同發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。作為2017年申報的京豫對口協(xié)作項目，河南西峽縣丁河獼猴桃小鎮(zhèn)吸納北京順義區(qū)牛欄山鎮(zhèn)黨委、南陽市檢察院黨組、西峽縣發(fā)改委黨組等眾多組織成立聯(lián)合黨委，下設五個專班黨支部。其中，順西合作專班黨支部協(xié)助拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，將西峽香菇、獼猴桃等農(nóng)產(chǎn)品推向北京市場，提高了西峽農(nóng)特產(chǎn)品的知名度和影響力；文化旅游專班黨支部在引導群眾因地制宜開辟獼猴桃、香菇、草莓、櫻桃、桑葚、葡萄、西瓜等采摘園，發(fā)展農(nóng)家樂的同時，還邀請北京旅游公司對小鎮(zhèn)進行提升規(guī)劃，植入旅游業(yè)態(tài)。在全域黨建理念的指導下，內(nèi)蒙古赤峰和獼猴桃小鎮(zhèn)建設發(fā)展中的聯(lián)合黨組織突破地域限制，推動域內(nèi)域外黨組織輻射聯(lián)動，通過聚焦鄉(xiāng)村振興，把黨建這個最大政績與經(jīng)濟社會發(fā)展實際有機統(tǒng)一，用高質(zhì)量全域黨建推動高質(zhì)量全域發(fā)展。二是成立聯(lián)合黨支部，實現(xiàn)跨域協(xié)同治理。針對區(qū)域協(xié)同推進的痛點、難點，上海金山區(qū)和浙江平湖市作為滬、浙兩地接壤的地區(qū)之一，積極發(fā)揮黨組織在跨區(qū)域治理中的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，創(chuàng)新“毗鄰黨建”發(fā)展新模式。上海金山區(qū)與浙江嘉興平湖市、嘉善縣開展黨組織結(jié)對共建，簽署“毗鄰黨建”引領區(qū)域聯(lián)動發(fā)展合作框架協(xié)議，建立跨省聯(lián)合黨支部，建立起兩地區(qū)(市、縣)委、相關(guān)職能部門以及毗鄰地區(qū)鎮(zhèn)黨委、村居黨組織多層次的合作體系。各毗鄰地區(qū)以區(qū)域發(fā)展為契合點，把提高區(qū)域自我協(xié)調(diào)能力、自我管理能力作為共建的重要內(nèi)容，嘗試建立完善邊界兩地鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)等機制；建立“聯(lián)席”機制，有效推進基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會穩(wěn)定等事務的共同管理。⑥

4.突破空間結(jié)構(gòu)限制，推行黨組織在現(xiàn)實空間和虛擬空間的全覆蓋

政黨作為現(xiàn)代化的社會政治組織，既離不開特定的社會歷史空間，也在不斷拓展或“生產(chǎn)”符合自身邏輯的社會歷史空間。⑦為適應形勢發(fā)展的需要，一些地方積極探索跨空間的黨建模式，延伸黨建觸角，有效實現(xiàn)了“兩個覆蓋”。實踐中，兩種做法比較典型。一是創(chuàng)新城市商務樓宇黨建。一般來說，黨建活動的開展都以一定的空間結(jié)構(gòu)為基礎。長期以來，中國共產(chǎn)黨在城市以“單位制+街居制”的空間結(jié)構(gòu)為依托，建立起自身的基層組織體系。隨著我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的不斷變化，城市商務樓宇這一被稱為“垂直社區(qū)”或“豎起來的社區(qū)”的新的基層群落形態(tài)逐漸成為越來越重要的經(jīng)濟生產(chǎn)空間和社會交往空間。然而，長期以來，這一重要陣地成為黨建盲區(qū)。近些年來，全國各地積極探索城市商務樓宇黨建新模式并取得顯著成效。例如，上海浦東新區(qū)率先在上海中心、中國金融信息中心、魯能國際中心、嘉興大廈等首批試點成立了6家樓宇“樓事會”及樓宇黨群聯(lián)盟。廣州市越秀區(qū)北京路核心區(qū)黨工委整合游客中心資源，把黨群服務站建在國家4A級景區(qū)北京路步行街上。此外，一些地方還嘗試社會化的方式，運用“眾籌思維”，在寸土寸金的商務樓宇內(nèi)同企業(yè)、物業(yè)公司等開展空間共享、黨建聯(lián)盟。二是創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”黨建，拓展“線下與線上”融合的黨建空間。信息化時代中的虛擬空間給基層黨建帶來了新的發(fā)展機遇，一些地方探索出“互聯(lián)網(wǎng)+”黨建模式，密切了黨群關(guān)系。比如，深圳市“1+10+N”黨群服務中心聯(lián)盟體系通過建立“深圳智慧黨建”共享平臺，將信息管理、業(yè)務交互、督辦指揮、黨群服務等進行有效的線上整合，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)業(yè)務的聯(lián)動共享?！拔錆h·微鄰里”是一個集處理社情民意、提供居民服務、引領社區(qū)治理于一體的社區(qū)信息服務平臺，在市、區(qū)、街道分別設有“武漢微鄰里”“武昌微鄰里”“硚口微鄰里”“北湖微鄰里”等，運用“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)服務”的形式，利用信息化手段全面提升社區(qū)治理水平，走好新時代網(wǎng)上群眾路線。上海陸家嘴金融區(qū)金領驛站以微信公眾號的形式開通黨組織和黨員認證平臺，通過公眾號中“驛站報道”“驛站分享”等欄目，實時發(fā)布相關(guān)活動信息，豐富黨建內(nèi)容，成為區(qū)域空間內(nèi)黨組織、黨員和群眾服務與指導功能兼?zhèn)?、實體與虛擬形態(tài)相結(jié)合的黨建工作重要載體。江蘇鎮(zhèn)江潤州區(qū)通過網(wǎng)絡平臺聯(lián)通，搭建“全域黨建微矩陣”，以“潤州先鋒”微信公眾號為基礎，打造鏈接7個街道、60個村(社區(qū))、部分機關(guān)部門和“兩新”組織微信公眾號的統(tǒng)一平臺。通過繪制全域黨建“紅色地圖”，把基層黨組織的組織形態(tài)和空間物質(zhì)形態(tài)結(jié)合起來，初步構(gòu)建全域開放的組織陣地網(wǎng)絡，進而占據(jù)新興領域空白點。

總之，新時代全域黨建的創(chuàng)新實踐，主要通過跨部門、跨層級、跨地域聯(lián)建共建以及推行黨組織在現(xiàn)實和虛擬空間全覆蓋的方式，旨在解決基層黨建發(fā)展過程中出現(xiàn)的部門壁壘、條塊分割、地域限制、空間覆蓋不足等問題。其主要特征為：堅持“統(tǒng)”的理念，推動基層黨建的統(tǒng)籌謀劃和整體聯(lián)動；采用“跨”的形式，推動基層黨建跨域公共事務治理創(chuàng)新；運用“聯(lián)”的機制，更好發(fā)揮政黨的經(jīng)濟發(fā)展和社會治理功能?？偟膩碚f，全國各地全域黨建的創(chuàng)新實踐都體現(xiàn)了整體系統(tǒng)的思維和開放融合的理念，不僅僅聚焦于黨組織自身建設的“小黨建”，而是以基層黨組織為引領、融合各類要素、整合各方資源并整體系統(tǒng)推進的“大黨建”。

三、構(gòu)建新時代全域黨建的工作機制

全域黨建是新形勢下基層黨建工作的一次方法變革，也是對傳統(tǒng)黨建模式的有益補充，旨在彌補因黨組織的覆蓋面不廣而帶來的組織體系的縫隙和黨員教育管理的空白點，確保黨的組織體系網(wǎng)絡更加嚴密和穩(wěn)固，進而鞏固黨的執(zhí)政基礎?？偨Y(jié)全國各地的實際做法，新時代進一步做好全域黨建工作需要著力構(gòu)建以下四個機制。

1.構(gòu)建組織拓展機制，強化黨的組織覆蓋和工作覆蓋

通過建立聯(lián)合黨組織的形式，突破空間結(jié)構(gòu)的限制，覆蓋現(xiàn)實空間和虛擬空間的黨建空白點，集聚社會和市場中的優(yōu)勢力量資源，拓展黨組織在基層空間中的戰(zhàn)略據(jù)點。一是廣泛實施“街道大工委”和“社區(qū)大黨委”制度，充分發(fā)揮街道黨組織、社區(qū)黨組織、轄區(qū)內(nèi)各領域黨組織的“軸心”“基點”和“網(wǎng)絡”的作用。以街道社區(qū)黨組織為核心，廣泛吸收駐區(qū)單位黨組織、“兩新”組織黨組織相關(guān)負責人作為街道大工委和社區(qū)大黨委的委員，打破行政層級的限制，促進不同層級黨組織之間的互聯(lián)互動。二是搭建黨建聯(lián)席會議平臺，整合各類力量和資源，推動黨的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能。全域黨建作用發(fā)揮的好壞，關(guān)鍵在于是否真正有效運行。在實行全域黨建之后，要明確工作職責，規(guī)范運行機制，定期召開聯(lián)席會議，按照聯(lián)合謀劃、集體決策、共同實施的原則，研究工作中的實際問題，形成牽頭單位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)建各方共同推進的工作格局。三是通過再組織化和空間拓展的形式，發(fā)展網(wǎng)格黨建和“互聯(lián)網(wǎng)+”黨建。一方面，借鑒城市綜合治理中的網(wǎng)格化模式，在街道、社區(qū)、居民區(qū)中劃分責任區(qū)作為黨建工作的基本單元，以黨的基層支部和黨員為網(wǎng)格中的責任主體，將體制外的組織和個體全部納入黨的組織體系網(wǎng)絡之中，不斷延伸基層黨建的觸角。與此同時，黨建的基本治理空間單元也要實現(xiàn)從街道社區(qū)到小區(qū)網(wǎng)格的細化延伸，這本質(zhì)上也體現(xiàn)了基層黨建空間權(quán)力再生產(chǎn)的過程。另一方面，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術(shù)，把組織建在網(wǎng)上、黨員連在線上，推動黨建工作由“線下空間”向“線上空間”拓展。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，融合“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造集黨務、活動、宣傳、學習、日常辦公、民生服務、監(jiān)督考核等多種功能于一體的智慧黨建信息平臺，為黨的建設提供綜合性的數(shù)據(jù)分析和為民服務的平臺?？偟膩碚f，組織拓展機制體現(xiàn)了一個再組織化的過程，旨在通過發(fā)揮基層黨建中的組織優(yōu)勢，吸納市場和社會力量，統(tǒng)籌現(xiàn)實空間和虛擬空間，減少基層黨建空白點。

2.構(gòu)建政治整合機制，進行資源整合和政治統(tǒng)合

政治整合機制主要包括兩個方面：一是治理整合，有效吸納體制內(nèi)外的治理資源，整合各個職能部門和各類社會治理主體參與到全域黨建的過程中來；二是政治統(tǒng)合，黨委圍繞中心工作對行政科層制進行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集和功能重組。⑧具體而言，一是通過再造屬地管理，實現(xiàn)黨建引領基層社會治理創(chuàng)新。要激發(fā)一線管理者的積極性，賦予其解決問題的召集權(quán)，確定解決基層治理問題的方式途徑。充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，通過黨的政治領導和動員能力，超越政府職能部門的專業(yè)局限，推進跨部門、跨層級、跨地域的合作，充分發(fā)揮黨頂層設計和統(tǒng)籌整合的優(yōu)勢。要將黨的建設貫穿到基層治理中的全過程中，形成系統(tǒng)化的“吹哨報到”流程，建立從發(fā)現(xiàn)問題到監(jiān)督評價的環(huán)環(huán)相扣、無縫銜接的社會治理責任閉合圈。二是創(chuàng)新黨的組織設置和活動方式，通過組織再造建立政治整合的重要載體。聯(lián)合黨組織作為跨域組織，既是一種功能型黨組織，又是一種聯(lián)結(jié)碎片資源、實現(xiàn)整合政治的有效載體，更是對傳統(tǒng)黨組織的有益補充。當前，建立聯(lián)合黨組織需要把握好三個問題。首先，要堅持黨的領導。突出黨組織的政治功能和組織優(yōu)勢，把各類組織、各方力量團結(jié)凝聚在黨的領導下，為高質(zhì)量發(fā)展提供強有力的組織保障。其中，聯(lián)合黨組織中的成員很關(guān)鍵，層次越高，影響力越大，聯(lián)合黨組織的運行就會越順暢。其次，要因地制宜，不盲目搞“一刀切”。堅持問題導向和因需而建、因建而聯(lián)的原則，在找準多方主體共同利益結(jié)合點的基礎上，對于確實需要各層級、多部門、各方面聯(lián)動協(xié)作的中心工作和重點任務才建立聯(lián)合黨組織。最后，要堅持規(guī)范運行。遵循黨章黨規(guī)的有關(guān)規(guī)定，健全完善一系列規(guī)章制度，靈活開展黨內(nèi)活動，推進聯(lián)合黨組織的標準化規(guī)范化運行，促進可持續(xù)發(fā)展。

3.構(gòu)建激勵約束機制，加強對黨組織和黨員的管理

一是采取集體性激勵和選擇性激勵相結(jié)合的方式，解決全域黨建的拉力問題。組織的激勵體系包括集體性激勵和選擇性激勵。集體性激勵是指公平分配給所有成員的激勵，包括認同激勵、團結(jié)激勵、意識形態(tài)激勵等；選擇性激勵是指分配給一部分成員的激勵，包括物質(zhì)激勵和地位激勵。⑨二是健全完善考核評價機制，解決全域黨建的推力問題。健全完善定期考核制度，特別是賦予聯(lián)合黨組織對其下設支部的評優(yōu)評先權(quán)和日?？己斯芾頇?quán)，實現(xiàn)黨員雙向共管。創(chuàng)新實施“星級化”管理，以聯(lián)合黨組織和黨員星級化管理積分制評定為抓手，實行標準化評定和動態(tài)化管理。實施述職評議活動，聯(lián)合黨支部書記向聯(lián)合黨委述職，其他黨組織成員和群眾代表共同參與評議打分。嚴格考核獎懲，各級黨委定期對聯(lián)合黨組織及其成員進行考核，考核結(jié)果作為干部評先定優(yōu)、提拔使用的重要依據(jù)。堅持考核壓責，強化督導，對組織渙散、效能弱化、工作推進不力的聯(lián)合黨組織，視情況進行整頓、調(diào)整乃至撤銷，根據(jù)督導調(diào)研結(jié)果，上升到黨委會議層面進行通報批評，并建立問題臺賬限期整頓，進一步倒逼責任落實。在此基礎上，不斷開展全域黨建“回頭看”的督查，通報督查結(jié)果，多措并舉宣傳警示，發(fā)揮考核“指揮棒”的作用。

4.構(gòu)建服務下沉機制，細化黨建單元下沉資源服務

中國共產(chǎn)黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，各級黨組織特別是基層黨組織要切實擔負好服務群眾的職責，引導廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用。當前，要著力構(gòu)建服務下沉機制，滿足基層群眾多方面的需求。一是建立兜底負責項目制度，動員多方力量，實現(xiàn)從資源到項目的制度化服務供給。目前，在以“黨建引領、政府主導、多元參與”為特征的社區(qū)治理中，基層黨組織和基層政府要一起承擔發(fā)起者和最終的兜底責任，通過動員駐區(qū)單位積極廣泛地參與社區(qū)治理，提供一定的治理資源，集中體現(xiàn)在人、財、物即志愿者、資金、場地等方面。二是建立雙報到制度，強調(diào)在域責任，充分發(fā)揮黨員服務社會的模范先鋒作用。作為基層黨組織黨員隊伍中的中堅力量，在職黨員人數(shù)眾多，職業(yè)分布呈現(xiàn)出多元化、分散化的特征。黨員雙報到制度要求在職黨員干部服從組織派遣，到所在黨組織聯(lián)系的社區(qū)開展服務，同時一律到居住地社區(qū)報到。要堅持單位管理和屬地管理相結(jié)合的原則，構(gòu)建黨員個人與所居住社區(qū)之間的屬地聯(lián)系，強調(diào)其對于某一空間和地域的“在域責任”，通過抓住黨組織和黨員這一基層黨建的核心主體，充分發(fā)揮黨員的模范先鋒作用，不斷形成單位與社區(qū)之間的雙向良性互動。

四、小結(jié)

在經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變遷的歷史條件下，基層黨建工作也面臨新的挑戰(zhàn)。全域黨建是一些地方為適應形勢變化而積極探索出的一種新型基層黨建模式，其旨在解決的核心問題是，如何將碎片化的黨建資源和多元化的黨建需求進行有效銜接，打破原有的職域和地域的界限并進行邊界的重組和調(diào)整，進而促進基層黨建水平的整體提升。新時代，全域黨建的創(chuàng)新實踐體現(xiàn)了“統(tǒng)”的理念、“跨”的形式、“聯(lián)”的機制以及空間拓展等特征。從全域黨建的整個流程發(fā)展來看，其主要通過構(gòu)建組織拓展機制、政治整合機制、激勵約束機制、服務下沉機制等一系列機制，動員和吸納社會和市場中的各方主體，通過體制內(nèi)外資源的整合，實行激勵和約束并存，不斷下沉服務，力圖達到基層黨組織全方位的覆蓋，進而實現(xiàn)跨領域的橫向聯(lián)合和跨層級的縱向聯(lián)動，更好發(fā)揮政黨的經(jīng)濟發(fā)展和社會治理功能。當前，面對復雜多變的基層社會以及由此產(chǎn)生的整體統(tǒng)籌的治理需求，基層黨建工作尤為需要不斷進行實踐創(chuàng)新，努力探索形成跨部門、跨層級、跨地域的黨建新模式，逐步提升基層治理水平。

注釋

①中共中央組織部黨建研究所：《黨的建設大事記》(十七大——十八大)，黨建讀物出版社，2013年，第246頁。②習近平：《在全國組織工作會議上的講話》，人民出版社，2018年，第13—14頁。③許倬云：《中國文化與世界文化：在臺灣清華大學的系列演講等》，廣西師范大學出版社，2006年，第9頁。④孟天廣、趙金旭、鄭兆祐：《重塑科層“條塊”關(guān)系會提升政府回應性么？——一項基于北京市“吹哨報到”改革的政策實驗》，《中國行政管理》2021年第4期。⑤《江蘇鎮(zhèn)江潤州區(qū)：“六統(tǒng)十八聯(lián)”機制 推進城市基層“全域黨建”》，人民網(wǎng)，http://dangjian.people.com.cn/n1/2018/1031/c420318-30374434.html，2018年10月31日。⑥陳世瑞：《黨建引領跨區(qū)域治理的實踐創(chuàng)新模式探析》，《科學社會主義》2020年第6期。⑦崔保鋒：《空間思維與中共黨史研究》，《北京黨史》2015年第1期。⑧歐陽靜：《政治統(tǒng)合制及其運行基礎——以縣域治理為視角》，《開放時代》2019年第2期。⑨[意]帕尼比昂科：《政黨:組織與權(quán)力》，周建勇譯，上海人民出版社，2013年，第9頁。