從“制度阻滯”看促進殘疾人社會參與的制度創(chuàng)新*

陳 成 文 黃 利 平

促進殘疾人社會參與，是全面推進共同富裕戰(zhàn)略的重要目標。長期以來，殘疾人由于生理上或心理上的缺陷而在社會活動中一直處于弱勢地位，成為我國社會一個典型的弱勢群體。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2020年12月，全國有持證殘疾人3780.7萬人。①黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央十分重視殘疾人事業(yè)的發(fā)展，并站在國家發(fā)展全局的高度，明確提出了“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”的要求。2014年3月21日，習近平總書記在致信中國殘疾人福利基金會時指出：“殘疾人是一個特殊困難的群體，需要格外關心、格外關注。讓廣大殘疾人安居樂業(yè)、衣食無憂，過上幸福美好的生活，是我們黨全心全意為人民服務宗旨的重要體現(xiàn)，是我國社會主義制度的必然要求?！?016年7月28日，他在河北省唐山市考察時又強調：“中國有幾千萬殘疾人，2020年全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少。為殘疾人事業(yè)做更多事情，也是全面建成小康社會的一個重要方面?！?020年10月29日，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調，要“擴大公益性崗位安置，幫扶殘疾人、零就業(yè)家庭成員就業(yè)”?？梢?，促進殘疾人社會參與，已經(jīng)提上了黨和政府的重要議事日程。

一、研究背景

殘疾人的社會參與是指殘疾人為了提高獲取社會資源能力，采取特定的手段和方式參與社會的經(jīng)濟、政治、文化生活的一種社會行為。改革開放以來，隨著社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉型，原有的帶有“普惠制”色彩的國家全面包攬型殘疾人社會福利制度已經(jīng)被徹底廢除，新型的將國家、市場、社會、個人融為一體的福利供給機制正逐漸形成。②在這種歷史背景下，殘疾人的社會參與問題已經(jīng)引起了學術界的廣泛關注。經(jīng)過梳理發(fā)現(xiàn)，已有的研究成果主要集中在經(jīng)濟參與、政治參與、文化參與等方面。

在殘疾人的經(jīng)濟參與方面，已有研究主要聚焦于殘疾人的勞動參與。有學者認為殘疾人勞動參與程度體現(xiàn)了他們的社會融合度。③就業(yè)是殘疾人勞動參與的主要途徑。因此，學者們大都通過探究殘疾人的就業(yè)狀況來研究殘疾人的勞動參與狀況。對于影響殘疾人就業(yè)的因素，國內學術界形成了兩大學說：一是制度決定說。支持這一學說的學者認為，戶籍制度、社會保障制度、就業(yè)政策、稅收政策等國家制度和政策是殘疾人就業(yè)的決定因素。④二是能力決定說。持這一觀點的學者認為，殘疾等級、殘疾類型、受教育程度、專業(yè)技能是影響殘疾人就業(yè)的主要因素。⑤在科學分析殘疾人就業(yè)的影響因素的基礎上，制度決定說的擁護者從優(yōu)化和完善社會保障制度、就業(yè)政策、稅收政策等方面提出了促進殘疾人就業(yè)的政策建議；而能力決定說的支持者則從提升學歷、加強職業(yè)技能培訓等方面提出了提高殘疾人人力資本的相關舉措。

在殘疾人的政治參與方面，已有研究主要聚焦于殘疾人的權利保護。政治參與是《中華人民共和國憲法》賦予殘疾人的權利。然而，由于社會經(jīng)濟地位低、信息資源短缺、自身素質較差、法律未予以適當?shù)奶厥獗Ｗo、社會的落后觀念等原因，我國殘疾人政治參與度較低，政治參與權利的行使不夠充分。⑥謝非非在探討殘疾人政治權利的法律保護時發(fā)現(xiàn)，我國相關法律雖然規(guī)定了殘疾人同其他公民平等參與國家政治生活的權利，但是沒有明確侵犯殘疾人政治權利的法律后果。⑦周彩姣等則認為制度是影響殘疾人政治參與的根本原因，制度缺失、制度沖突和制度曲行嚴重影響了殘疾人政治參與的機會與質量。⑧周林剛從底層視角出發(fā)，認為社會經(jīng)濟地位、社會資本和社會權利是影響殘疾人政治參與的主要因素。⑨吳軍民的研究表明，殘疾人基本公共服務均等化和公共參與之間具有因果關系，基本公共服務均等化程度越高，殘疾人政治參與度越高。⑩在充分研究殘疾人政治參與的影響因素的基礎上，學者們對促進殘疾人的政治參與提出了諸多建設性的改善方案。

在殘疾人的文化參與方面，已有研究主要聚焦于殘疾人的體育和教育參與。研究者認為殘疾人體育問題是一個社會問題，是殘疾人社會適應的重要方面，而不僅僅是殘疾人參與運動的體育問題。然而，由于存在諸如制度排斥、經(jīng)濟排斥、教育排斥、資源排斥和認知排斥等社會排斥問題，殘疾人體育發(fā)展滯后，致使殘疾人無法融入全民健身運動。此外，殘疾人公共體育服務供給資金缺乏、主體單一、區(qū)域發(fā)展失衡等問題，也是阻礙殘疾人體育參與的重要原因。針對這些問題，學者們通過對國外殘疾人體育發(fā)展的研究，提出了支持社會組織參與、發(fā)展殘疾人群眾體育、扶持和培育殘疾人體育組織、培養(yǎng)殘疾人體育管理人才等解決方案。教育是殘疾人文化參與的基礎。只有提升了殘疾人的文化素養(yǎng)，殘疾人才能更好地參與文化生活。對于殘疾人的特殊教育，彭華民等認為，它由特殊教育政策、接受人群、特殊教育學校三個基本要素構成。目前，我國殘疾人特殊教育雖然得到了較快的發(fā)展，但是殘疾人平均受教育程度仍然遠低于全國人口平均水平。因此，要提高殘疾人的文化素養(yǎng)，就必須完善殘疾人基礎教育體系，大力發(fā)展殘疾人高等教育，幫助殘疾人不斷增強綜合素質。

綜上所述，我國學者在殘疾人經(jīng)濟參與、政治參與、文化參與等方面進行了較多的研究。這些研究對于我們研究殘疾人的參與問題具有較大的啟迪意義。然而，已有研究大多只是探討了促進殘疾人社會參與的一般路徑，忽視了殘疾人社會參與機會缺失的制度性根源，即“制度阻滯”問題。眾所周知，制度因素是影響殘疾人社會參與機會的根本性因素。因此，科學分析影響殘疾人社會參與機會的“制度阻滯”問題，乃是促進新時代殘疾人社會參與實踐中亟待解決的一個重大現(xiàn)實課題。

二、“制度阻滯”：殘疾人社會參與的制度困境

根據(jù)新制度經(jīng)濟學家道格拉斯·C.諾思的觀點，制度既包括政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則等正式制度，也包含習俗、傳統(tǒng)、慣例、道德及倫理等非正式制度，人們的行為受到正式制度與非正式制度的共同制約。作為規(guī)范社會成員行為和關系的準則，制度不僅為殘疾人社會參與搭建了通道，而且為殘疾人社會參與提供了基本保障。然而，在實際中，殘疾人社會參與存在空間有限、機會缺失、渠道單一、能力不足的問題。究其原因，主要是“制度阻滯”。所謂“制度阻滯”，是指殘疾人社會參與在制度安排上的缺失、沖突問題以及在制度執(zhí)行上的曲行問題。因此，殘疾人社會參與的“制度阻滯”主要表現(xiàn)為“制度缺失”“制度沖突”與“制度曲行”。其中，“制度缺失”與“制度曲行”主要是正式制度的缺失與執(zhí)行曲行；“制度沖突”則既包含正式制度之間的沖突，又包含正式制度與非正式制度之間的沖突。

1.“制度缺失”與殘疾人社會參與

“制度缺失”是指殘疾人社會參與在制度完備性上的缺乏或者不充分現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟參與制度、政治參與制度和文化參與制度等方面的缺失或不健全。其中，經(jīng)濟參與制度主要是指促進殘疾人就業(yè)的制度安排；政治參與制度主要是指保障殘疾人參與國家治理權利的制度安排；文化參與制度主要是指保障殘疾人文化權利的制度安排。根據(jù)新制度主義理論的觀點，制度供給與制度需求的非均衡是制度變遷的原動力。殘疾人社會參與“制度缺失”產(chǎn)生的根源在于制度供給的不足，即現(xiàn)有制度的數(shù)量和質量無法滿足殘疾人社會參與的現(xiàn)實需要。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，殘疾人對社會參與的內容和形式提出了更高的要求，而殘疾人新的社會參與需求的出現(xiàn)與新制度的供給并非處于均衡狀態(tài)，新制度的供給在實踐中往往滯后于殘疾人新的社會參與需求，這便導致了殘疾人社會參與制度供給的不足，即制度“遲滯”。

一般而言，在缺乏政府和社會干預的前提下，殘疾人基本無法依靠自身能力改變經(jīng)濟貧困、政治缺位、文化弱勢的狀況，進而難以充分融入社會。因此，政府必須要通過一系列的制度安排，來消除殘疾人社會參與的障礙，幫助他們廣泛而深刻地融入經(jīng)濟、政治、文化生活。目前，我國在經(jīng)濟參與層面，建立了殘疾人就業(yè)制度和殘疾人創(chuàng)業(yè)扶持制度；在政治參與層面，建立了民主選舉制度、民主監(jiān)督制度、民主決策制度等；在文化參與層面，建立了殘疾人體育賽事制度、殘疾人特殊教育制度、殘疾人公共文化服務制度等，為殘疾人社會參與提供了一定的制度保障。然而，我國殘疾人社會參與的機會缺乏法律保障，現(xiàn)有制度的不健全也限制了殘疾人社會參與的廣度和深度，殘疾人社會參與仍面臨著“制度缺失”的問題。以政治參與為例，我國對殘疾人政治參與權利的保障僅限于憲法、選舉法中有關全體公民政治權利的相關規(guī)定，沒有充分考慮到殘疾人因其特殊性而無法主動參與政治生活和行使政治權利的問題。因此，在現(xiàn)實中，殘疾人往往在政治生活中處于“被參與”的狀態(tài)。即使在《中華人民共和國殘疾人保障法》中，國家也僅僅在殘疾人康復、勞動就業(yè)、教育、文化生活、社會保障、無障礙環(huán)境和法律責任等方面制定了一些總體性規(guī)則，而未對保障殘疾人經(jīng)濟參與、政治參與和文化參與的權利做出機構、程序、具體措施上的規(guī)定。在“法無禁止即可為”的情境下，這必然會導致殘疾人社會參與陷入“制度缺失”的困境。

2.“制度沖突”與殘疾人社會參與

“制度沖突”是指殘疾人社會參與在制度的具體要求上的不一致現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為縱向垂直部門制度之間的沖突、橫向職能部門制度之間的沖突、正式制度與非正式制度之間的沖突。在我國行政體系中，中央政府提出總體性要求和制定指導性文件，地方政府和各職能部門制定具體方案和政策并負責實施。在這一過程中，由于地方利益和部門利益的存在，基于各自利益的考量，地方政府和職能部門制定的具體政策方案與中央政府的文件精神和要求將出現(xiàn)一定的偏差，這便是地方政府和職能部門與中央政府之間的利益博弈。同樣的，橫向職能部門之間也存在著利益博弈。正是利益的博弈，導致了殘疾人社會參與的縱向垂直部門間制度的沖突和橫向職能部門間制度的沖突。以就業(yè)政策為例，《中華人民共和國殘疾人保障法》第三條指出：“殘疾人在政治、經(jīng)濟、文化、社會和家庭生活等方面享有同其他公民平等的權利?！比欢恍┑胤浇逃块T制定的教師體檢標準把“兩上肢或兩下肢不能運用”“兩下肢不等長超過5厘米”等規(guī)定為不合格，這明顯與作為上位法的《中華人民共和國殘疾人保障法》相沖突。其中，“兩下肢不等長超過5厘米”屬于輕度三級殘疾情況，這類殘疾人基本生活能夠自理。2017年8月9日，《北京青年報》刊發(fā)的一篇題為《歧視殘疾人的教師體檢標準從何而來》的報道引起了社會的關注。該篇報道的主人公林傳華從寧德師范學院畢業(yè)，具備初級中學教師資格，且在教師崗位應聘考試中總成績排名第一，卻因右手掌缺失(肢體二級殘疾)導致體檢不合格而不被錄用?？梢姡v向垂直部門制度之間的沖突、橫向職能部門制度之間的沖突，為殘疾人就業(yè)歧視行為制造了空間，致使殘疾人喪失了公平參與競爭就業(yè)的機會。

由于正式與非正式制度的形成與演進方式存在差異，且這種差異性在路徑依賴的作用下得到進一步強化，因此在制度變遷過程中理性設計的正式制度與感性自發(fā)的非正式制度間便會產(chǎn)生一種緊張、對立的關系。一方面，正式制度的形成存在自上而下和自下而上兩條路徑。其中，自上而下的路徑體現(xiàn)了“政府—社會”指向，是一種強制性變遷；自下而上的路徑體現(xiàn)了“社會—政府”指向，是一種誘致性變遷。另一方面，非正式制度是人們在長期社會交往過程中形成的，具有極高的穩(wěn)定性和持續(xù)性，與正式制度并不同步變遷。也就是說，當正式制度發(fā)生變化時，具有極高穩(wěn)定性和持續(xù)性的非正式制度不會立即對此產(chǎn)生相應的反應，這就導致了變化的正式制度與存續(xù)的非正式制度之間的沖突。在殘疾人社會參與場域中，正式制度與非正式制度之間的沖突主要體現(xiàn)在政府幫扶制度與歧視性文化傳統(tǒng)之間的對抗。無論是國家權力機關通過的相關法律，還是政府部門制定的相關規(guī)章，都把公平正義作為基本準則，以保障殘疾人享有同其他公民平等的權利，反對任何個人、單位和組織以任何形式歧視殘疾人。然而，在中國傳統(tǒng)文化中，“殘”與“廢”經(jīng)常被等同起來，殘疾人被貼上了“無能”的標簽。因此，殘疾人被排斥在社會中心之外，成為社會的邊緣群體?？傊?，“制度沖突”問題是影響殘疾人社會參與的重要因素，不管是縱向垂直部門制度之間的沖突、橫向職能部門制度之間的沖突，還是正式制度與非正式制度之間的沖突，都給殘疾人的經(jīng)濟參與、政治參與和文化參與制造了巨大的阻力。

3.“制度曲行”與殘疾人社會參與

“制度曲行”是指制度執(zhí)行上的偏差現(xiàn)象，即制定出來的制度沒有得到切實執(zhí)行或執(zhí)行偏離了方向，主要表現(xiàn)為制度執(zhí)行乏力、制度執(zhí)行偏向。制度的生命力在于貫徹執(zhí)行，有效的執(zhí)行是制度發(fā)揮效用的前提。新中國成立以來，黨領導政府和人民制定了覆蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等全方位的制度體系，對我國經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設起到了重大的推動作用。然而，由于“制度曲行”，我國在高速發(fā)展過程中產(chǎn)生了諸如壟斷、假冒偽劣、貪污腐敗、價值觀扭曲、社會不公和環(huán)境污染等一系列問題。可以說，我國并不缺乏好的制度，而是缺乏好的執(zhí)行。

在殘疾人社會參與方面，我國雖然建立了包含殘疾人社會保障制度和福利制度在內的一系列制度來保障殘疾人的經(jīng)濟參與、政治參與和文化參與權利，但是這些制度在執(zhí)行過程中存在執(zhí)行乏力、執(zhí)行偏向的現(xiàn)象，致使制度目標與制度結果之間出現(xiàn)偏差。究其原因，主要有以下三個方面：第一，制度執(zhí)行部門思想認識不到位。促進殘疾人社會參與是解決殘疾人貧困問題，使殘疾人共享發(fā)展成果的基本途徑。殘疾人只有充分參與到經(jīng)濟、政治、文化生活之中，才能獲取足夠的物質資源和精神食糧，才能與全體人民一道實現(xiàn)共同富裕。但是，一些制度執(zhí)行部門對促進殘疾人社會參與與實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略目標之間的關系缺乏清晰認知，不能深刻領會黨和國家積極促進殘疾人社會參與的戰(zhàn)略意義。因此，在實踐中，一些制度執(zhí)行部門把工作重心放在保障殘疾人的基本生活上，對于促進殘疾人的社會參與則缺乏主動性與積極性。第二，制度執(zhí)行部門治理理念滯后。在傳統(tǒng)的政府管理思想中，政府是社會管理的唯一主體，對各種社會事務大包大攬。受路徑依賴的影響，一些制度執(zhí)行部門沒有從根本上轉變傳統(tǒng)的政府管理觀念，在殘疾人事務治理中“孤軍奮戰(zhàn)”，不能充分動員和利用社會力量來促進殘疾人更加廣泛地參與經(jīng)濟、政治、文化生活，導致制度執(zhí)行力量薄弱，執(zhí)行效果不佳。第三，非正式制度的制約。正式制度與非正式制度是相互影響、相互制約的。由于正式制度與非正式制度并不總是相互兼容的，兩者之間存在一定的沖突，因此正式制度的執(zhí)行會受到非正式制度的影響和制約。在社會情境中，殘疾人社會參與制度的執(zhí)行受到社會文化、社會觀念的制約。Mark Jukes等提出，體障歧視是建立在對殘疾“污名化”的基礎之上的。這種歧視根植于社會文化之中，使殘疾人與“無能”“低能”“貧苦”等消極形象畫上了等號。在這一傳統(tǒng)文化和社會觀念的影響下，一些社會成員戴上“有色眼鏡”看待殘疾人，他們潛意識地認為其能力無法匹配社會生產(chǎn)的需要，進而產(chǎn)生與殘疾人社會參與制度相悖的排斥和抵觸行為。例如，在實施促進殘疾人就業(yè)政策后，一些企業(yè)為了享受更多的政府稅收優(yōu)惠和補貼政策而臨時雇傭殘疾人，當取得稅收優(yōu)惠和補貼后，便立即解雇殘疾人。

三、促進新時代殘疾人社會參與的制度創(chuàng)新

上述分析表明，制度因素對殘疾人社會參與有著深刻影響，而“制度阻滯”是殘疾人社會參與的根本性障礙。在“制度缺失”“制度沖突”和“制度曲行”的制度環(huán)境中，殘疾人被排斥在經(jīng)濟、政治和文化生活之外，社會融入困難重重，邊緣狀況難以有效改善。因此，要消除“制度阻滯”，促進新時代殘疾人的社會參與，使之共享發(fā)展成果，實現(xiàn)共同富裕，就必須牢牢抓住制度這一關鍵環(huán)節(jié)，進行制度創(chuàng)新，優(yōu)化制度環(huán)境，以暢通殘疾人社會參與的制度路徑。

1.增強制度的完備性，填補殘疾人社會參與的“制度缺失”

制度的完備性是殘疾人社會參與的基本保障?！爸贫热笔А睆母旧舷拗屏藲埣踩松鐣⑴c的空間和機會，因此要加快建立殘疾人社會參與支持體系，健全殘疾人社會參與制度，填補制度空白，提升制度的完備性。首先，要健全殘疾人立法。從立法上明確殘疾人社會參與的各項權利，清晰劃分各職能部門在保障和促進殘疾人社會參與上的職能和責任，嚴厲懲罰侵犯殘疾人社會參與權利的行為。目前，我國制定了《中華人民共和國殘疾人保障法》來維護殘疾人的合法權益，但是該法僅對康復、教育、勞動就業(yè)、文化生活、社會保障等經(jīng)濟參與和文化參與的部分具體權利進行了規(guī)定，而關于政治參與權利的內容只有一些寬泛的陳述，缺乏與法律責任相匹配的強制性條款，倡導性條款居多。因此，要以《中華人民共和國殘疾人保障法》為基礎，明確規(guī)定殘疾人經(jīng)濟參與、政治參與和文化參與的具體權利，提升法律條款的可操作性和剛性，從而彌補侵犯殘疾人社會參與權利的法律缺陷。其次，要健全殘疾人的經(jīng)濟參與制度。由于殘疾人的經(jīng)濟參與方式以勞動供給的就業(yè)形式為主，因此健全殘疾人的經(jīng)濟參與制度必須要健全殘疾人就業(yè)制度和殘疾人創(chuàng)業(yè)扶持制度。在健全殘疾人就業(yè)制度方面，要堅決打擊就業(yè)市場中歧視殘疾人的現(xiàn)象，在實行按比例安排殘疾人就業(yè)、集中就業(yè)和分散就業(yè)制度的基礎上，充分考慮大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等技術的發(fā)展對殘疾人就業(yè)產(chǎn)生的影響，創(chuàng)新殘疾人就業(yè)模式，不斷拓寬殘疾人的就業(yè)空間和就業(yè)渠道。在健全殘疾人創(chuàng)業(yè)扶持制度方面，要完善創(chuàng)業(yè)服務政策，為殘疾人提供創(chuàng)業(yè)信息、創(chuàng)業(yè)咨詢、創(chuàng)業(yè)策劃、創(chuàng)業(yè)培訓和金融服務等。再次，要健全殘疾人的政治參與制度。其具體思路如下：一是明確殘疾人參與政治活動的程序、地位及相關主體的責任和義務，推動無障礙環(huán)境建設，確保殘疾人能夠充分、順暢地參與民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策；二是充分發(fā)揮網(wǎng)絡媒體的作用，幫助殘疾人了解政治信息和時事動態(tài)，拓展殘疾人利益和訴求的表達渠道，從而提升殘疾人的決策影響力。最后，要健全殘疾人文化參與制度。教育是促進殘疾人文化參與的基礎。因此，政府要完善殘疾人教育制度，科學制定殘疾人教育優(yōu)惠政策，積極推動殘疾人特殊教育，大力提升殘疾人的文化參與能力。同時，還要完善殘疾人公共文化服務制度，推動公共文化資源、公共文化設施與服務的無障礙化改造。

2.提升制度的協(xié)調性，化解殘疾人社會參與的“制度沖突”

提升制度的協(xié)調性是化解“制度沖突”的根本途徑。根據(jù)制度關聯(lián)理論和制度風險理論的相關觀點，制度沖突產(chǎn)生的主要原因是制度之間的不協(xié)調，而整體性制度創(chuàng)新是提升制度協(xié)調性，化解制度沖突的最佳途徑。因此，要促進殘疾人社會參與，化解殘疾人社會參與的“制度沖突”，就必須對殘疾人社會參與制度進行整體性創(chuàng)新，保持正式制度之間、正式制度與非正式制度之間的協(xié)調一致性。在正式制度之間的沖突化解上，要加強殘疾人社會參與制度整體性創(chuàng)新，就必須立足于以下兩個基點：第一，強化殘疾人社會參與制度設計的系統(tǒng)性與關聯(lián)性。在殘疾人社會參與制度的制定過程中，要全面、客觀地認識制度之間的關聯(lián)性和相互依賴關系，在明確各職能部門在殘疾人事務上的職責和權力的基礎上，對縱向垂直部門制度、橫向職能部門制度進行系統(tǒng)性設計，保證它們在制度目標、制度執(zhí)行、制度評估等方面的同一性，最大限度地實現(xiàn)正式制度之間的協(xié)調，進而從源頭上化解制度沖突。第二，提升殘疾人社會參與制度的利益均衡性。正式制度的制定過程也是一個利益博弈的過程。縱向垂直部門制度之間、橫向職能部門制度之間的沖突，是各方利益博弈的結果。這也就意味著，要化解縱向垂直部門制度之間、橫向職能部門制度之間的沖突，就必須實現(xiàn)各部門之間的利益均衡。在殘疾人社會參與問題上，各縱向垂直部門、各橫向職能部門在根本利益上是一致的，即通過相關的政策制度來促進殘疾人的社會參與，使殘疾人共享發(fā)展成果。然而，各縱向垂直部門、各橫向職能部門在殘疾人事務上權責、職能劃分的不同，加上區(qū)域發(fā)展水平的差異，導致了它們資源投入和重視程度的分化，從而出現(xiàn)制度之間的沖突。因此，必須在承認各縱向垂直部門、各橫向職能部門利益差異的前提下，既要強調地方制度遵從中央制度、下級部門制度遵從上級部門制度，維護中央制度的權威性，又要加強中央財政的統(tǒng)籌水平，在中央與地方之間、地區(qū)之間、職能部門之間合理分配財政資金，確保財權與事權相匹配。

在正式制度與非正式制度之間的沖突化解上，要在充分認識正式制度與非正式制度之間互構性的基礎上，積極引導非正式制度進行變革，以適應社會發(fā)展的需要。正式制度與非正式制度在基本取向和價值理念上的相悖，是正式制度與非正式制度產(chǎn)生沖突的根本原因。而正式制度雖然是人們行為和社會關系規(guī)范體系的基本構成，但是非正式制度具體約束了人們的大部分行為。這正如諾思所指出的那樣：“即使在最發(fā)達的經(jīng)濟中，正式規(guī)則也只占決定人們選擇的總約束中的一小部分(盡管是非常重要的部分)，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的。”因此，要化解正式制度與非正式制度之間的沖突，促進殘疾人的社會參與，就必須推動非正式制度的變遷，改變歧視性的文化傳統(tǒng)和社會觀念，從而建立有助于促進殘疾人社會參與的非正式制度?；诖?，政府要通過教育、制定文化政策、加強社會宣傳等方式，改變社會成員關于殘疾人的“污名化”認知和觀念，調適傳統(tǒng)文化中與殘疾人社會參與制度相悖的基本取向與價值理念，培育有助于殘疾人社會參與的現(xiàn)代文化和價值觀念。

3.提高制度的執(zhí)行力，糾正殘疾人社會參與的“制度曲行”

制度執(zhí)行是連接制度目標與制度結果的關鍵環(huán)節(jié)，制度執(zhí)行的效果關系制度的成敗。從實踐情況來看，制度執(zhí)行意愿與執(zhí)行能力決定了制度執(zhí)行力的高低。在殘疾人社會參與制度執(zhí)行場域中，制度執(zhí)行部門思想認識不到位和治理理念滯后是導致“制度曲行”的首要原因。其中，思想認識不到位造成了執(zhí)行意愿低，治理理念滯后導致了執(zhí)行能力低。因此，要提高制度執(zhí)行力，糾正殘疾人社會參與的“制度曲行”，就必須從以下兩個方面著手：一是加強思想政治教育，提高制度執(zhí)行部門的思想認識。制度執(zhí)行部門要深刻認識到殘疾人社會參與的重要性，它是解決殘疾人貧困問題，使殘疾人共享發(fā)展成果、同全體人民一道實現(xiàn)共同富裕的基本途徑。為此，要加強對制度執(zhí)行部門人員的思想政治教育，把馬克思主義中國化最新成果作為理論教育的中心內容，用馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想武裝他們的頭腦、指導他們的工作，讓執(zhí)行部門人員真正樹立為殘疾人服務的思想意識，并轉化為實踐行動。二是樹立協(xié)同治理理念，形成協(xié)同治理格局。協(xié)同治理理論認為，多元主體通過在處理社會公共事務過程中的協(xié)同合作，實現(xiàn)共同行動、耦合結構和資源共享，能夠有效解決“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”的問題。在社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境中，制度執(zhí)行部門必須轉變傳統(tǒng)的管理理念，通過治理理論的學習和實踐，樹立起協(xié)同治理理念，在黨委的領導下，充分發(fā)揮群團組織、社會組織、經(jīng)濟組織和公民個人的作用，引導他們積極參與殘疾人社會事務治理，從而實現(xiàn)多元主體的共同行動、結構耦合和資源共享，最終形成殘疾人社會參與事務的協(xié)同治理格局。

有效的監(jiān)督是提升制度執(zhí)行力的重要保證。要解決殘疾人社會參與的“制度曲行”問題，還需要完善殘疾人社會參與制度執(zhí)行的監(jiān)督體系。其具體做法如下：第一，要建立殘疾人社會參與制度執(zhí)行的動態(tài)跟蹤機制。殘疾人社會參與制度的執(zhí)行是一個動態(tài)過程。要監(jiān)督制度的執(zhí)行，就必須實時掌控這一制度的執(zhí)行動態(tài)。為此，政府要建立下級實時上報和上級摸查的動態(tài)跟蹤機制，并及時公布殘疾人社會參與制度的執(zhí)行動態(tài)，使政府監(jiān)督部門和社會公眾了解殘疾人社會參與制度的執(zhí)行情況。第二，要在堅持突出目標、結果導向，堅持全面、準確原則的基礎上，建立殘疾人社會參與制度執(zhí)行的績效評估機制，推動殘疾人社會參與制度執(zhí)行的績效評估工作常態(tài)化、制度化。第三，要建立殘疾人社會參與制度執(zhí)行的社會監(jiān)督機制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡媒體的輿論監(jiān)督作用，保障殘疾人在內的廣大人民群眾的知情權和監(jiān)督權，積極引導人民群眾對殘疾人社會參與制度的執(zhí)行過程進行監(jiān)督。

注釋

①《2020年殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)站，https://www.cdpf.org.cn/zwgk/zccx/tjgb/d4baf2be2102461e96259fdf13852841.htm，2021年4月9日。②姚進忠、陳蓉蓉：《中國殘疾人社會福利70年：歷史演進和邏輯理路》，《人文雜志》2019年第11期。③紀雯雯、賴德勝：《中國殘疾人勞動參與決策分析》，《中國人口科學》2013年第5期。④張小燕、管越、李森：《戶籍制度背景下我國殘疾人就業(yè)影響因素分析》，《人口與發(fā)展》2020年第2期；陳靜：《基于脆弱性視角的殘疾人就業(yè)政策研究》，《殘疾人研究》2017年第2期；賴勤學、顏慧萍：《促進殘疾人就業(yè)的稅收政策探討》，《稅務研究》2015年第8期；重慶市稅務學會課題組：《安置殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策：存在問題與完善思路》，《稅務研究》2017年第3期；程凱：《加快建立重度殘疾人專項社會保障制度的思考》，《紅旗文稿》2012年第11期。⑤周春平：《教育對提高殘疾人就業(yè)機會及收入水平的影響——基于CHIP2013數(shù)據(jù)的實證研究》，《殘疾人研究》2018年第1期；高圓圓：《從扶持安置到能力開發(fā)：殘疾人就業(yè)保障轉型研究》，《西部論壇》2017年第3期；邢蕓、汪斯斯：《殘疾人就業(yè)：教育、殘疾程度和性別的影響》，《教育與經(jīng)濟》2016年第6期。⑥秦玉彬：《殘疾人政治參與權利研究》，《河北法學》2008年第7期。⑦謝非非：《殘疾人政治權利的法律保護》，《學術交流》2010年第9期。⑧周彩姣、廖文：《制度困境與殘疾人的政治參與：一項實證研究》，《湖南師范大學社會科學學報》2012年第2期。⑨周林剛：《殘疾人政治參與及制約因素分析——基于深圳、南昌和蘭州的問卷調查》，《政治學研究》2013年第5期。⑩吳軍民：《基本公共服務均等化對殘疾人公共參與影響研究——基于江西的調查》，《江西社會科學》2016年第3期。郭翔：《和諧視角下殘疾人體育健身發(fā)展研究》，《體育文化導刊》2017年第2期；王廣虎、冉學東：《殘疾人體育研究的問題意識與問題導向》，《成都體育學院學報》2020年第6期。黃曉曉、黃卓：《殘疾人參與健身運動的社會排斥問題研究》，《體育文化導刊》2011年第8期。吳卅、黃亞玲：《美國殘疾人體育自組織發(fā)展研究及啟示》，《北京體育大學學報》2015年第6期。彭華民、馮元：《中國殘疾人特殊教育制度轉型——福利政策體系化與福利提供優(yōu)質化》，《南開學報》(哲學社會科學版)2015年第4期。許巧仙、詹鵬：《公平正義與弱有所扶：殘疾人教育結構性困境及服務提升研究》，《中國行政管理》2018年第11期。張楊、張曉燕：《我國殘疾人基礎教育服務供給的歷史演進與展望》，《中國特殊教育》2021年第2期。黃偉：《我國殘疾人高等教育公平研究》，《中國特殊教育》2011年第4期；張興華、張玉龍、劉芳、王朝榮：《新時代殘疾人高等教育的新使命》，《中國高等教育》2018年第20期。[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，格致出版社，2014年，第55—56、28頁。陳成文、廖文：《制度困境與機會缺失：農(nóng)民工共享社會發(fā)展成果問題研究》，《社會科學研究》2008年第5期。該篇報道刊發(fā)于《北京青年報》2017年8月9日。李文祥、趙紫薇：《老年社會工作發(fā)展的“制度沖突”與協(xié)調》，《河南社會科學》2021年第3期。虞崇勝、余揚：《制度變革與制度執(zhí)行:中國“后半程”現(xiàn)代化的實現(xiàn)機制》，《江漢論壇》2017年第8期。莫勇波、張定安：《制度執(zhí)行力：概念辨析及構建要素》，《中國行政管理》2011年第11期。Mark Jukes. Disablism: How to Tackle the Last Prejudice.LearningDisabilityPractice, 2004, Vol.7, No.10, p.26.陳昫：《殘疾文化勝任力：一個理論概念的嬗變研究》，《殘疾人研究》2021年第1期。