審計視閾下高?！皟蓚€責(zé)任”落實機(jī)制研究

向健 重慶財經(jīng)職業(yè)學(xué)院

引言

在黨風(fēng)廉政建設(shè)中，高校落實“兩個責(zé)任”，強(qiáng)化剛性制度建設(shè)是根本。只有切實形成監(jiān)督檢查、考核評價、責(zé)任追究的制度化、程序化和常態(tài)化，才能使高校“兩個責(zé)任”的落實不流于形式。審計作為組織內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過檢查、鑒證和評價履行監(jiān)督職責(zé)，在明晰責(zé)任清單、構(gòu)建主體責(zé)任體系及加強(qiáng)責(zé)任管理方面，將發(fā)揮關(guān)鍵性作用，理應(yīng)被納入“兩個責(zé)任”落實的制度性建設(shè)范疇中，成為高校加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)和完善黨內(nèi)監(jiān)督的重要依撐。

一、審計在高?！皟蓚€責(zé)任”落實機(jī)制建設(shè)中的制度保障作用

（一）審計職能發(fā)揮更有利于主體責(zé)任的界定分明

落實“兩個責(zé)任”首要的是確定責(zé)任主體，由誰來負(fù)責(zé)是第一位的。在高?，F(xiàn)有組織架構(gòu)和運(yùn)行模式下，黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任在實際工作中往往存在職責(zé)不清的現(xiàn)象，不少干部在承擔(dān)“一崗雙責(zé)”的相關(guān)責(zé)任時，偏重于學(xué)校教學(xué)的業(yè)務(wù)責(zé)任，而對于黨風(fēng)廉政建設(shè)僅停留在口頭上或者一般性的要求上，缺乏明確的工作職責(zé)目標(biāo)和剛性要求。責(zé)任逐級推延，必然產(chǎn)生責(zé)任主體不明、相互推諉問題，使得“兩個責(zé)任”難以落實或者空置。審計的監(jiān)督、鑒證和評價職能無疑對被審計單位具有責(zé)任制約作用，其監(jiān)督職能就在于發(fā)現(xiàn)和鑒別出責(zé)任主體是否與責(zé)任履行相統(tǒng)一，審計不僅使責(zé)任主體明確，也能促使每個責(zé)任主體更好履責(zé)?！皟蓚€責(zé)任”既規(guī)定了黨委和紀(jì)委的責(zé)任范圍，同時也明確了承擔(dān)責(zé)任的主體角色。高校作為落實“兩個責(zé)任”的重要陣地，黨委作為學(xué)校各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，必須擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任；紀(jì)委作為執(zhí)紀(jì)問責(zé)的專門機(jī)構(gòu)，必須擔(dān)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任；高校各職能部門是落實主體責(zé)任的基礎(chǔ)。審計工作就在于增強(qiáng)制度的可制約性，協(xié)助學(xué)校黨委把黨風(fēng)廉政建設(shè)貫徹下去，明確責(zé)任主體，審查責(zé)任落實情況，發(fā)現(xiàn)問題，提出修正建議，形成上下貫通、層層落實的責(zé)任鏈條。

（二）審計職能發(fā)揮更有利于責(zé)任內(nèi)容的界定分明

落實“兩個責(zé)任”重要的是建立責(zé)任清單，明確自己所擔(dān)負(fù)的責(zé)任。有些高校更看重業(yè)務(wù)教學(xué)及科研，對于開展黨風(fēng)廉政建設(shè)態(tài)度不積極，導(dǎo)致所負(fù)責(zé)任內(nèi)容認(rèn)識不清楚。結(jié)合高校實際，高校黨委主體責(zé)任的內(nèi)容，體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)、用人、保障和管理四個方面，其中，黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任永遠(yuǎn)頂在前面。就“兩個責(zé)任”落實來說，學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)在履行第一責(zé)任人責(zé)任時，應(yīng)自覺把黨風(fēng)廉政建設(shè)全面融入領(lǐng)導(dǎo)工作，實現(xiàn)同部署、同落實、同檢查、同考核[1]。紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任是協(xié)助黨委抓好黨的建設(shè)，建立健全制度；主動謀劃和推進(jìn)黨建工作。審計工作介入是通過審查各層級責(zé)任履行是否到位，使各主體的責(zé)任明細(xì)化，審計的過程實質(zhì)上是從中發(fā)現(xiàn)問題，然后提出整改建議。通過加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重要資金、重點(diǎn)問題的專項審計，更好強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任范圍，積極推動黨風(fēng)廉政建設(shè)成果向教學(xué)、科研等領(lǐng)域延伸，進(jìn)一步增強(qiáng)廣大教育工作者的責(zé)任感和使命感。審計的效能在于強(qiáng)化責(zé)任意識，在實施日常監(jiān)督和專項監(jiān)督中，使個體和各職能部門更好明確自己的責(zé)任范圍，建立責(zé)任清單，將責(zé)任具體化、明細(xì)化，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)各主體認(rèn)真負(fù)責(zé)。

（三）審計職能發(fā)揮更有利于提升責(zé)任執(zhí)行力度

明確責(zé)任主體、建立責(zé)任清單是落實“兩個責(zé)任”的第一步，而關(guān)鍵環(huán)節(jié)還需解決動力問題，而這種動力必須依靠制度性保障才能持久。因此，更需要建立一種主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的運(yùn)行機(jī)制，明確各主體落實責(zé)任的工作程序、方法步驟和相關(guān)要求，使責(zé)任落實更具有可操作性。黨風(fēng)廉政制度建設(shè)是機(jī)制通暢運(yùn)行的有力保障，把責(zé)任融入制度建設(shè)，通過發(fā)揮制度本身所特有的強(qiáng)制力和規(guī)范作用[2]，能夠更好推動“兩個責(zé)任”落實。審計作為運(yùn)行機(jī)制的組成部分，對于高校各環(huán)節(jié)運(yùn)行的滲透性監(jiān)督、鑒證和評價是一種制度保障體系的有力補(bǔ)充。從法律和規(guī)則切入，以審計強(qiáng)化制度的剛性要求，由事前監(jiān)督推動責(zé)任傳導(dǎo)，確保黨風(fēng)廉政建設(shè)在各單位、各崗位的責(zé)任推進(jìn)到位；由事中監(jiān)督厘清高校各級黨委、部門和紀(jì)委的責(zé)任邊界，使重點(diǎn)任務(wù)和工作責(zé)任分解細(xì)化、層層落實到人，形成全校上下齊抓共管、各負(fù)其責(zé)的反腐倡廉強(qiáng)大合力。由事后監(jiān)督，建立責(zé)任評估反饋機(jī)制，進(jìn)一步檢查考核“兩個責(zé)任”的整改問題，避免走過場，從而增強(qiáng)制度的執(zhí)行力度。

（四）審計工作更有利于增強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督的實效性

紀(jì)委監(jiān)督是一種剛性的制度約束，聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗主業(yè)，紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任是把監(jiān)督檢查和責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來，突出辦案重點(diǎn)，依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)懲腐敗。高校紀(jì)委監(jiān)督要確保權(quán)威性和執(zhí)行力，必須進(jìn)行創(chuàng)新監(jiān)督方式，提升監(jiān)督實效性[3]。其中，審計所發(fā)揮的監(jiān)督職能是紀(jì)委監(jiān)督的有效補(bǔ)充和重要力量，既可以把審計納入紀(jì)委監(jiān)督的范疇，也可以獨(dú)立對待，總體上都可以為責(zé)任落實服務(wù)，通過審計發(fā)現(xiàn)問題和提出建議，可以更好增加紀(jì)委監(jiān)督的權(quán)威性。由于高校組織結(jié)構(gòu)龐雜，實體眾多，所涉及的審計對象和內(nèi)容比較復(fù)雜，隨著高校管理愈來愈精細(xì)化和決策民主化，必須加強(qiáng)決策管理過程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計?！皟蓚€責(zé)任”寓于管理和決策民主化進(jìn)程中，審計過程對決策環(huán)節(jié)的關(guān)注，并且及時發(fā)現(xiàn)高校管理中存在的體制性障礙和制度性缺陷，以及查出重大違法違紀(jì)違規(guī)問題，審計對于紀(jì)檢工作都是一種積極配合，成為制度化監(jiān)督的重要力量。要加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，以更好落實“兩個責(zé)任”，黨員干部監(jiān)督工作中，保證紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立性和權(quán)威性，支持紀(jì)委履行監(jiān)督責(zé)任，需要重視審計職能的發(fā)揮。

二、審計在把握高?！皟蓚€責(zé)任”落實機(jī)制建設(shè)中的關(guān)鍵點(diǎn)

（一）審計是一種制度性保障還是技術(shù)手段

在“兩個責(zé)任”落實中，不應(yīng)把審計僅看作監(jiān)督的一種技術(shù)手段，根本上它是一種制度性保障，審計的過程具有制度的針對性和可操作性，審計的結(jié)果應(yīng)用具有行為導(dǎo)向性和規(guī)范制約性。建立健全符合黨的政治建設(shè)要求、符合高校實際、具有針對性和可操作性的審計監(jiān)督制度，明確審計主體、審計對象、審計重點(diǎn)內(nèi)容和恰當(dāng)運(yùn)用審計成果，審計對于高?！皟蓚€責(zé)任”的落實不是一日之功，而是體制性、制度性的長久布局。審計的作用是突出這種制度的作用力，建立統(tǒng)一的操作規(guī)范，并且進(jìn)一步強(qiáng)化制度的執(zhí)行力，以制度剛性確保黨的政治建設(shè)各項任務(wù)落到實處。當(dāng)然，審計所發(fā)揮的監(jiān)督職能，在提升監(jiān)督實效性的同時，實際上也是推進(jìn)監(jiān)督制度落實的一種方法創(chuàng)新。構(gòu)建高?！皟蓚€責(zé)任”落實機(jī)制，需在廉政建設(shè)和反腐敗制度體系建設(shè)上加強(qiáng)審計工作的實效性，在工作方法、工作能力上適應(yīng)高校廉政建設(shè)制度化建設(shè)的需要。

（二）審計的職能重在責(zé)任執(zhí)行中合理認(rèn)定責(zé)任

高?！皟蓚€責(zé)任”難以落實到位的首要原因在于責(zé)任制的相關(guān)主體職責(zé)不清、責(zé)任虛化，進(jìn)而導(dǎo)致責(zé)任者對應(yīng)承擔(dān)的工作不負(fù)責(zé)任、推進(jìn)不力、執(zhí)行不到位。因此，明確責(zé)任主體，確定具體化、明晰化的責(zé)任內(nèi)容，是完善高?！皟蓚€責(zé)任”落實機(jī)制的基礎(chǔ)。高校黨委應(yīng)該以此為契機(jī)制定黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任清單，既要明晰黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，還要細(xì)化校院兩級領(lǐng)導(dǎo)班子和學(xué)校職能部門領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)工作中各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。審計嚴(yán)格按照審查程序和權(quán)限建立強(qiáng)化干預(yù)機(jī)制，重在通過對責(zé)任落實情況的考核和評價[4]，依據(jù)審計的操作規(guī)程和科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系，針對高校黨風(fēng)廉政建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)內(nèi)容、重要環(huán)節(jié)和工作要求進(jìn)行審計。強(qiáng)化責(zé)任主體與責(zé)任內(nèi)容的對應(yīng)性，確定誰來承擔(dān)責(zé)任和應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，衡量不同責(zé)任主體是否責(zé)任落實到位，特別是在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作考核、干部選拔任用等重大問題上，要做到事前、事中有監(jiān)督權(quán)，事后有建議權(quán)，促使不同責(zé)任主體思想認(rèn)識到位，行動上負(fù)責(zé)盡責(zé)，真正體現(xiàn)審計監(jiān)督的威力與效果。

（三）審計的角色定位不是替代紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任

審計的目的從為管理提供保護(hù)性和建設(shè)性的服務(wù)向為組織增加價值和提高組織的運(yùn)作效率服務(wù)延伸，以幫助組織成員有效地履行責(zé)任。審計業(yè)務(wù)拓展到公共資金、國家資產(chǎn)和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況全覆蓋。紀(jì)檢與審計職能有著同向的監(jiān)督屬性，然而二者絕不是相互替代的關(guān)系，審計是更多監(jiān)督渠道的拓展，為紀(jì)檢監(jiān)督提供支持，審計的結(jié)果應(yīng)用可以為紀(jì)檢審察干部責(zé)任落實提供依據(jù)，但不等同于紀(jì)檢應(yīng)負(fù)的責(zé)任。高校審計是建立高校主體責(zé)任運(yùn)行機(jī)制的一部分，除積極配合紀(jì)委監(jiān)察工作之外，還能夠強(qiáng)化制度的執(zhí)行力，支持查辦案件，嚴(yán)格檢查督促。然而長期以來，我國內(nèi)部審計特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的功能性角色，責(zé)任審查更偏重于從經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，高校審計也偏重于專項款、教育收費(fèi)、基礎(chǔ)建設(shè)等問題，而忽略審計對責(zé)任考核與評價的本質(zhì)屬性；特別是審計更缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，往往混同于紀(jì)檢監(jiān)督的一部分，而這種審計大多停留在微觀審計、個體審計以及事后監(jiān)督，很難形成審計監(jiān)督的長效機(jī)制和全面責(zé)任控制。

三、強(qiáng)化責(zé)任導(dǎo)向型審計，構(gòu)建高校“兩個責(zé)任”落實新機(jī)制

（一）牢牢把握責(zé)任導(dǎo)向，構(gòu)建“兩個責(zé)任”落實的動力機(jī)制

高校審計是以“兩個責(zé)任”落實為目標(biāo)，跟蹤學(xué)校發(fā)展的方向，把握學(xué)校發(fā)展和師生關(guān)心的重點(diǎn)、疑點(diǎn)問題，將高校的職責(zé)范圍與經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)相結(jié)合，全面評價高校在教學(xué)、科研和社會服務(wù)等方面工作情況。以責(zé)任落實為目的，以審核、評價和督促改正為手段，一切審計活動服務(wù)于“兩個責(zé)任”的落實。要拚棄審計對經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的單一功能認(rèn)識，結(jié)合內(nèi)部審計工作的職能、特點(diǎn)，有效發(fā)揮內(nèi)審工作對規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督作用，積極推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。要將責(zé)任評價貫穿到審計的全過程，對學(xué)校管理控制過程進(jìn)行全方位審計，使審計成為責(zé)任履行的約束力量、推動力量，最終形成責(zé)任履行的自覺。

（二）強(qiáng)化審計全方位拓展，構(gòu)建“兩個責(zé)任”落實的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制

“兩個責(zé)任”落實貫穿于高校所有部門和全部環(huán)節(jié)，責(zé)任主體互聯(lián)，責(zé)任內(nèi)容互融合，責(zé)任鏈條共延伸[5]，在統(tǒng)一組織框架內(nèi)，審計范圍和審計效能也會廣泛影響到所有組織體系。從注重制度內(nèi)部的關(guān)聯(lián)性和相互銜接方面認(rèn)識，對某一個部門的審計也會促進(jìn)其他部門責(zé)任落實。從組織領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)徲嬕约皩徲嬚?、?zé)任追究、結(jié)果公開等方面，強(qiáng)化審計職能全方位拓展，能夠激發(fā)起各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識，促使各層級干部感受到責(zé)任壓力從而主動履職盡責(zé)，最終形成責(zé)任落實的協(xié)同聯(lián)動效應(yīng)。審計職能發(fā)揮旨在完善結(jié)構(gòu)布局，使組織內(nèi)在各要素積極行動起來，共同把“兩個責(zé)任”落實好。

（三）增強(qiáng)審計的制度執(zhí)行力，構(gòu)建“兩個責(zé)任”落實的長效機(jī)制

加強(qiáng)制度體系建設(shè)和形成制度執(zhí)行的長效機(jī)制，為高?！皟蓚€責(zé)任”落實提供堅強(qiáng)保障。審計工作是完善制度體系建設(shè)的重要構(gòu)成，也是切實增強(qiáng)制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)。以提升制度的科學(xué)性和操作性為著力點(diǎn)，當(dāng)前應(yīng)從審計方面入手，配套完善履行主體責(zé)任的監(jiān)督制度、檢查考核制度、考核成果運(yùn)用制度，細(xì)化分解各責(zé)任主體的責(zé)任，真正使責(zé)任體系清單化、規(guī)范化、制度化。另外，要強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行力，發(fā)揮內(nèi)審的管理職能，高校的審計工作不能僅僅局限于查賬，應(yīng)在健全制度的同時，突出審計在高校治理中的權(quán)威性和獨(dú)立性，保障和落實其參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步增強(qiáng)整個監(jiān)督制度的執(zhí)行力。

（四）強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，構(gòu)建“兩個責(zé)任”落實的責(zé)任評估反饋機(jī)制

責(zé)任評估反饋是審計結(jié)果的最終應(yīng)用，建立責(zé)任評估反饋機(jī)制，讓審計監(jiān)督真正成為落實“兩個責(zé)任”的有力抓手。一是推動反饋意見的整改，開展審計監(jiān)督形成專題報告，梳理共性問題，提出對策建議，對審計監(jiān)督反饋意見整改落實，壓實主體責(zé)任，督促建立整改責(zé)任清單。二是綜合運(yùn)用監(jiān)督結(jié)果，建立相關(guān)通報制度機(jī)制，作為年度考核的重要內(nèi)容，把開展“兩個責(zé)任”落實情況納入目標(biāo)績效考核和黨建考核評價體系，作為干部選拔、交流、晉升、評獎的依據(jù)。三是嚴(yán)肅監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，對于審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，加大問責(zé)懲處力度，切實發(fā)揮震懾作用，發(fā)揮咨詢功能，協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)。

結(jié)語

總之，需要從責(zé)任導(dǎo)向看待審計在高?！皟蓚€責(zé)任”落實中的職能，從制度保障看待其發(fā)揮的作用，通過加強(qiáng)審計工作構(gòu)建新的落實機(jī)制。