加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的思考

李雙雙 淄博市體育中心

引言

預(yù)算績效是指花費(fèi)財(cái)政資金所達(dá)到的目的和效果。對行政事業(yè)單位來講，預(yù)算績效管理是把績效理念引入預(yù)算管理，對財(cái)政資金從投入到產(chǎn)出進(jìn)行全方位、全過程監(jiān)控，保證財(cái)政資金運(yùn)用效果并對下年財(cái)政計(jì)劃進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)的管理活動(dòng)。黨的十九大報(bào)告指出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績效管理的重要戰(zhàn)略地位，為規(guī)范行政事業(yè)單位運(yùn)行發(fā)展，提高服務(wù)水平具有重要意義。

一、實(shí)施全面預(yù)算績效管理的重要意義

（一）實(shí)施全面預(yù)算績效管理是深化財(cái)稅體制改革的必然要求

黨的十九屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。行政事業(yè)單位承擔(dān)著行政管理和公共服務(wù)功能，實(shí)施預(yù)算績效管理是深化體制改革、提升治理能力的必然要求。隨著“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)各界對行政事業(yè)單位履行職能、規(guī)范管理等方面提出了更高的要求，迫切需要全面落實(shí)預(yù)算績效管理。

（二）實(shí)施全面預(yù)算績效管理是控制財(cái)政支出的必然要求

國家政府工作報(bào)告連續(xù)5年明確提出，各級政府要堅(jiān)持過“緊日子”，特別是2020年形勢嚴(yán)峻，各級財(cái)政面臨著巨大壓力，提出要大力壓減非急需非剛性支出。實(shí)施全面預(yù)算績效管理可以優(yōu)化財(cái)政資金的配置效率，減少不必要支出，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量，切實(shí)增強(qiáng)政府公信力。從行政事業(yè)單位內(nèi)部看，全面有效的預(yù)算績效管理不僅可以為預(yù)算管理制度的全面落實(shí)提供有效保障，促使單位建立更加科學(xué)合理的預(yù)算管理流程和內(nèi)控制度，保證預(yù)算管理的規(guī)范性，提升事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

（三）實(shí)施全面預(yù)算績效管理是提高財(cái)政資金使用效率的必然要求

實(shí)施預(yù)算績效管理之前，行政事業(yè)單位資金支出沒有明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，對各項(xiàng)支出產(chǎn)生的實(shí)際效果缺乏科學(xué)的評估反饋和結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。實(shí)施全面預(yù)算績效管理，可以科學(xué)評價(jià)資金使用效率，及時(shí)對來年預(yù)算支出進(jìn)行調(diào)整。而且可以促進(jìn)事業(yè)單位履職盡責(zé)，把有限的資金用好管好，提高服務(wù)效能，有利于事業(yè)單位更穩(wěn)定、更健康、更長遠(yuǎn)的發(fā)展。

二、實(shí)施全面預(yù)算績效管理存在的問題

（一）重視程度不夠，存在重分配輕管理、重支出輕績效的問題

一方面，單位領(lǐng)導(dǎo)層對績效管理重視程度不夠，片面認(rèn)為預(yù)算及其管理是財(cái)務(wù)人員的工作，對其預(yù)算績效目標(biāo)編制重視程度不夠，沒有充分協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)科室與財(cái)務(wù)進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)工作對接，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員只能根據(jù)自己掌握的資料完成目標(biāo)管理。而財(cái)務(wù)人員由于對單位實(shí)施的重大項(xiàng)目掌握不全，對長期目標(biāo)、年度目標(biāo)以及產(chǎn)出、效益、服務(wù)對象滿意度等各項(xiàng)指標(biāo)缺乏全面的了解，導(dǎo)致績效目標(biāo)編報(bào)的規(guī)范性、完整性與預(yù)算資金匹配度存在偏頗，實(shí)際效果差強(qiáng)人意。另一方面，財(cái)務(wù)人員本身也存在對績效管理重視不足的問題，每年年底績效目標(biāo)管理工作都與預(yù)算編制同步進(jìn)行，而預(yù)算編制相對更復(fù)雜、工作量更大，財(cái)務(wù)人員往往把大部分精力都投入到預(yù)算當(dāng)中，對績效目標(biāo)管理不夠重視，導(dǎo)致最終流于形式，疲于應(yīng)付。

（二）實(shí)際運(yùn)用不足，存在理解不深入、運(yùn)用不熟練的問題

雖然績效概念由來已久，但真正應(yīng)用于行政事業(yè)單位的預(yù)算管理時(shí)日尚短，財(cái)務(wù)人員對其認(rèn)識(shí)不夠，理解不足，仍處于摸著石頭過河的階段。全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系內(nèi)容繁雜，涉及面廣。全方位預(yù)算績效管理涵蓋從政府到部門和單位再到政策和項(xiàng)目各個(gè)維度。全過程預(yù)算績效管理涵蓋事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效自評機(jī)制、重點(diǎn)績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用。全覆蓋預(yù)算績效管理涵蓋所有財(cái)政資金，除一般公共預(yù)算資金外，還包括政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。以上三個(gè)方面看似簡單，但是專業(yè)性極強(qiáng)，對于財(cái)務(wù)人員，尤其基層財(cái)務(wù)人員，從消化吸收、完全理解到熟練應(yīng)用仍需時(shí)間。

（三）激勵(lì)約束欠缺，存在評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整脫鉤的問題

預(yù)算執(zhí)行結(jié)束以后，首先，財(cái)政部門按要求督促各項(xiàng)目實(shí)施單位對照上年確定的項(xiàng)目績效目標(biāo)開展績效自評，分析判斷各項(xiàng)目的預(yù)算資金完成情況。其次，對于一些資金量巨大、社會(huì)關(guān)注度和影響力高的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)評價(jià)。最后，財(cái)政部門對部分單位績效自評結(jié)果實(shí)施抽查復(fù)核。但是，在實(shí)際工作中，部分單位在項(xiàng)目自評過程中存在僥幸心理，沒有認(rèn)真組織開展自評或者自評得分普遍較高，而財(cái)政部門抽查復(fù)核比例較低，導(dǎo)致較差項(xiàng)目沒有及時(shí)整改或減少預(yù)算。在下年度安排預(yù)算時(shí)，對新增項(xiàng)目要求較高，標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)，對上年度延續(xù)項(xiàng)目審核關(guān)注較少，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行一般甚至較差項(xiàng)目往往也通過預(yù)算安排，造成財(cái)政資金浪費(fèi)嚴(yán)重。

（四）體制不夠健全，存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、工作效率不高的問題

績效指標(biāo)框架仍處于研究探索階段，現(xiàn)在還沒有一套切實(shí)可行的預(yù)算績效指標(biāo)體系?？冃繕?biāo)管理受專業(yè)知識(shí)、個(gè)人認(rèn)知、個(gè)人能力影響，缺乏統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，主觀隨意性較大。預(yù)算績效管理信息化建設(shè)平臺(tái)剛探索建立，還在試運(yùn)行階段，仍存在部分問題，降低預(yù)算績效管理工作效率，不利于信息管理及信息分析。

三、應(yīng)對預(yù)算績效管理問題的對策

（一）提高站位，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)

一是建立職責(zé)明確、邊界清晰的責(zé)任約束制度，對于重大項(xiàng)目實(shí)施終身責(zé)任追究制度。轉(zhuǎn)變以往由財(cái)務(wù)全權(quán)負(fù)責(zé)的觀念，將預(yù)算績效管理工作各流程細(xì)化分解，責(zé)任到人，歸口管理。單位負(fù)責(zé)人總體負(fù)責(zé)，形成從上到下的壓力傳導(dǎo)。業(yè)務(wù)科室對績效管理工作負(fù)主要責(zé)任，具體負(fù)責(zé)各流程階段材料編寫填報(bào)。財(cái)務(wù)人員對績效管理工作起引導(dǎo)監(jiān)督作用，對上報(bào)材料嚴(yán)格把關(guān)，相關(guān)問題難點(diǎn)及時(shí)與財(cái)政溝通協(xié)調(diào)，保證單位績效管理準(zhǔn)確、可行。二是加大政策宣傳力度，通過組織專業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)講堂、網(wǎng)課等形式，將預(yù)算績效管理的重要意義、工作要求和具體政策措施講清楚講明白，逐步提高領(lǐng)導(dǎo)及各業(yè)務(wù)科室的重視程度。三是加強(qiáng)信息公開，將預(yù)算績效相關(guān)信息向人大報(bào)告，并通過政府官網(wǎng)、微信公眾號(hào)等平臺(tái)將信息公開，自覺接受監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高專業(yè)水平

一是加大培訓(xùn)力度，開展分級分層次專題培訓(xùn)，不斷提高單位預(yù)算績效管理水平。通過線上線下培訓(xùn)班、繼續(xù)教育等多種形式開展，讓單位相關(guān)人員了解熟悉相關(guān)政策、業(yè)務(wù)流程、操作方法等，以便能更好地適應(yīng)各項(xiàng)工作。二是實(shí)施專家咨詢制度。財(cái)務(wù)人員尤其基層財(cái)務(wù)人員身兼數(shù)職，工作繁忙，部分單位財(cái)務(wù)人員變動(dòng)頻繁，一些年紀(jì)大的財(cái)務(wù)人員進(jìn)取心降低、學(xué)習(xí)能力較差，導(dǎo)致財(cái)務(wù)隊(duì)伍整體不能適應(yīng)快速變革的財(cái)政制度發(fā)展變化。為做好預(yù)算績效管理，將專業(yè)化極強(qiáng)的事前績效評估、績效結(jié)果評價(jià)等相關(guān)工作交由第三方機(jī)構(gòu)開展，充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢以開展相關(guān)工作，并對其工作進(jìn)行全程監(jiān)督，在參與過程中加強(qiáng)理解學(xué)習(xí)，提升工作能力，完成好財(cái)政下達(dá)的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。

（三）強(qiáng)化約束，壓實(shí)工作責(zé)任

一是建立完善約束機(jī)制，將預(yù)算績效管理作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，科學(xué)進(jìn)行政策調(diào)整。在全面自評的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大抽查復(fù)核自評比例，選取評價(jià)單位時(shí)盡可能各行各業(yè)都能涉及，在關(guān)注自評較差單位的同時(shí)，抽取部分自評結(jié)果較好的單位，看其是否認(rèn)真開展自評，其資金花費(fèi)是否得當(dāng)、有效。對于沒有按照要求完成自評以及自評結(jié)果較差、與實(shí)際差距較大的單位嚴(yán)格控制下年預(yù)算安排，減少不必要的財(cái)政支出，保證財(cái)政資金每一分錢都花在刀刃上。對于績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的一些較大問題，及時(shí)采取措施進(jìn)行管控，避免事態(tài)擴(kuò)大，造成財(cái)政資金浪費(fèi)。對于一些小的苗頭性傾向性問題，也要引起足夠重視，積極優(yōu)化管理措施，及時(shí)調(diào)整支出方向和結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高項(xiàng)目管理水平和財(cái)政資金使用效率。二是建立績效責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)做到花錢必問效、無效必問責(zé)。將預(yù)算績效考核結(jié)果與干部任免任用、提拔重用、年度考核等領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人政績考核掛鉤，對于一些漠視預(yù)算績效管理、浪費(fèi)預(yù)算資金甚至貪污腐敗的領(lǐng)導(dǎo)干部暫緩提拔任用，情節(jié)嚴(yán)重移送司法機(jī)關(guān)，最終形成倒逼機(jī)制，督促各單位認(rèn)真組織開展績效管理工作。

（四）完善制度，提高工作實(shí)效

一方面，加快績效指標(biāo)體系建立，完善目標(biāo)模板，使模板更符合工作實(shí)際。對預(yù)算指標(biāo)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，要不斷根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政策標(biāo)準(zhǔn)以及單位項(xiàng)目實(shí)際情況及時(shí)進(jìn)行修正和更新，力爭做到績效指標(biāo)可采集、可衡量、可比較，操作簡單，確保指標(biāo)具有較強(qiáng)實(shí)用性，全面建立起動(dòng)態(tài)調(diào)整、科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系。另一方面，加快全過程預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)完善提升，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。逐步探索構(gòu)建起覆蓋面廣、業(yè)務(wù)協(xié)同、上下貫通、開放共享的績效數(shù)據(jù)應(yīng)用格局。

結(jié)語

總之，預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位的日常工作中，發(fā)揮了重要作用。要不斷增強(qiáng)對預(yù)算績效管理的重視程度，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高專業(yè)水平，強(qiáng)化激勵(lì)約束制度，壓實(shí)工作責(zé)任，加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，不斷促進(jìn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展。