信息化背景下高校內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

徐 穎

(南京財經(jīng)大學財務處，江蘇 南京 210023)

一、引言

為了進一步加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制權(quán)責以及風險意識，促進內(nèi)部控制信息化水平的提高，規(guī)范行政事業(yè)單位各項經(jīng)濟業(yè)務活動，2012年11月，財政部出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會〔2012〕21號)，明確指出各行政事業(yè)單位應當充分運用現(xiàn)代科學技術(shù)手段加強內(nèi)部控制，將單位經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中，通過減少或避免人為操縱因素，規(guī)避風險并保護信息安全。并于2015年12月發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》(財會〔2015〕24號)，要求各行政事業(yè)單位應當按照內(nèi)部控制規(guī)范要求，通過建立內(nèi)部風險評估機制和完善內(nèi)部控制制度、提升內(nèi)部控制信息化的建設(shè)，強化對單位層面和業(yè)務層面的內(nèi)部控制，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)容的高質(zhì)和高效規(guī)劃、實施、評價與監(jiān)督。2016年，教育部制定了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南(試行)》，明確了高校需要規(guī)范內(nèi)部控制體系的制定和執(zhí)行。財政部、教育部先后印發(fā)了相關(guān)通知，要求高校要加快內(nèi)部控制體系建設(shè)，在2020年達到工作制度化、制度流程化、流程信息化的目標。

根據(jù)調(diào)研，部屬、省屬高校的內(nèi)控建設(shè)工作已于2016年啟動，目前大多已經(jīng)完成了內(nèi)控體系的建設(shè)工作，進入全面實施階段。但是，隨著高校教學科研層次的不斷提高和經(jīng)濟體量的不斷擴大，對高校內(nèi)部控制信息化水平的要求也相應提高。傳統(tǒng)思路下出現(xiàn)的問題如何通過信息化手段來解決，以及如何提高信息化管理效率和監(jiān)督質(zhì)量，從而建立一套全面的內(nèi)部控制體系已成為當前高校內(nèi)部控制研究的主要方向。在當今信息化、智能化背景下，內(nèi)部控制信息系統(tǒng)已成為加強高校內(nèi)部控制的重要支撐和手段，在強化預算控制、固化業(yè)務流程、加強標準控制、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行等方面具有重要意義。

二、高校內(nèi)部控制信息化建設(shè)概述

高校內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)的目的是減少人為操作，保護信息安全，從而將高校的內(nèi)部控制理論和觀念、相關(guān)業(yè)務流程、內(nèi)部控制方法通過科學技術(shù)手段形成固定模式嵌入信息系統(tǒng)中。高校的信息化系統(tǒng)既要能夠滿足校內(nèi)各部門履行職能和相關(guān)人員履行崗位職責的需要，又要滿足高校上級部門及校外其他相關(guān)單位的需要。建立內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，第一步是要將高校層面、業(yè)務層面的各項業(yè)務活動的相關(guān)流程進行梳理，然后確定好各個關(guān)鍵業(yè)務環(huán)節(jié)，將決策、實施、監(jiān)督反饋機制融入各個相關(guān)環(huán)節(jié)中，最后是要明確并細化各崗位職責及分工，并將業(yè)務流程嵌入并固化進各信息系統(tǒng)中，同時要使流程上的各個信息系統(tǒng)打通并共享數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)傳遞順暢、溝通更加有效的目的。

三、高校內(nèi)部控制信息化建設(shè)的重要性

(一)提高高校內(nèi)部控制管理的效率

通過內(nèi)部控制信息化建設(shè)使高校各項業(yè)務活動的辦理流程更加規(guī)范、明晰，師生辦理業(yè)務更加便捷，同時，信息化建設(shè)可完善相關(guān)制度，對薄弱環(huán)節(jié)強化管理，提高了高校內(nèi)部管理的質(zhì)量，降低和規(guī)避管理風險，也能有效減少腐敗和舞弊行為，積極做到從根本上遏制違紀違法現(xiàn)象。

(二)提升高校內(nèi)部控制管理的實效性

通常在實際業(yè)務中，如果內(nèi)部控制制度及相關(guān)工作流程缺失信息化技術(shù)支持，就很難保證制度得到有效的執(zhí)行，不利于內(nèi)部控制相關(guān)制度的具體實施。而通過信息化技術(shù)對執(zhí)行的全流程進行掌控，即可實現(xiàn)執(zhí)行標準的統(tǒng)一、流程的固化，有效降低內(nèi)部控制執(zhí)行難度與風險，使高校內(nèi)部控制持續(xù)、穩(wěn)定運行，減少了因執(zhí)行力較差、人為因素等主觀原因造成的不確定風險，強化內(nèi)部控制實施的可操作性。通過信息化建設(shè)可以加強校內(nèi)相關(guān)部門的聯(lián)系，同時相關(guān)部門的數(shù)據(jù)可以很好地整合并做到數(shù)據(jù)共享，有利于高校決策者根據(jù)數(shù)據(jù)做出正確的決策和判斷，管控更加到位和全面。

四、高校內(nèi)部控制信息化建設(shè)的現(xiàn)狀

筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，高校內(nèi)部控制普遍存在“多頭管理”的現(xiàn)象，信息化建設(shè)不成體系，很多部門都有各自的業(yè)務管理系統(tǒng)，如財務系統(tǒng)、學生管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等。這些業(yè)務管理系統(tǒng)相對獨立，管理權(quán)分屬于相關(guān)的業(yè)務部門，缺乏統(tǒng)一的管理模式，且各業(yè)務管理系統(tǒng)之間的兼容程度不高，這無疑增加了內(nèi)部控制系統(tǒng)統(tǒng)一建設(shè)的難度，也降低了高校內(nèi)部控制實施的有效性。筆者對高校內(nèi)部控制相關(guān)模塊的信息化現(xiàn)狀做了分析，總體來說，目前高校內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)不夠健全，具體分為以下幾種情況。

(一)已有信息化管理系統(tǒng)的模塊存在分散化乃至碎片化問題，無法有效統(tǒng)一和實現(xiàn)管理的系統(tǒng)性與規(guī)范化

1.“預算管理系統(tǒng)”基本用于預算申報時數(shù)據(jù)的填報，未能實現(xiàn)與財務系統(tǒng)模塊接入，導致不能實時分析預算的執(zhí)行情況。

2.收支管理系統(tǒng)存在的問題是功能相對單一、獨立，未與相關(guān)經(jīng)濟活動對接或預留數(shù)據(jù)接口。

3.資產(chǎn)管理系統(tǒng)存在的問題是僅實現(xiàn)資產(chǎn)管理登記功能，未與人事管理系統(tǒng)對接或者預留數(shù)據(jù)接口，無法在資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中獲得高校人員資產(chǎn)配置標準，無法保證人員資產(chǎn)配置情況合規(guī)性；未與財務管理系統(tǒng)對接或者預留數(shù)據(jù)接口，兩者之間無法實現(xiàn)信息的互通互享，資產(chǎn)折舊信息無法及時更新，資產(chǎn)購置是否符合預算標準無法得到核對等，內(nèi)部控制不規(guī)范，加大了國有資產(chǎn)審計風險。

4.科研管理系統(tǒng)與財務管理系統(tǒng)兩者之間相對獨立，科研經(jīng)費使用情況相關(guān)數(shù)據(jù)人為導出導入財務管理系統(tǒng)，科研項目經(jīng)費管理和財務經(jīng)費支出管理脫節(jié)，科研信息與財務信息未實現(xiàn)信息共享，可能導致審核不到位，科研經(jīng)費使用不合規(guī)，超標準或超范圍列支，項目間調(diào)賬頻繁，與實際業(yè)務不符，歸口管理部門對科研項目全過程管控力度不夠，加大了審計風險。

(二)部分經(jīng)濟活動缺少信息化管理系統(tǒng)的模塊

目前仍有部分高校經(jīng)濟活動尚未實現(xiàn)信息化管理，常見的有工程項目管理和合同管理。

1.部分高校工程項目未實施信息化管理，未實現(xiàn)項目基本信息、初始設(shè)計與立項招標等流程的信息化管理，無法為參建各方提供完整、準確的歷史信息；在施工過程中涉及的進度、質(zhì)量、費用控制方面尚未實現(xiàn)信息化管理，即工程項目施工管理仍主要依靠工程管理人員的經(jīng)驗和處理能力，受人為因素影響較大，無法有效保證項目實施質(zhì)量；未實現(xiàn)工程項目信息的及時采集，無法滿足項目管理信息量需求的急劇增長，無法實時獲取相關(guān)人員項目管理活動信息，不能及時對各管理環(huán)節(jié)進行督促與檢查，無法實現(xiàn)對項目管理工作質(zhì)量的促進和提高；未實現(xiàn)項目信息共享與協(xié)同工作，無法保障項目參建各方間信息溝通效率等。

2.部分高校合同管理尚未實施信息化管理。合同的統(tǒng)一歸口管理、分類管理、預審流程、編號管理、臺賬管理尚處于人工處理狀態(tài)，未實現(xiàn)“部門協(xié)同、業(yè)務協(xié)同”的合同全生命周期管控模式，即未實現(xiàn)合同管理與合同前端的預算、采購以及合同后端的履約、支付、過程管理等經(jīng)濟業(yè)務的協(xié)同，部門間合同信息無法有效公開與共享，合同監(jiān)管效果差，影響合同執(zhí)行質(zhì)量。

(三)支出事前審批線下進行，未實現(xiàn)線上流程的控制和跟蹤

支出事前審批線下進行，審批通過后并不占用預算指標，可能出現(xiàn)實際報銷時預算額度不夠；線上表單不能完全替代線下表單，申請人既要做線上申請，又需要填寫線下表單，操作步驟煩瑣；未實現(xiàn)線上流程控制、標準控制。整體層面上未實現(xiàn)線上流程的控制和跟蹤，業(yè)務流程審核審批環(huán)節(jié)尚未完全在系統(tǒng)中實現(xiàn)，若有未固化流程的事項，可能出現(xiàn)流程銜接不到位，出現(xiàn)管控漏洞。

(四)高校部門間存在信息孤島現(xiàn)象

高校部門間數(shù)據(jù)共享積極性不高，數(shù)據(jù)維護不及時、不到位，部分重要數(shù)據(jù)信息(如人事、學生管理、財務、資產(chǎn)等)未實時或及時共享，部分系統(tǒng)數(shù)據(jù)不完整，導致無法完全滿足重要業(yè)務模塊數(shù)據(jù)使用與交換的需要。由于校內(nèi)各信息系統(tǒng)間業(yè)務協(xié)同程度低，數(shù)據(jù)共享不充分，數(shù)據(jù)分析的準確性無法保證，相關(guān)管理措施難以充分依賴信息系統(tǒng)實現(xiàn)，存在信息孤島的情況。

五、健全和完善高校內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的建議

信息化背景下的高校內(nèi)部控制信息化體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要結(jié)合學?，F(xiàn)狀制定方案穩(wěn)步推進。首先，要結(jié)合內(nèi)部控制和信息化建設(shè)現(xiàn)狀，根據(jù)實際制定最適合的建設(shè)方案，編制實施細則，盡可能地避免重復建設(shè)和減少資源浪費。各高?？梢詮膶W校以及業(yè)務兩個層面，結(jié)合內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，從學校管理和業(yè)務管理兩個層面開展信息化建設(shè)，具體應遵循“分業(yè)務、分階段、整體規(guī)劃”原則，認真分析現(xiàn)有的各業(yè)務系統(tǒng)。目前，高校能夠?qū)崿F(xiàn)信息化管理的業(yè)務主要包括預算管理、財務管理、采購管理、人事管理、工程項目管理、合同管理、科研項目管理、學生管理、資產(chǎn)管理等?？稍诖嘶A(chǔ)上有效整合各業(yè)務系統(tǒng)的“碎片化信息模塊”，打造一條互為關(guān)聯(lián)的“數(shù)據(jù)鏈”，進而實現(xiàn)學校層面的內(nèi)部控制信息化。

根據(jù)高校內(nèi)部控制信息化的現(xiàn)狀和存在的問題，要進一步健全和完善高校內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，可以有兩種方式供選擇。第一種方式是不考慮高?，F(xiàn)有的信息化管理系統(tǒng)模塊，重新建立一套包括所有模塊的內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)。這是最理想的方式，理論上可以解決之前存在的所有問題，但這需要比較大的投入，而且廢掉現(xiàn)在用的系統(tǒng)是嚴重的浪費行為。第二種方式是在現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)基礎(chǔ)上進行升級改造，完善現(xiàn)有系統(tǒng)，使其達到內(nèi)部控制信息化管理的要求。本研究支持第二種方式。下面就第二種方式提出初步的實施方案建議。

根據(jù)對相關(guān)政策法規(guī)的研究以及試點高校的經(jīng)驗，結(jié)合高校的現(xiàn)實和實際管理需要，建議采用“整體規(guī)劃、分步實施”的方式，在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上分三階段實施。

1.第一階段:對尚未實現(xiàn)信息化管理的業(yè)務進行系統(tǒng)建設(shè)

按照內(nèi)部控制信息化管理的要求和統(tǒng)一規(guī)劃，對尚未實現(xiàn)信息化管理的業(yè)務進行系統(tǒng)建設(shè)，這主要包括工程管理和合同管理模塊；同時對已有的系統(tǒng)模塊自身存在的功能不全面、不完善的問題進行有針對性的修改和完善，使其達到單一模塊自身的管理需要。

2.第二階段:實現(xiàn)各業(yè)務系統(tǒng)間的互聯(lián)互通

在所有模塊都有了單獨的信息化管理系統(tǒng)后，對所有業(yè)務系統(tǒng)的功能進行評估，如預算管理、財務管理、合同管理、科研項目管理、采購管理、工程項目管理、資產(chǎn)管理等，理清各業(yè)務系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展系統(tǒng)對接工作，實現(xiàn)各業(yè)務系統(tǒng)的互融互通。

通過這一階段的信息化建設(shè)，打通預算系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、學生管理系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、工程項目管理系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等，減少重復工作、降低工作量、提高工作效率；實現(xiàn)各業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)同步，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)、預算控制、監(jiān)管預警等管理信息的實時性和一致性，為管理層的決策提供支撐。

3.第三階段:建立全校經(jīng)濟業(yè)務大數(shù)據(jù)庫

在上述兩個階段完成后，建立全校數(shù)據(jù)共享平臺，通過大數(shù)據(jù)挖掘，提供管理視圖和各種統(tǒng)計分析報表，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合和管理應用，為管理決策提供支持，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，為實現(xiàn)高校的整體目標發(fā)揮好內(nèi)部控制系統(tǒng)的作用。

六、結(jié)束語

信息時代背景下，信息化早已成為各行各業(yè)轉(zhuǎn)型升級的最強抓手。通過科學合理的信息化手段，能使高校內(nèi)部控制和信息系統(tǒng)有機緊密結(jié)合，形成一個高效運轉(zhuǎn)的有機整體。這既可以提升高校內(nèi)部控制的水平和效率，促進高校高質(zhì)量發(fā)展，也可以提升高校內(nèi)部控制管理的質(zhì)量和有效性。未來，希望高校在實踐業(yè)務中，將內(nèi)部控制和各項信息化建設(shè)更加全面地融合，打造更加科學高效的內(nèi)部控制信息化管理體系。