旅行氣泡與國際旅游新格局

李 鵬

國際旅游既是全球化的產(chǎn)物,也是全球化的基本特征。2019年,世界旅游組織(UNWTO)公布的數(shù)據(jù)顯示全球旅游總收入5.8萬億美元,相當于全球GDP的6.7%,旅游就業(yè)崗位約占全球就業(yè)崗位的10%。除少數(shù)國家以外(比如中國),世界絕大多數(shù)國家和地區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)主要是由國際旅游(出境旅游和入境旅游)構(gòu)成的。國際旅游最近半個世紀的蓬勃發(fā)展受益于一個由美國主導(dǎo)的相對和平穩(wěn)定的全球化發(fā)展時代,交通成本的持續(xù)下降和國家間日益密切的商業(yè)、文化和政治聯(lián)系帶來人類歷史上前所未有的大流動。半個世紀之前,跨國旅行對于大多數(shù)國家而言都還只屬于極少數(shù)富裕人群和特權(quán)階層的專屬行為;之后,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,全世界每年有超過14億人次進行跨國旅行,跨國旅行的客源市場也從歐美等發(fā)達國家向中國、印度等新興國家擴張,跨國旅行對于越來越多的當代人而言,更像是一種日常生活的必備品,成為全球化時代的標配。雖然有學者認為,國際旅游具有外交功能,是外交力量的“第三軌道”,但是,我們必須認識到,2020年之前的國際旅游格局是在經(jīng)濟全球化不斷深化,民營企業(yè)、跨國公司及旅游者等非國家行動者的共同努力下形成的。國家雖然可以通過簽證政策、客源管制等手段干預(yù)國際旅游,但是市場的自由性、國家間的開放性、非政治性和非國家干預(yù)構(gòu)成了這一階段國際旅游發(fā)展的主要特征。

但是,2020年的新冠疫情使得蓬勃發(fā)展半個多世紀的國際旅游陷入前所未有的困局。世界旅游組織發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2020年全年國際旅游人數(shù)減少約11億人次,降幅在70%至75%之間;國際旅游收入損失1.1萬億美元,導(dǎo)致世界經(jīng)濟損失2萬億美元。疫情發(fā)生之前,世界前十大旅游接待國分別為法國、美國、西班牙、中國、意大利、英國、德國、墨西哥、泰國、馬來西亞,其中歐美地區(qū)構(gòu)成了國際旅游的主體,而包括中國在內(nèi)的亞太地區(qū)近年也處于上升的態(tài)勢。疫情發(fā)生后,中國、美國、歐盟等國際旅游主要的客源地和接待地先后出臺了旅行限制政策,部分國家?guī)缀跬耆P(guān)閉了邊境,這是自二戰(zhàn)以后的首次全球性旅行限制,幾乎一舉摧毀了全球化時代的國際旅游格局。隨著疫情發(fā)展在世界不同區(qū)域的分化,世界所期待的如當年非典之后的旅游業(yè)的迅速復(fù)蘇并沒有如期而至。新冠疫情的發(fā)展使得各國出臺了嚴格的防疫措施,尤其是針對新冠疫情傳染性強的特點,新冠病毒檢測與入境14天隔離措施被普遍采用。加上游客對于新冠疫情傳播的恐懼,跨國旅行受到極大限制。這對旅游業(yè)占GDP比重較大的經(jīng)濟體造成了重大影響。在此背景下,世界各國在防疫抗疫的同時,紛紛為復(fù)蘇旅游業(yè)做出努力,其中最引人矚目的就是“旅游氣泡”(travel bubble)政策的提出。

“旅游氣泡”又名“旅行廊道”或“新冠廊道”,是指某些國家與自己的鄰國或附近疫情狀況相近的國家之間建立起的便捷通關(guān)政策。確立“旅游氣泡”關(guān)系的目的地政府和相關(guān)機構(gòu)建立一定的工作機制,互認新冠病毒檢測結(jié)果,允許檢測呈陰性的旅客乘坐專門的航班不受隔離檢疫限制來往于氣泡內(nèi)的目的地之間。 “旅游氣泡”的提出可以解除或降低協(xié)議國(地區(qū))之間出入境的病毒檢測和入境強制隔離時間的限定,并增強游客跨境旅行的信心。最早提出并執(zhí)行“旅游氣泡”政策的是波羅的海三國:立陶宛、愛沙尼亞和拉脫維亞。受益于三國早期都較為成功地控制了新冠疫情的暴發(fā),三國于2020年5月份建立起“波羅的海旅游氣泡”,該協(xié)議規(guī)定在過去14天內(nèi)沒有離開過波羅的海國家、沒有自我隔離,且沒有呼吸道疾病癥狀的前提下,波羅的海國家的公民和居民被允許在“波羅的海泡泡”內(nèi)部旅行,穿越內(nèi)部邊境時無須隔離。在亞太地區(qū),新加坡、泰國、馬來西亞、澳大利亞與新西蘭等國家隨后也相繼提出了旨在重振旅游業(yè)的“旅游氣泡”計劃,旨在向良好控制疫情的國家和地區(qū)游客開放和允許入境。

“旅游氣泡”政策的提出與執(zhí)行要以新冠疫情在各國的發(fā)展情況為前提。只有能良好控制新冠疫情發(fā)展的國家和地區(qū)之間才有實施“旅游氣泡”的可能性。疫情的反彈隨時都有可能延緩甚至暫停國家間的“旅游氣泡”協(xié)議。因此,新冠疫情在全球范圍內(nèi)得到有效控制之前,“旅游氣泡”只能是一種極具脆弱性的特殊旅游通關(guān)政策?！奥糜螝馀荨钡拇嗳跣栽诓煌瑖业膶嵺`中都得到了證實。比如,最早開啟“旅游氣泡”合作的波羅的海三國,隨著疫情的進一步發(fā)展,立陶宛和愛沙尼亞兩國的新冠疫情傳染病例激增,導(dǎo)致9月初拉脫維亞宣布終止之前的“旅游氣泡”合作,單方面啟動了入境者的14天隔離觀察措施。新加坡與中國香港特別行政區(qū)原定于2020年11月22日啟動的“航空旅游氣泡”也因香港11月份出現(xiàn)的新冠疫情惡化而延遲執(zhí)行。

雖然旅行氣泡計劃在多個區(qū)域內(nèi)正在謀劃中,也受到疫情反復(fù)狀況的影響,尚未全面落實,但是,它是未來若干年國際旅游重啟的必然路徑,并由此逐漸勾勒出疫情后的新的國際旅游格局。首先,國家對于國際旅游的干預(yù)將變得更加強勢。新冠疫情發(fā)生之前的國際旅游格局是在國際秩序穩(wěn)定、市場自由發(fā)展、非國家行為體主導(dǎo)的基礎(chǔ)上形成的,而新冠疫情發(fā)生之后,“防控疫情”成為開展旅游活動的前置條件,國家出于疫情防控的需要,通過對旅行簽證、游客新冠篩查和隔離、航空線路限制等方面實施諸多干預(yù),明顯取得了介入國際旅游市場發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。某一國與其他國家或地區(qū)間的旅行限制政策乃至“旅游氣泡”的建立,國家都扮演了主導(dǎo)者的角色。比如,美國前任總統(tǒng)特朗普離任前發(fā)布行政令,取消了針對部分國家的旅行限制措施,而新任總統(tǒng)拜登上臺后隨即宣布恢復(fù)實施新冠疫情期間的國際旅行限制,還將限制范圍擴大到最近去過南非的游客。作為美國國家代言人的政治精英,通過對“疫情防控”成效的不同表述,可以出臺完全不同的國際旅行政策,這說明新冠疫情之后國際旅游市場的復(fù)蘇必將打上深深的國家印記,旅游受到國家外交政策的影響將更加明顯。其次,“旅游氣泡”的建立將依據(jù)兩個對等原則逐步實現(xiàn)區(qū)域國際旅游市場的重建。第一個對等是建立“旅游氣泡”的國家和地區(qū)間的疫情防疫狀況的對等,即相同的疫情發(fā)展狀況和相同的防控措施;第二個對等則是建立“旅游氣泡”的國家和地區(qū)間的出入境政策的對等。比如歐盟各國在2020年5月份就取消了聯(lián)盟內(nèi)成員國公民的跨境旅行限制,并一直延續(xù)至今,雖然歐盟內(nèi)部部分國家遭遇了二次疫情的暴發(fā),但是基于歐盟成員國內(nèi)部的對等開放原則,其內(nèi)部的自由旅行政策一直得以維持。而反觀歐盟與美國、中國之間則一直未能建立起類似的氣泡政策,就是因為沒有滿足對等的原則。從美國方面看,美國的疫情防控一直不盡如人意,未能達到和歐洲對等的狀況,且美國對歐盟也采取了旅行限制措施,因此,歐盟對美國游客的旅行限制措施一直沒有放松。中國的疫情狀況明顯好于歐洲,2020年實現(xiàn)了數(shù)個月的清零成績,有鑒于此,歐盟于2020年7月取消了中國國民前往歐盟成員國的旅行限制,但是同時提出解除限制的前提是中國給予歐盟成員國同等政策,考慮到歐盟疫情經(jīng)歷二次暴發(fā)且與中國國內(nèi)疫情狀況存在較大差異,中國方面沒有辦法滿足歐盟提出的對等要求。由此可見,疫情防控雖然是建立“旅游氣泡”的前提條件,但是并非疫情防控得越好,就越容易建立起“旅游氣泡”合作,更重要的是要在出臺氣泡政策的國家間達成兩個對等條件。最后,“旅游氣泡”的建立標志著階段性的全球統(tǒng)一旅游市場被區(qū)域性國際旅游市場所取代。新冠疫情之前的國際旅游市場格局已經(jīng)發(fā)展到你中有我、我中有你的深度全球化狀態(tài)。新冠疫情的防控要求導(dǎo)致原有的全球一體化旅游格局將難以為繼。特別是一些嚴重依賴旅游業(yè)的海島型國家,原先多元化的客源市場結(jié)構(gòu)將對新冠疫情防治造成直接困難。比如2020年7月馬爾代夫為了恢復(fù)旅游業(yè),面向全球推出了“無檢疫、30天簽證免費”的政策,但是隨著確診病例增多,馬爾代夫旅游部宣布自9月10日起,入境人員需提供病毒檢測證明。馬爾代夫的案例說明,既往面向全球一體化市場的國際旅游發(fā)展模式已受到嚴峻的挑戰(zhàn),未來更有可能形成的是基于兩個對等原則建立起的區(qū)域旅游合作格局。比如中國澳門特別行政區(qū)在嚴格執(zhí)行防疫措施取得積極成效、與中國內(nèi)地就防疫措施達成了對等條件后,中國內(nèi)地居民已于2020年9月恢復(fù)了赴澳門自由行的簽證。與此同時,新加坡、日本、柬埔寨等東亞國家與中國都有希望在進一步鞏固疫情防控局面的前提下推出區(qū)域性的旅游合作政策。除此之外,包括澳大利亞、新西蘭在內(nèi)的南太平洋區(qū)域,非洲內(nèi)部,加勒比海區(qū)域都具備建立起區(qū)域性“旅游氣泡”合作的潛力。因此,在疫情防控情況接近的區(qū)域內(nèi)部率先通過“旅游氣泡”政策的推出,實現(xiàn)國際旅游的重啟,可能是未來國際旅游發(fā)展的新形勢。