我國城市生活垃圾分類問題研究

秦若涵

摘 要：我國的生活垃圾在分類問題上發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，尤其是《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》于2017年出臺(tái)，這標(biāo)志著我國正式進(jìn)入到“強(qiáng)制分類時(shí)代”。截至目前，雖然我國城市生活垃圾分類已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，但仍面臨著各種問題，例如市場以及公眾對(duì)于垃圾分類問題都沒有較強(qiáng)的意識(shí)，而且垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，以及垃圾分類管理系統(tǒng)分割化等，需要借鑒相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加大垃圾分類宣傳力度，提高公眾參與度。因此，應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提高垃圾回收利用效率;完善垃圾分類法律法規(guī)，推進(jìn)生活垃圾分類工作;建立縱向銜接與橫向協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展的垃圾分類機(jī)制，以期使垃圾分類質(zhì)量得到一定的保證。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾;分類治理;現(xiàn)狀;研究動(dòng)態(tài);問題;完善制度

中圖分類號(hào)：F062.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）28-0060-03

自2016年以來，針對(duì)垃圾分類這一問題在未來的工作進(jìn)展，黨中央作出了相應(yīng)的工作指示，對(duì)其高度重視。垃圾分類已經(jīng)不僅僅是對(duì)資源的節(jié)約以及環(huán)境的改善這一層面的問題，而是關(guān)系著我們社會(huì)的文明程度和水平的高低。按照相關(guān)指示要求，各級(jí)相關(guān)部門都加大了對(duì)垃圾分類的投入。從2017年開始，全國46個(gè)重點(diǎn)城市先行先試，在推進(jìn)垃圾分類的工作中取得了積極進(jìn)展。但在高質(zhì)量地推進(jìn)垃圾分類工作取得實(shí)效的過程中，還有一些問題需要突破。針對(duì)這些問題，本文提出了相應(yīng)的應(yīng)對(duì)之策。

一、城市生活垃圾分類概述

（一）城市生活垃圾

城市生活垃圾屬于固體廢物，產(chǎn)生于城市日常生活的過程中，以及產(chǎn)生于城市在提供日常生活服務(wù)的活動(dòng)中，還包括行政法規(guī)規(guī)定以及法規(guī)中分屬于城市生活垃圾中的固體廢物，包括家庭生活垃圾、菜市場或農(nóng)貿(mào)市場垃圾、道路垃圾、商業(yè)垃圾、公共場所垃圾，以及機(jī)關(guān)單位、學(xué)校、廠礦等單位的垃圾[1]。

（二）城市生活垃圾的特點(diǎn)

對(duì)于城市生活垃圾來說，有兩個(gè)非常顯著的特點(diǎn)，一個(gè)是關(guān)于其危害的，即具有污染性;一個(gè)則與城市生活垃圾進(jìn)行分類的必要性有關(guān)，即具有資源性。

我國城市居民的消費(fèi)水平在不斷提高，同時(shí)隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，使得產(chǎn)生的城市生活垃圾越來越多，焚燒、填埋等傳統(tǒng)的生活垃圾處理方式都極易產(chǎn)生有毒有害化學(xué)物質(zhì)，對(duì)環(huán)境造成污染。而城市生活垃圾中還存在著許多有再利用價(jià)值的例如紙類等材料，可以進(jìn)行再回收利用。

（三）城市生活垃圾分類

城市生活垃圾分類是指城市生活垃圾在分類與收集時(shí)是按屬性、成分、如何進(jìn)行處理、是否值得回收以及能夠給環(huán)境帶來何種程度的影響等方式進(jìn)行的，這樣能夠更好地實(shí)現(xiàn)資源的處理和回收。城市生活垃圾分類屬于一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，具體包括分類投放→分類收集→分類運(yùn)輸→分類處理四個(gè)階段，連接了城市生活垃圾治理的始末。事實(shí)上，這項(xiàng)活動(dòng)是社會(huì)性較強(qiáng)的，需要由政府及其部門、企業(yè)、公眾等多個(gè)主體協(xié)同完成，首先開始于幾個(gè)試點(diǎn)城市，然后逐漸在全國范圍內(nèi)普遍推行。截至目前，城市生活垃圾分類制度在實(shí)踐中或?qū)W術(shù)界都受到了越來越多的關(guān)注。

二、城市生活垃圾分類治理現(xiàn)狀

我國現(xiàn)階段共有三種方式來無害化地處理生活垃圾，主要為：衛(wèi)生填埋、垃圾堆肥和垃圾焚燒。這三種傳統(tǒng)的生活垃圾分類治理方式均有利有弊。衛(wèi)生填埋需要占用比較多的土地，對(duì)于后續(xù)的土地發(fā)展不利，并且這些垃圾中的不利甚至有害成分會(huì)對(duì)水陸空都造成嚴(yán)重污染，不但影響生態(tài)環(huán)境，而且甚至?xí)：Φ饺藗兊慕】怠＠逊室笊晕⒏咭稽c(diǎn)，要將垃圾完成分類的處理，同時(shí)對(duì)于有機(jī)物在垃圾中的含量也會(huì)有更高的標(biāo)準(zhǔn)，并且無法進(jìn)行減量化的垃圾堆肥跟衛(wèi)生填埋一樣也需占用土地。最后是垃圾焚燒，即在高供氧與高溫的前提下，來完成焚燒的環(huán)節(jié)，以確保能夠充分燃燒有機(jī)垃圾，不需要占用太多的面積，而且還能回收中間產(chǎn)生的熱量，這熱量能供給有需要的地方，最后實(shí)現(xiàn)將廢棄的垃圾轉(zhuǎn)化為可利用的資源。垃圾經(jīng)過焚燒后，從數(shù)量上會(huì)有明顯地減少，這就可以減少占地面積，并且垃圾中的病原體也會(huì)因此被消滅，這就做到了小范圍的變廢為寶。所以垃圾焚燒法其中最好的方法，也是現(xiàn)在運(yùn)用最多的主要方法之一。美中不足的是垃圾在焚燒的過程中還是會(huì)有二次污染，它雖然釋放熱量，但是跟著出來的還有煙塵、氮氧化物、二氧化硫、環(huán)芳烴等，而排放超標(biāo)嚴(yán)重的二惡英類物質(zhì)是大部分垃圾焚燒廠存在的普遍問題，其超標(biāo)可高達(dá)5.4～99倍。綜上，傳統(tǒng)的生活垃圾分類治理方式并不能有效地解決城市生活垃圾困境，要想真正解決“垃圾圍城”這一問題，將垃圾進(jìn)行合理的分類處理才是關(guān)鍵。

三、我國城市生活垃圾分類問題研究動(dòng)態(tài)

垃圾分類治理這一問題，一直是國內(nèi)的專家學(xué)者們致力研究的，尤其是我國近幾年已經(jīng)開始全面實(shí)施生活垃圾分類的制度，這更成為相關(guān)領(lǐng)域的研究重點(diǎn)，大致體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，研究是否有必要進(jìn)行城市生活垃圾的分類。王一飛（2015）提出在垃圾的處理中，先分離出有害的部分，然后進(jìn)行后續(xù)的循環(huán)和利用，這對(duì)于環(huán)境污染程度的降低以及環(huán)境效益的實(shí)現(xiàn)都具有重要意義;謝和成（2015）提出，各種環(huán)境問題都會(huì)隨著傾倒、堆放廢棄物的方式出現(xiàn)，市容市貌以及環(huán)境都會(huì)因此受到極大的影響，因此當(dāng)務(wù)之急就是要將垃圾處理進(jìn)行資源化[2]。第二，對(duì)我國城市生活垃圾分類制度困境的研究。鄒陽、許成陽（2019）認(rèn)為，當(dāng)前我國生活垃圾分類制度實(shí)踐中存在行政管理措施效力不彰、市場潛能未能有效發(fā)掘、公眾力量尚未充分調(diào)動(dòng)等問題。劉佳（2017）認(rèn)為，雖然我國已經(jīng)針對(duì)生活垃圾分類的問題制定了相關(guān)的法律法規(guī)，但是依然沒有解決以下幾個(gè)問題：沒有健全的法律法規(guī)體系;相關(guān)規(guī)定比較寬泛，沒有具體到很多細(xì)節(jié)問題，脫離實(shí)際，適用性不強(qiáng)。第三，研究該制度應(yīng)如何隨著社會(huì)的發(fā)展而進(jìn)行完善[3]。張艷芳（2019）提出，應(yīng)以城市垃圾分類在不同地方的相關(guān)規(guī)定為前提，在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的管理責(zé)任人制度;應(yīng)明確物業(yè)、社區(qū)、居民委員會(huì)為垃圾分類管理責(zé)任主體;應(yīng)實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，從源頭上減少生活垃圾;應(yīng)制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，并且確保在合理的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)城市垃圾分類的相關(guān)處罰制度[4]。張勁松（2017）在文章中提出，只有具備以下條件才能夠強(qiáng)制進(jìn)行廢棄物的分類：必須要有相關(guān)的法律支持，政府要起到帶頭作用，號(hào)召全民都參與到垃圾分類中來，同時(shí)在因地制宜這一方法的指導(dǎo)下，遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思想。仇永勝、王儲(chǔ)（2017）在《推動(dòng)我國城市垃圾分類法治化探討》一文中提出，要想在我國實(shí)現(xiàn)城市垃圾分類的法制化管理，就必須完成以下幾項(xiàng)工作：相關(guān)的法律法規(guī)要不斷地進(jìn)行完善，確保這項(xiàng)工作有法律支持;相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制也要建立起來，這樣才能夠提高工作效率;不同主體之間要有明確的法律責(zé)任，確保每個(gè)主體都參與到垃圾分類中來;進(jìn)行相關(guān)宣傳活動(dòng)，提高公眾垃圾分類參與度[5]。

四、我國城市生活垃圾分類中存在的問題

（一）垃圾分類公眾參與度不高

首先，與大氣污染，河水污染等直接影響到居民日常生活的環(huán)境問題不同，由于垃圾處理廠基本都建在郊外，居民在家中對(duì)“垃圾圍城”并沒有非常直觀的感受，更多的還是要借助于宣傳。所以當(dāng)居民認(rèn)為對(duì)垃圾不進(jìn)行分類而對(duì)生活不產(chǎn)生直接影響的時(shí)候，他們的潛意識(shí)里會(huì)認(rèn)為垃圾分類是可做可不做的。一旦居民在時(shí)間少的情況下，或者自身懶惰之后，就會(huì)不自覺地放棄垃圾分類。其次，一部分居民并沒有真正地認(rèn)識(shí)到垃圾分類的重要性，他們的垃圾分類只是不想被懲罰而做的表面工作，沒有正確的態(tài)度，因此長效機(jī)制的形成更是難上加難[6]。最后，由于垃圾種類繁多，在沒有明確的垃圾分類指標(biāo)下達(dá)前，居民非常有可能產(chǎn)生不會(huì)分或分錯(cuò)的情況，進(jìn)而導(dǎo)致居民參與度不高。

（二）垃圾分類處理市場化程度較低

垃圾分類涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，從宣傳到監(jiān)督，每個(gè)環(huán)節(jié)政府行為都貫穿于其中[7]。但從筆者的調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，以垃圾分類為主的行業(yè)非常匱乏，大部分企業(yè)主要負(fù)責(zé)垃圾分類處理的末端環(huán)節(jié)，市場還未被激發(fā)出有效潛力。這主要是由于以下原因：第一，從市場主體的利益角度來看，垃圾分類市場化運(yùn)作才剛起步，國內(nèi)還沒有成功的案例可供借鑒，且垃圾分類處理的前期成本較高，見效周期長，因此想要其自覺主動(dòng)參加還有相當(dāng)大的難度。第二，我國大部分企業(yè)并沒有較為先進(jìn)的技術(shù)來進(jìn)行垃圾分類，沒有動(dòng)力來進(jìn)行投資的擴(kuò)大以及技術(shù)革新成為企業(yè)的一大現(xiàn)狀。第三，由于目前居民垃圾分類意識(shí)不強(qiáng)，所以企業(yè)的垃圾分類后續(xù)工作無法順利進(jìn)行。

（三）垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)不夠健全

現(xiàn)如今，我國關(guān)于生活垃圾分類的法律法規(guī)有如下所述三個(gè)類別：第一類是包括《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在內(nèi)的國家層面的法律。第二類是行政法規(guī)和部門規(guī)章，頒布主體為國務(wù)院及其各部門，例如《城市生活垃圾管理辦法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等。第三類是與生活垃圾分類管理密切相關(guān)的地方性法規(guī)與部門規(guī)章，有《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》等。但總體來看，現(xiàn)有立法還不夠健全。國家層面的法律主要是對(duì)生活垃圾管理從大方向進(jìn)行規(guī)定，相應(yīng)的內(nèi)容都是原則性的，但卻缺乏統(tǒng)一的垃圾分類、回收和處理標(biāo)準(zhǔn)，可操作性較弱。不僅如此，對(duì)政府及相關(guān)部門、公眾和企業(yè)等主體在城市生活垃圾分類中的責(zé)任界定不明確，造成了“誰都負(fù)責(zé)但實(shí)際上誰都不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，因此在實(shí)踐中也使得地方立法機(jī)關(guān)和行政主管部門在執(zhí)行任務(wù)的時(shí)候經(jīng)常不知所措;地方法規(guī)不僅存在差別還可能存在矛盾，這就使得生活垃圾跨區(qū)域處理面臨困境，不便于經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展和資源的循環(huán)利用。同時(shí)，以收費(fèi)制度為例可以看出，沒有健全的配套措施，就會(huì)極大地降低公眾在這項(xiàng)工作中的參與度，立法目標(biāo)便很難落實(shí)。

（四）垃圾分類管理體系分割化

目前，從整個(gè)管理體系中能夠明顯地看出有兩方面的問題是與垃圾分類相割裂的：第一，垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的完整管理體系沒有建立起來，中端和末端的收運(yùn)、處理工作等沒有相應(yīng)的設(shè)備支持，從而與源頭分類出現(xiàn)割裂。目前，實(shí)施垃圾分類的重點(diǎn)城市共有46個(gè)，其中一部分由于中末端的處理體系與其制定的生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)并不能完美契合，因此居民在完成分類后，處理或者運(yùn)輸?shù)倪^程中會(huì)出現(xiàn)重新混合的問題。所以，這對(duì)于居民進(jìn)行垃圾分類的行動(dòng)力以及分類的效果的影響都是極為消極的。第二，城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源系統(tǒng)兩網(wǎng)融合銜接不夠。與生活垃圾具有的資源性與污染性相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)實(shí)中存在著再生資源系統(tǒng)與城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)，目的是實(shí)現(xiàn)垃圾分類后的減量化和資源化。對(duì)于前者來說，拾荒者、企業(yè)以及廢品的回收者是其再生資源的回收利用的主體，能夠?qū)⒖苫厥盏纳罾M(jìn)行回收;而對(duì)于后者來說，政府的環(huán)衛(wèi)部門及其管轄范圍內(nèi)的企事業(yè)單位是主體，能夠?qū)崿F(xiàn)生活垃圾的收集、運(yùn)輸和處理工作。兩者往往同時(shí)進(jìn)行、各行其是，很多尚未被分類出的可回收物就已被城市環(huán)衛(wèi)部門清理了。

五、我國城市生活垃圾分類的制度完善

（一）加大垃圾分類宣傳力度，提高公眾參與度

第一，在宣傳垃圾分類時(shí)，政府部門要起到帶頭作用，并帶動(dòng)社會(huì)公益組織的宣傳工作，可以通過以下幾種方式，例如將生活垃圾如何分類做成宣傳冊(cè)進(jìn)行發(fā)放，宣導(dǎo)垃圾分類的概念，明確怎樣進(jìn)行垃圾分類以及垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)，倡導(dǎo)全民參與垃圾分類。 第二，小區(qū)物業(yè)可以拓寬宣傳渠道，既可以通過在小區(qū)公示欄張貼相關(guān)垃圾分類公益廣告，發(fā)放宣傳單、垃圾桶、垃圾袋，也可以定期舉辦垃圾分類知識(shí)競賽。第三，要借助社會(huì)輿論的力量，充分發(fā)揮微信、微博和短視頻等新媒體的作用，將垃圾分類的理念快速傳遞到整個(gè)社會(huì)。第四，還可以通過互聯(lián)網(wǎng)等報(bào)道有關(guān)垃圾分類這一工作的進(jìn)展，對(duì)在這項(xiàng)工作中有突出表現(xiàn)的個(gè)人或團(tuán)體宣傳表揚(yáng)，讓公眾真正了解垃圾分類的意義，樹立正確的環(huán)境價(jià)值觀，激發(fā)公眾垃圾分類積極性[8]。

（二）充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，提高垃圾回收利用效率

政府在垃圾的分類回收利用中，起著非常重要的帶頭作用，能夠通過自身的倡導(dǎo)來帶動(dòng)社會(huì)上各企業(yè)的行動(dòng)，從而有效提高這項(xiàng)任務(wù)的工作效率。第一，應(yīng)將市場機(jī)制引入其中，實(shí)現(xiàn)市場主體與政府共同合作的方式，這樣對(duì)于相關(guān)行政工作以及財(cái)政方面都是非常有利的。垃圾的收集、運(yùn)輸以及處理等不同的階段共同構(gòu)成了垃圾處理的產(chǎn)業(yè)鏈，而市場機(jī)制可以貫穿于其中。例如在以上環(huán)節(jié)中，將市政的垃圾回收體系與德國的雙向回收系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)行，將標(biāo)志著“綠點(diǎn)”的垃圾交由DSD公司處理;而回收利用PRT瓶的工作，則由JCRPA進(jìn)行。以上兩個(gè)公司的區(qū)別在于，后者將資源送到回收企業(yè)時(shí)，會(huì)將廢棄物的收集與回收工作交由地方來執(zhí)行，而地方相應(yīng)的執(zhí)行部門也會(huì)與協(xié)會(huì)有合作的協(xié)議。綜上所述，將市場機(jī)制引入到城市生活垃圾分類中，實(shí)現(xiàn)多個(gè)主體共同合作的方式是非常多元化的。第二，政府要通過設(shè)立各種法律法規(guī)來規(guī)范參與企業(yè)的行為。

（三）完善垃圾分類法律法規(guī)，推進(jìn)生活垃圾分類工作

首先，要想實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類管理的完善，前提是國家有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。明確的國家立法有助于政府及其部門、公眾、企業(yè)等主體在垃圾分類工作的過程中有規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就能夠?yàn)榈胤叫缘姆煞ㄒ?guī)的制定指明方向，也可以避免與法規(guī)條文發(fā)生沖突，做到全國一盤棋。所以，在國家層面，除了一些原則性的規(guī)定外，還應(yīng)制定統(tǒng)一的生活垃圾分類、回收和處理標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)性文件，使立法具有可操作性。其次，對(duì)于地方立法而言，在部分有條件的地區(qū)可以先行嘗試區(qū)域協(xié)同立法，例如，京津冀地區(qū)可以在已經(jīng)實(shí)施的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上探索制定生活垃圾分類管理的區(qū)域協(xié)同法律文件，使地方立法之間更加協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾跨區(qū)域處理，推動(dòng)資源循環(huán)利用和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，還可以將垃圾分類工作納入地方政府績效考核指標(biāo)體系。最后，要明確各主體在城市生活垃圾分類中的責(zé)任，例如，可以建立不同地區(qū)、不同單位的生活垃圾分類負(fù)責(zé)人制度，同時(shí)針對(duì)單位、個(gè)人在生活垃圾分類不同環(huán)節(jié)違反規(guī)定的情況制定與之相對(duì)應(yīng)的責(zé)罰機(jī)制，提高法律的實(shí)用性和違法成本[9]。

（四）建立橫向協(xié)調(diào)與縱向銜接相結(jié)合的垃圾分類機(jī)制，確保生活垃圾分類質(zhì)量

垃圾分類機(jī)制的建立是必不可少的一項(xiàng)工作，需要確保橫向協(xié)調(diào)和縱向銜接的完美結(jié)合。在生活垃圾的分類中，每個(gè)環(huán)節(jié)都緊密聯(lián)系，它們不是孤立的，而是一個(gè)系統(tǒng)工程。首先，應(yīng)完成生活垃圾在投放、收集、運(yùn)輸以及處理過程中的分類工作，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的縱向銜接機(jī)制的建立。具體來說，可以參照上海在垃圾分類工作中的一些亮點(diǎn)，例如定時(shí)定點(diǎn)分類投放，在不同分類的生活垃圾的收集中使用不同的車輛，能夠保證投放和轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)工作的有效進(jìn)行，還可以推動(dòng)以再生資源利用為主的企業(yè)發(fā)展，同時(shí)也有利于建立生活垃圾產(chǎn)業(yè)園，確保餐廚垃圾處理過程中的高效率，實(shí)現(xiàn)處理生活垃圾的能力多元化。不僅如此，還應(yīng)建設(shè)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)備與設(shè)施，從而能夠更好地進(jìn)行垃圾分類工作。另一方面，解決城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)與再生資源回收系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)問題離不開網(wǎng)絡(luò)主管部門的配合，要努力完成管理體制的統(tǒng)一與構(gòu)建。要不斷提升硬件設(shè)施的完善，將更為先進(jìn)的智能技術(shù)應(yīng)用于其中，使中轉(zhuǎn)站、交投站與智能回收機(jī)等設(shè)施在實(shí)現(xiàn)垃圾分類的同時(shí)，還能夠增加再回收的功能。

綜上所述，垃圾分類治理是一項(xiàng)巨大的社會(huì)系統(tǒng)工程，從2017年46個(gè)垃圾分類重點(diǎn)城市試行至今，我國的垃圾分類工作剛剛拉開帷幕，雖然首戰(zhàn)大捷，但是在后續(xù)的工作中也暴露出一些問題。在政府部門的帶頭下，社會(huì)、公眾以及企業(yè)都要積極地參與到這項(xiàng)工作中去。本著“減量化、資源化、無害化”的原則，著眼于垃圾產(chǎn)生、分類、清運(yùn)、處置整個(gè)過程的產(chǎn)業(yè)鏈的完善，采取宣傳教育、市場運(yùn)營、法制約束等多種手段，形成符合我國國情和中國特色的垃圾分類治理利用體系，從而提高我國城市的環(huán)境治理能力。

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