整合式共治：共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局研究

萬月月，鄧永祿

摘 要：鄉(xiāng)村治理是整個國家治理體系中的基礎性組成部分。要以共建共治共享為新時代鄉(xiāng)村治理的價值取向，直面鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實中的體制、制度、人才及技術困境，推動政府轉型，形成鄉(xiāng)村治理多維一體，德治共治和一核多元的治理結構，構建整合式共治的鄉(xiāng)村治理新格局。

關鍵詞：整合式共治;共建共治共享;鄉(xiāng)村治理

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.03.004

[中圖分類號]D422.6? ? ?[文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2021）03-0027-04

鄉(xiāng)村治理是整個國家治理體系中的基礎性組成部分。政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展和社會轉型是鄉(xiāng)村基層治理變革的現(xiàn)實背景，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理格局能夠為實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會轉型提供強大動力。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“《建議》”）進一步強調，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[1]41。社會治理共同體的關鍵是共建共治共享，其依循黨的十八大以來共建共治共享的治理原則，進一步豐富了新時代中國特色社會主義國家治理的內涵，是基于外部性制度安排向基于內生型需求推動的制度變革。社會治理“共建共治共享”格局，包含著主體、行動以及成果三者之間的行為邏輯，也內含整合式治理的走向，為我國新時代鄉(xiāng)村治理指明了方向。

一、治理目標：“共建共治共享”鄉(xiāng)村治理格局的價值取向

改革開放以來，中國農村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，農村社會的現(xiàn)代化進程快速推進。但長期以來，從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會管控格局到人民公社時期國家化整合的鄉(xiāng)村社會統(tǒng)合形態(tài);從改革開放以來的鄉(xiāng)村社會治管格局到黨的十八大以來的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉型，農村社會治理呈現(xiàn)出螺旋式上升發(fā)展趨勢，無論是治理的內涵與屬性，還是治理方式與策略都從最初的統(tǒng)治——管控——管理走向如今的治理，服務型政府的觀念深入人心。新時期，鄉(xiāng)村治理面臨多重壓力，同時也把握著重要機會，多元的社會治理主體獲得了更多的認知，共謀共治共存理念成為共識。

（一）共建：優(yōu)勢互補下的治理主體多元變革

傳統(tǒng)管理的敘事是圍繞權力而展開的，強調權力的權威性和有效性。新時代背景下，治理的敘事則圍繞權利而展開，良好的社會建設不再是黨和政府專項責任，治理在于實現(xiàn)社會利益共享、社會主體權利的滿足，“人人參與，人人共享”的社會建設理念正在逐步取代過去國家大包大攬、片面強調和過度依賴政府單方面作用的思路，社會的多元主體將以“社會人”的身份參與到社會建設中，一方面可以減少我國政府對鄉(xiāng)村社會垂直控制產生的社會成本，同時通過法律規(guī)制減少政府行政管理失范，提升治理效率;另一方面還有利于激發(fā)鄉(xiāng)村社會本身對規(guī)則化治理的主動性，形成國家層面與鄉(xiāng)村基層之間在法治軌道內進行雙向互動的政治穩(wěn)定格局。黨的十九大將社會治理上升至全黨全社會共同努力的事業(yè)，將共建共治共享的理念融入農村基層社會治理當中，呼吁發(fā)揮多元主體各自最大潛力與效能，以社會多元參與的方式彌補單一社會主體理性和能力的缺陷、在社會協(xié)同合作中推進鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，并在已有治理上增加“民主協(xié)商”“科技支撐”等社會治理體系構成要件，各類社會主體協(xié)商合作，充分發(fā)揮多元主體在鄉(xiāng)村治理中的獨特優(yōu)勢和特殊作用，保證各方利益主體參與其中，在相互協(xié)調治理的過程中最大限度地協(xié)調各種利益，從而實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)揮社會多元力量在鄉(xiāng)村治理中的協(xié)同效果，實現(xiàn)公共利益最大化和鄉(xiāng)村善治，突出創(chuàng)新我國社會治理路徑、促進治理方式轉變的意涵。

（二）共治：資源整合下的多元主體協(xié)同治理

“城市管理應該像繡花一樣精細”[2]，同理，鄉(xiāng)村的有效治理非一朝一夕就能實現(xiàn)，社會轉型的加速發(fā)展，任何單一治理手段都無法滿足和應對日益差異和多元的治理需求，囿于各地農村現(xiàn)實條件各有差異，國家很難在政策實施過程中做到“一刀切”，有效的鄉(xiāng)村治理必然是一個長期的動態(tài)演變過程，必然要尊重各地區(qū)農村客觀現(xiàn)實情況從而進行差異化治理，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，“有效治理”成為未來鄉(xiāng)村治理的目標之一，針對鄉(xiāng)村治理中的疑難雜癥，只有形成政府與社會治理力量結合的社會治理體系，將黨總攬全局、協(xié)調各方的政治優(yōu)勢同各方面資源有機結合起來實現(xiàn)協(xié)商共治，建立預防和解決村民矛盾糾紛的有效機制和多重工作制度，彌合意見分裂、整合利益分歧，促進各個主體實現(xiàn)回應、協(xié)商、契合的多元互動性，優(yōu)化社會治理結構，促進多元主體協(xié)同治理，致力于通過社會利益調適、社會多元力量發(fā)動，在確立集體共同行動的責任以及規(guī)則之下為社會資本的參與建立制度化保證，打造多元共治的鄉(xiāng)村治理格局。

（三）共享：人本理論邏輯下的利益共享理念

黨的十九大報告中明確指出：“必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中”[3]。人民既是社會治理成果的受益者，也是社會行為規(guī)則建構的基本角色，強調基層治理“人”字當頭，充分詮釋了我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化格局下的善政善治。人人參與共建、人人參與共治，這個循序漸進、平衡發(fā)展的過程最終將落到人人共享上，這個互利共贏的過程充分彰顯利益分配結構改進下全體共享經濟社會發(fā)展成果的理念，凸顯以人民為中心的發(fā)展思想?；厮輾v史，農村社會治理從過去的統(tǒng)治、管控、管理向治理格局下的善治轉變，其變革的核心就在于維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定為中心，以服務農民、滿足農民日益增長的美好生活需求，重視社會公平、從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的和諧與發(fā)展為中心。在鄉(xiāng)村治理中，它所構建的是一個基于共建共治的前提下的利益共享機制，以預期治理成果的分配權為動力，參與共建共治的治理主體最終共同享受治理紅利。

二、治理場景：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實困境的問題回應

我國社會治理概念提出及發(fā)展實踐帶有明顯的本土色彩，具有鮮明的時代特征，在社會轉型處于全球化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、網(wǎng)絡化疊加變遷的大背景下[4]，社會治理領域異質而復雜。當前鄉(xiāng)村治理復雜性的誘因非常多，包括治理環(huán)境、治理結構與制度、治理行為等因素，社會快速變遷即多重轉型給鄉(xiāng)村治理帶來一定難度。

（一）體制困境：合作共治不足

鄉(xiāng)村治理及其治理現(xiàn)代化，理應是國家政權與民間社會合作共贏的良性互動[5]。受我國特定的文化、體制和發(fā)展水平等多重因素的影響，當下鄉(xiāng)村治理仍然具有強政府的治理色彩，一元化治理思維和治理方式仍然不同程度存在。村治所依托的國家制度環(huán)境是“鄉(xiāng)政村治”模式，也就是說國家的行政系統(tǒng)通過村一級的基層自治組織去延伸政府的行政職能?！班l(xiāng)政村治”旨在實現(xiàn)國家的統(tǒng)一管理與地方自主性的雙重融合，突出分而自治又相互協(xié)作的特點，但現(xiàn)實中往往出現(xiàn)村委會沒有獨自決策的權限，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所代表的國家行政權力的一級。這樣的治理模式一定程度上導致鄉(xiāng)村關系的矛盾，難以形成整合各方力量的合作共治，對鄉(xiāng)村的自治活力產生了一定的消極影響，在開展工作中面臨“有限資源、全面責任”的行動悖論。

（二）制度困境：治理規(guī)范不夠

鄉(xiāng)村治理“碎片化”是鄉(xiāng)村治理成效不明顯的突出體現(xiàn)。組織機構“多極化”、工作事務“繁雜化”成為鄉(xiāng)村治理的獨特現(xiàn)狀，多頭管理、政出多門、條塊分割、統(tǒng)籌辦法不一，缺乏有效的整合與協(xié)調，信息無法共享。近年來，農村基礎設施建設和各類公共服務體系逐步完善，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了良好的制度環(huán)境。但是，有些制度平臺不完善、規(guī)范化程度低，公共服務體系建設缺乏高效的規(guī)劃部署，工作事務“繁雜化”致使治理資源無法合理配置，對于不同主體參與鄉(xiāng)村治理的優(yōu)勢及缺陷認識不足，在整合市場組織、地方社會資本等資源時缺乏統(tǒng)籌和有效規(guī)劃。加之鄉(xiāng)村基層政府治理能力不高等方面的局限，導致多元主體分享治理信息和治理資源，共享治理成果方面存在短板，難以形成推動鄉(xiāng)村治理的合力，資源浪費、鄉(xiāng)村治理效率低等“碎片化”問題仍然存在。

（三）人才困境：治理主體缺失

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進和鄉(xiāng)村人口的異地流動，鄉(xiāng)村“空心化”問題已經成為鄉(xiāng)村治理面臨的一大難題。鄉(xiāng)村“空心化”不僅僅是地理意義上鄉(xiāng)村村落的萎靡，更多是經濟意義以及社會層面農民工群體的擴大及留守群體的“空心化”，鄉(xiāng)村發(fā)展中的經濟動力、政治動力、文化動力和社會動力因素大大削弱，主體缺失成為鄉(xiāng)村治理中的棘手問題，如青壯年勞動力的流失導致鄉(xiāng)村社會治理的內生動力不足，人才流向大城市導致村治出現(xiàn)短板，由于年齡結構老化、受教育程度普遍不高導致治理主體素質和能力較低等。隨著“十四五”規(guī)劃的實施，政府將進一步加大對基層公共服務的投入和建設，鄉(xiāng)村將在政策、資金、資源等方面得到更多支持，人才需求量也將增加，但目前鄉(xiāng)村治理人才梯隊斷層現(xiàn)象普遍存在，專業(yè)人才缺失、后備干部儲備不夠等問題突出。此外，“留住人”的激勵和保障機制不健全，導致人才流失較為普遍。

（四）技術困境：數(shù)字建設滯后

2019年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，強調建設數(shù)字鄉(xiāng)村旨在建立高效率的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，數(shù)字化、信息化要在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中發(fā)揮支撐作用。構建大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)人工智能的鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系，將對鄉(xiāng)村變革產生催化作用，為村民建言獻策、表達利益訴求、加強村務公共事務監(jiān)督等提供話語平臺，重塑鄉(xiāng)村社會關系和社會結構，改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的助推器。目前，我國鄉(xiāng)村信息化綜合服務覆蓋率還比較低，資金短板、硬件設施不全、互聯(lián)互通不暢等問題突出，線上、線下與網(wǎng)上、網(wǎng)下統(tǒng)籌治理能力不足，鄉(xiāng)村治理方式缺乏有效創(chuàng)新，傳統(tǒng)治理手段短板突出，民生領域公共服務的數(shù)字化管理水平低，無法實現(xiàn)多渠道、多平臺、全方位獲取網(wǎng)絡信息支撐鄉(xiāng)村黨務、村務的數(shù)字化平臺，科技賦能程度低。

三、整合式共治：“共建共治共享”鄉(xiāng)村治理格局的實踐走向

在多樣化格局下，讓治理在自由與秩序、整合與活力、規(guī)管與自治、領導與參與等多元價值相互調適并得以平衡，形成合作共治的機制，需要創(chuàng)造充分必要的合作治理條件，開發(fā)、調動多元主體的參與動能，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，是當前鄉(xiāng)村治理需要重點解決的問題。

（一）政府轉型：鄉(xiāng)村治理的政府角色定位

社會治理的核心政治價值——自由、平等、公正、法治的實現(xiàn)離不開政府在社會制度設計和社會管理方式等方面的努力。在行政模式層面，“共建共治共享”鄉(xiāng)村治理格局的構建需要依托政治系統(tǒng)的引導。政府的引導角色是其公共性所決定的，是達成社會共識的必然要求，在建設的過程中也必須始終堅持黨委領導、政府負責的社會治理原則。同時，在政府引導層面也應明確，鄉(xiāng)村治理要求實現(xiàn)從無限型政府向適度型政府的轉變，鄉(xiāng)村治理的重要目標之一即為提升鄉(xiāng)村自治能力，激發(fā)內生動力，為鄉(xiāng)村自治留下充分的空間，避免政府越俎代庖、大包大攬，保證鄉(xiāng)村治理具備自我調整和發(fā)展能力。在社會參與層面，政府將成為鄉(xiāng)村治理中的有機組成部分，以平等的姿態(tài)參與相互協(xié)作并為其他多元主體提供發(fā)揮優(yōu)勢的條件，社會多元主體在鄉(xiāng)村治理中充分發(fā)揮其在各自領域的特點和優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補、協(xié)同共治的局面。

（二）多維一體：鄉(xiāng)村治理的話語范式

打造共建共治共享的社會治理格局需要開放、多元的話語體系，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化彰顯了社會治理的民主化特征，社會治理本身就要求在社會制度制定和決策中廣泛吸納民眾意見，從而在社會生活中最大限度地滿足社會成員需求，建構協(xié)商、共享、開放的公共話語權。治理更多地釋放和反映公共意志，在共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局中保持話語體系的開放性，內含從權力向權利的話語轉換。在鄉(xiāng)村治理過程中，村民全員參與共治能夠充分表達自己的意見和意愿，從而維護合法權利、反映權利訴求，并且在共治過程中培育共同體意識。

（三）德法共治：鄉(xiāng)村治理的社會規(guī)導體系

黨的十九屆五中全會《建議》中指出：“完善社會治理體系，健全黨組織領導和自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系?！盵1]41創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境、確保社會生活的有序和安全是社會治理的重要使命， “共建共治共享”鄉(xiāng)村治理的根本途徑在于德法并重，建立德法共治的社會規(guī)導體系。德法共同引導、規(guī)范社會行為，兩者相輔相成、缺一不可。道德治理是法治社會的有機組成部分，合乎道德價值是司法合理性的重要支撐。道德是軟性的社會規(guī)制方式，引導村民在日常生活中尋求善的價值、完善道德人格、實現(xiàn)道德自律。法律則意味著明確的道德底線，以其強制性的方式明確村民必須恪守行為準則，并對越界行為予以公共性懲罰。德治與法治二者相互促進、共同發(fā)展，形成德法相濟的社會行為規(guī)范與引導體系。

（四）一核多元：鄉(xiāng)村社會治理結構再組織化

黨的領導居于鄉(xiāng)村治理體系的核心地位，是引領并統(tǒng)合多元利益訴求、聚合力量、整合碎片化結構的頂梁柱，在打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局中具有特殊的作用。黨的十八大以來，社會治理過程再組織化程度得以提升，黨在領導社會治理中將自身的政治、組織建設與鄉(xiāng)村治理目標結合起來，通過利益協(xié)調、服務供給、矛盾糾紛化解和社會組織互動等機制將黨組織和黨員有機嵌入鄉(xiāng)村治理過程中。應以黨的組織化為中軸，構建社會治理“一核多元”結構，發(fā)揮黨建引領作用，在“一核多元”框架下，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理多元共治格局。

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