新時期村莊規(guī)劃下的全域土地綜合整治探討

□蔡玉玲

（天水市自然資源勘測規(guī)劃研究院有限公司 甘肅 天水 741000）

隨著社會的不斷發(fā)展，全域土地綜合整治的實踐模式、范疇、時代背景等不斷變遷、發(fā)展和豐富。歷經(jīng)了20 余年的實踐，中國全域土地綜合整治已實現(xiàn)從拓寬耕地面積、優(yōu)化耕地質(zhì)量到以整理農(nóng)村居民點、整治農(nóng)用地、提高生態(tài)功能為核心的綜合整治模式的轉(zhuǎn)變。

而全域土地綜合整治的研究，也完成從關(guān)注耕地面積到多目標統(tǒng)籌、多要素綜合的整治理念的轉(zhuǎn)變。因此，以村莊規(guī)劃為切入點，以解決實際問題為出發(fā)點，以全域土地綜合整治的時代內(nèi)涵為基礎(chǔ)，深度探究全域土地綜合整治的轉(zhuǎn)型策略是大勢之所趨[1]。

1 基于村莊規(guī)劃，探究全域土地綜合整治的優(yōu)勢

1.1 村莊的變革活力強烈

新《土地管理法》破除了集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的法律障礙，將集體建設(shè)用地同權(quán)、同價、同等入市的價值顯化，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展。就村莊經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀而言，村莊普遍具備強烈的變革活力，且政府相關(guān)工作部門對全域土地綜合整治工作具有極高的工作熱情。部分村莊在工作實踐中借鑒了其他村莊的先進經(jīng)驗、創(chuàng)新工作辦法，綜合整治取得顯著成效；政府部門對全域土地綜合整治的重視程度不斷提高，并為村莊整治提供充分的政策支持，進而確保村莊規(guī)劃在土地綜合整治中的問題得到有序解決，推動村莊的多維度發(fā)展[2-3]。

1.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力村莊發(fā)展

全域土地綜合整治不僅是推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要舉措，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力抓手。基于村莊規(guī)劃，實行全域土地綜合整治，通過全域規(guī)劃、綜合治理、整體推進，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，解決土地資源低效利用，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興。因此，村莊在綜合整治中具有強勁的發(fā)展動力，整治目標的實現(xiàn)能夠有效提升村民的歸屬感和向心力，是當前村莊展開全域土地綜合整治的關(guān)鍵保障和發(fā)展趨向[4-5]。

1.3 村莊的土地整治訴求強烈

土地是村莊最重要的生產(chǎn)要素和資源，因此全域土地綜合治理是村莊發(fā)展的關(guān)鍵，且村莊規(guī)劃能夠指導(dǎo)其有效利用土地資源，提高其綜合效益，改善村容村貌，完善基礎(chǔ)設(shè)施，進而推動村莊經(jīng)濟的全面發(fā)展，實現(xiàn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的預(yù)期發(fā)展目標。

2 新時期開展全域土地綜合整治面臨的問題

第三次全國國土調(diào)查對村莊內(nèi)部土地分類的細化調(diào)查表明，能否更加科學合理地指導(dǎo)全域土地綜合整治的開展；用地分類的細化如何有序推進村莊規(guī)劃的內(nèi)容和深度，優(yōu)化村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)；以村莊規(guī)劃為平臺，在土地綜合整治時如何充分尊重群眾、提高公眾參與程度，拓展全域土地綜合整治的模式。伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面部署對村莊土地規(guī)劃工作賦予的新時代歷史使命，尤其是耕地和基本農(nóng)田的保護壓力、農(nóng)村建設(shè)用地的盤活、產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整及補齊基礎(chǔ)設(shè)施等，都會給全域土地綜合整治的有效推進帶來困難。

在新發(fā)展階段，受村莊建房用地指標較少、土地空間調(diào)整困難等因素的影響，村莊建新不拆舊、隨意建房等違規(guī)用地現(xiàn)象，困難戶和危房戶住房問題亟待解決，且在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，耕地破碎化嚴重，村莊產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模、耕地產(chǎn)能較低?；诖耍迩f產(chǎn)業(yè)用地、村民建房用地訴求不斷提高，這些實際訴求需要探索如何在村莊規(guī)劃下推動全域土地綜合整治方向良性發(fā)展。

受村莊地理位置、區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展等因素的影響，村莊間的綜合整治能力存在差異性，如何打破局限于村莊行政界線的全域規(guī)劃，推進城市和鄉(xiāng)村的有機整體統(tǒng)籌發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，并與村鎮(zhèn)建設(shè)、村莊規(guī)劃定位及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合，成為村莊全域綜合整治面臨的新考驗。因此相關(guān)部門必須不斷加大全域土地綜合整治的宣傳力度，與時俱進，及時轉(zhuǎn)變土地綜合整治理念和認知。

3 基于村莊規(guī)劃，探究全域土地綜合整治的對策

在新發(fā)展階段，全域土地綜合整治標準不斷提高，“全域土地綜合治理供需圖”如圖1 所示，根據(jù)圖示深度探析全域土地綜合治理的新方式。

3.1 政府主導(dǎo)型

深入挖掘村莊建設(shè)潛力，憑借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，推動村莊土地要素和城市資金的合理對流，是實現(xiàn)全域土地綜合整治的關(guān)鍵動力。而由于城鄉(xiāng)土地要素流動極強的政策性，應(yīng)構(gòu)建政府主導(dǎo)型模式。在這一模式下，村莊可以獲得發(fā)展資本；城市可以取得建設(shè)用地指標，拓寬發(fā)展空間，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的雙贏。可通過兩種途徑獲得土地整治資金：①公共財政投入。部分發(fā)達地區(qū)實行“資金庫”“項目庫”和“土地儲備庫”三庫聯(lián)動機制，財政部門將資金用于村莊土地綜合整治，取得建設(shè)用地指標，將其用于發(fā)改部門的適宜項目。②將“耕地指標”和“建設(shè)用地指標”兩項指標交易的期權(quán)收益作為抵押物，獲取銀行融資，用于村莊全域土地綜合整治。這一模式的關(guān)鍵在于憑借空間置換取得建設(shè)用地指標，故要求綜合整治地區(qū)具備相應(yīng)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

3.2 企業(yè)帶動型

相關(guān)部門可借助村莊企業(yè)的人才、技術(shù)和資本優(yōu)勢，借助“土地整治+”理念，深度挖掘村莊的鄉(xiāng)村文化價值、農(nóng)田生態(tài)景觀、自然景觀，并與村莊特色產(chǎn)業(yè)相融合，構(gòu)建“土地綜合整治+現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)+生態(tài)旅游”的發(fā)展模型，培育新的市場競爭力和經(jīng)濟增長點，展現(xiàn)綜合治理的綜合性和整體性價值，推動村莊的有序發(fā)展。企業(yè)帶動型的發(fā)展動力在于探尋村莊蘊含的特色文化底蘊、自然景觀、土地資源，構(gòu)建融合一二三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟格局。因此，必須構(gòu)建系統(tǒng)的村民權(quán)益保障體系，為保證村民權(quán)益提供制度支持。比如，推動村民變股民、資金變股金、資源變資產(chǎn)，將村莊治理中獲取的收益折算為村莊集體股權(quán)，同時采取行之有效的方式激發(fā)社會資本入村莊的熱情。只有以“雙贏”為前提，才能煥發(fā)村莊土地綜合整治的生命力，吸引社會資本參與其中，推動村莊發(fā)展。

3.3 村莊自主型

強化村莊空間的綜合治理和規(guī)劃管控是構(gòu)建生態(tài)文明型村莊的關(guān)鍵手段。村莊空間整治的關(guān)鍵在于解決農(nóng)村建設(shè)用地的“空、亂、散”，整治庭院環(huán)境和公共空間，推動村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動入戶道路、村組道路的建設(shè)，有效解決出行不便的問題。全方位建設(shè)綠色村莊，構(gòu)建極具特色的村莊綠化景觀，綜合提高村莊風貌，實現(xiàn)村莊自然環(huán)境與形態(tài)的相輔相成。綜合整治村莊空間，必須整合各種涉農(nóng)項目的投資，吸引社會資本，推動城鄉(xiāng)資本、資產(chǎn)、資源的合理有序流動，并充分利用相關(guān)扶持政策，妥善運用“兩項指標”收益。打造自治能力強、創(chuàng)新能力高、經(jīng)濟實力強的村莊，在全域土地綜合整治中可選擇自主治理模式。

4 結(jié)束語

就當前發(fā)展狀況而言，全域土地綜合整治工作任重而道遠。新的發(fā)展時期，村莊規(guī)劃與其緊密聯(lián)系，村莊規(guī)劃能夠有效指導(dǎo)全域土地綜合整治工作，全域土地綜合整治是村莊規(guī)劃建設(shè)的有力抓手。

以土地綜合整治為平臺，實現(xiàn)村國土資源的合理利用，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，優(yōu)化村莊用地空間格局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，補齊生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，促進生態(tài)保護與修復(fù)。為提高全域土地綜合整治的可行性，相關(guān)部門應(yīng)深入探究村莊實況，系統(tǒng)構(gòu)建科學的全域土地綜合整治體系，進而實現(xiàn)村莊規(guī)劃目標，推動村莊有序發(fā)展。