草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛解決路徑探討

盧星華，趙 琳

(1.新疆科技學(xué)院，新疆 庫爾勒 841000；2.新疆理工學(xué)院，新疆 阿克蘇 843000)

隨著我國土地確權(quán)工作的結(jié)束，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)將成為我國農(nóng)業(yè)未來發(fā)展途徑。草地承載著經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，合理妥善處理草地糾紛，可避免三者之間的沖突。不僅要合理的保護(hù)農(nóng)民的私人利益，也要保護(hù)社會的公共利益。草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛不僅涉及多方利益，也涉及多方主體。如何妥善合理解決草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛，使得農(nóng)牧戶的權(quán)益得以保障，也使得公共利益和社會利益不被忽視，是現(xiàn)階段草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛所面臨的困境。不僅要關(guān)心“小民”的幸福，也要關(guān)心“大國”的未來發(fā)展。為避免大規(guī)模草地流轉(zhuǎn)面臨的矛盾和沖突，選取草地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)案例，進(jìn)行分析，提出妥善合理解決糾紛的具體路徑。

1 草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛主要類型

1.1 權(quán)屬糾紛

草地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬糾紛是重要的草地糾紛類型。《中華人民共和國草原法》(以下簡稱《草原法》第二章規(guī)定了草原權(quán)屬問題，16條規(guī)定了草原權(quán)屬的解決路徑，其中包括：1.單位之間糾紛由縣級以上人民政府處理；2.個人之間、個人與單位之間糾紛由鄉(xiāng)級或縣級以上人民政府處理。在吳金山訴扎魯特旗道老杜蘇木人民政府確認(rèn)案(內(nèi)蒙古自治區(qū)扎魯特旗人民法院2014年扎魯行初字第16號案例)中，就存在吳金山與石青山的草地權(quán)屬糾紛。在此案中，吳金山為本嘎查村村民，1997年向本嘎查承包草地19.35 hm2(290.21畝)。蘇木政府因1997年石青山未分得草地，作出決定，將之前承包給吳金山的草地分配給了石青山。吳金山因不服政府所作決定，將蘇木政府起訴至法院，要求撤銷政府所作決定。此種類型的權(quán)屬糾紛是較為常見的草地承包權(quán)屬糾紛。村委會或者基層政府將草地承包給兩者或兩者以上的主體，導(dǎo)致雙方發(fā)生爭議，從而訴至公堂，尋求司法救濟(jì)。此糾紛的法律關(guān)系如圖一所示。

1.2 合同糾紛

草地承包合同糾紛也是較為常見的草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛。據(jù)《中華人民共和國土地承包法》(以下簡稱《土地承包法》)20條和《草原法》14條，農(nóng)牧戶承包草地需與村委會簽訂承包合同。在邢龍訴白土井子村民委員會案(內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市中級人民法院2020年內(nèi)04民終219號案例)中，雙方當(dāng)事人存在合同糾紛。邢龍作為白土井子村的農(nóng)牧戶，向白土井子村委會承包了村集體草地，但未簽訂草地承包合同。雙方發(fā)生爭議，邢龍將白土井子村委會起訴到法院，一審法院根據(jù)《土地承包法》45條和《合同法》36條確定邢龍承包經(jīng)營戶與白土井子村民委員會有事實上的土地承包經(jīng)營合同，確認(rèn)了邢龍承包經(jīng)營戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。但二審法院根據(jù)《草原法》16條規(guī)定，撤銷一審民事判決，駁回邢龍承包經(jīng)營戶的起訴。此糾紛的法律關(guān)系如圖二所示。

此種合同糾紛在草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛當(dāng)中也較為常見，涉及合同成立、效力和違約的問題。尤其是我國為激發(fā)農(nóng)地市場活力，解決農(nóng)地碎片化問題，農(nóng)地改革從“兩權(quán)分置”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭龣?quán)分置”[1]。我國平穩(wěn)有序的完成了全國的土地確權(quán)工作，便是為土地改革做鋪墊。“三權(quán)分置”后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的頻率加快，更多的土地承包合同糾紛和土地經(jīng)營合同糾紛會出現(xiàn)。因此，此種糾紛也是草地承包合同糾紛的重要類型之一。

圖一

圖二

1.3 侵害權(quán)益糾紛

草地承包經(jīng)營權(quán)侵害草地權(quán)益糾紛也是較為復(fù)雜的糾紛類型，根據(jù)侵害私益和公益的不同，侵害私益的糾紛一般通過民事訴訟的方式解決，侵害公益的糾紛嚴(yán)重的涉及到了刑事犯罪問題。在朱鳳英訴范海龍承包經(jīng)營權(quán)糾紛案(內(nèi)蒙古自治區(qū)奈曼旗人民法院2014年奈法民初字第536號案例)中，朱鳳英在其丈夫去世后，享有繼續(xù)承包3.93 hm2(59畝)草地的權(quán)利。范海龍見朱鳳英疏于管理草地，私自占用、耕種草地，并且拒不退還。范海龍明顯侵犯了朱鳳英的草地承包經(jīng)營權(quán)，于是法院判決范海龍立即停止侵害，返還草地。此案的法律關(guān)系如圖三所示。

圖三

此外，還有侵害公益嚴(yán)重的刑事案件。在內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂托克前旗人民檢察院與何某非法占用農(nóng)用地罪一案(內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市中級中院2020年內(nèi)06刑終34號案例)中，何某等人通過占用并擅自耕種他人所具有草地承包經(jīng)營權(quán)的草地、林地68.27 hm2(1024畝)，造成嚴(yán)重后果，導(dǎo)致草地受到嚴(yán)重破壞，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損。鄂托克前旗人民檢察院以非法占用農(nóng)用地罪提起公訴，鄂托克前旗人民法院判處何某有期徒刑兩年，緩刑三年，并處罰金十萬。

由此可見，侵害草地承包經(jīng)營權(quán)根據(jù)侵害程度的不同，其解決路徑不同。可通過民事訴訟或刑事訴訟的方式來解決此一糾紛。也可發(fā)現(xiàn)，草地作為物權(quán)的客體，其不僅蘊含經(jīng)濟(jì)價值，還蘊含生態(tài)價值和社會價值，法律對于其生態(tài)價值應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)[2]。

2 草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛主要解決方式

據(jù)我國《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)331條可知，草地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)。再據(jù)《民法典》233條，物權(quán)受到侵害，可通過和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等多種途徑解決，而我國草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛解決方式也包括以上幾種糾紛解決方式。根據(jù)我國《中華人民共和國土地管理法》(2019修正)(以下簡稱《土地管理法》)第14條和《中華人民共和國行政復(fù)議法》(2017修正)(以下簡稱《行政復(fù)議法》)第6條，行政裁決和復(fù)議也是解決草地承包經(jīng)營權(quán)的主要方式之一。因此，草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛主要解決方式包括和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決與復(fù)議和仲裁。

2.1 和解

根據(jù)糾紛訴訟的類型，糾紛可分為民事糾紛、行政糾紛和刑事糾紛。相應(yīng)在不同的糾紛當(dāng)中，和解也可分為民事糾紛和解、行政糾紛和解和刑事糾紛和解。和解是糾紛雙方或多方當(dāng)事人通過真實意思表示達(dá)成一致的口頭或者書面的協(xié)議。當(dāng)事人可在法官裁判前的任意一個階段達(dá)成和解。和解是我國農(nóng)地糾紛重要的一種解決方式，而且大部分農(nóng)戶在面臨糾紛時不愿意到法院去解決。[3]自古以來，中國是鄉(xiāng)土社會和熟人社會，較為重視鄰里之間的關(guān)系以及個人聲望。和解便可避免激化矛盾，有利于糾紛的解決。但和解存在強制力弱的問題，需要當(dāng)事人自覺履行和解協(xié)議。在司法實踐當(dāng)中，雙方當(dāng)事人可申請司法確認(rèn)，來強化和解協(xié)議的強制執(zhí)行力。我國《草原法》16條也提倡，優(yōu)先由雙方當(dāng)事人協(xié)商解決糾紛，希望促進(jìn)農(nóng)村和睦友好的社會氛圍。

2.2 調(diào)解

調(diào)解可分為人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解等多種調(diào)解方式。在草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛當(dāng)中，村委會處于糾紛的中心地位，要么是糾紛的當(dāng)事人，要么是解決糾紛的關(guān)鍵因素。因而如果村委會處于第三方地位時，可以調(diào)解草地糾紛。大多數(shù)草地糾紛歷時久遠(yuǎn)、證據(jù)不全、涉及農(nóng)牧民切身利益問題，法院在裁判時也很難做到完全公平公正。農(nóng)牧戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，村委會對于糾紛起因了解更多，在調(diào)解過程當(dāng)中，可依據(jù)國家法律、政策進(jìn)行對雙方當(dāng)事人進(jìn)行規(guī)勸，進(jìn)而解決糾紛。在合同糾紛中，可見草地承包經(jīng)營權(quán)屬糾紛有行政確認(rèn)的前置程序?！恫菰ā?6條就規(guī)定了權(quán)屬爭議由當(dāng)?shù)卣鉀Q的前置程序，我國《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(2020修正)(以下簡稱《解釋》)1條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營前提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政部門申請解決。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬糾紛中，相當(dāng)部分糾紛無法直接進(jìn)入訴訟，因此基層政府在解決糾紛過程當(dāng)中具有主導(dǎo)作用?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)根據(jù)法律、政策積極引導(dǎo)農(nóng)戶，調(diào)解雙方之間的矛盾，促進(jìn)糾紛的合理解決。法律規(guī)定政府優(yōu)先運用行政權(quán)解決土地權(quán)屬問題的主要原因在于土地具有公共利益，土地問題涉及千千萬萬農(nóng)牧戶的生存問題，一旦解決不好便會引起極大的社會問題，導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。政府運用行政權(quán)處理草地糾紛具有效率高、成本低等諸多優(yōu)勢[4]。但不能保證政府在處理土地問題中完全公正，因此在權(quán)屬糾紛中可見當(dāng)事人起訴蘇木人民政府，尋求司法保護(hù)。通過多種渠道解決草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛具有必要性。在法院作出最終裁判前，糾紛主體可要求法院進(jìn)行調(diào)解。司法調(diào)解也是解決草地承包經(jīng)營糾紛的方式之一，法官可運用職權(quán)調(diào)解土地糾紛，緩和司法權(quán)介入導(dǎo)致的人際關(guān)系的緊張和沖突。

2.3 仲裁

我國在2009年頒布了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》(以下簡稱《農(nóng)村土地經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》)并于2010年實施。農(nóng)地糾紛具有復(fù)雜性、地緣性、多樣性等特點，通過仲裁解決農(nóng)村土地糾紛，希望通過多方力量來解決農(nóng)村土地糾紛。根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第13條規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁委員會的組成人員包括當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門代表、有關(guān)人民團(tuán)體代表、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專業(yè)人員兼任組成。可見，多方代表便是為了妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛，避免仲裁結(jié)果的不公平和不公正。根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第12條規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁委員會在當(dāng)?shù)厝嗣裾笇?dǎo)下設(shè)立，其日常工作也有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)。農(nóng)村土地仲裁不可避免陷入行政化的趨勢當(dāng)中[5]，很難發(fā)揮預(yù)設(shè)的作用。但農(nóng)村土地經(jīng)營糾紛并非是一裁終裁，根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第48條規(guī)定，當(dāng)事人對裁決不服的，可向人民法院提起訴訟。農(nóng)村土地仲裁為草地糾紛的解決提供了一條新的路徑，但在妥善解決糾紛上所獲得的效果并不明顯。

2.4 行政裁決與復(fù)議

由于我國農(nóng)地糾紛受法律和政策影響較大[4]，行政權(quán)對于解決農(nóng)地糾紛具有至關(guān)重要的作用。根據(jù)《土地管理法》第14條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！恫菰ā返?6條也強化了這一規(guī)定，即當(dāng)?shù)卣畬Σ莸丶m紛有行政裁決的權(quán)利。再根據(jù)《行政復(fù)議法》第6條第4項規(guī)定，對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以申請復(fù)議。因而，行政復(fù)議也是草地糾紛解決的主要方式之一。但行政裁決與復(fù)議存在一定的問題，有時候難以做到中立。因為，很有可能糾紛的主要一方主體就是當(dāng)?shù)卮逦瘯蛘哒y以避免政府自己成為自己的裁判官[4]。行政裁決與復(fù)議并非是終局性的結(jié)果，當(dāng)事人如果不服處理結(jié)果，可以向人民法院提起訴訟。

2.5 訴訟

訴訟解決糾紛是有效、權(quán)威、廣泛、最終的解決方式，可樹立法治的權(quán)威，引導(dǎo)人民群眾遵紀(jì)守法。上文中關(guān)于草地糾紛的主要類型包括民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟。訴訟解決草地糾紛具有不同的進(jìn)路。根據(jù)《解釋》第1條，未實際取得草地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛，先通過基層政府來裁決。裁決不服的，也可提起行政復(fù)議。若對裁決或復(fù)議決定不服的，可提起行政訴訟，訴訟一方主體為地方政府。這是發(fā)生行政訴訟的方式之一，另一種較為常見的方式為政府直接對草地進(jìn)行行政行為，進(jìn)而農(nóng)牧民提起行政訴訟，要求撤銷行政行為。以上是引起行政訴訟的主要方式，關(guān)于引起民事訴訟的主要方式便在于涉及合同糾紛、侵權(quán)糾紛、流轉(zhuǎn)糾紛、征收補償糾紛以及繼承糾紛等等。那么，刑事訴訟的發(fā)生原因便在于農(nóng)牧民、法人或其他組織嚴(yán)重?fù)p害了個人利益、公共利益或國家利益，導(dǎo)致觸犯了《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)，進(jìn)而要承擔(dān)刑事責(zé)任。

3 草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛解決機制困境

3.1 農(nóng)牧民法律意識淡薄

長期以來，我國農(nóng)牧民文化水準(zhǔn)較低，不知曉也不理解法律與政策。而且在廣大農(nóng)村地區(qū)，存在較多鄉(xiāng)土民情，制約了法律向廣大農(nóng)村地區(qū)的滲透。首先，農(nóng)牧民缺乏契約意識。我國草地承包經(jīng)營權(quán)存在的前提便在于農(nóng)牧民與村委會簽訂了草地承包經(jīng)營合同，草地承包經(jīng)營合同是取得草地承包經(jīng)營權(quán)的主要憑證。在合同糾紛中，邢龍承包戶長期以來，事實上占有并耕種草地，并認(rèn)為草地的使用權(quán)歸己所有，然后卻發(fā)生了糾紛。在王龍等131人與奈曼旗八仙筒鎮(zhèn)大樹營子村民委員會侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛(內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市中級人民法院2018年內(nèi)05民終1698號)一案中，王龍等131人認(rèn)為有農(nóng)牧業(yè)局頒發(fā)了退牧還草證，即可證明對草地享有草地承包經(jīng)營權(quán)，但最終結(jié)果是因此而敗訴。其次，農(nóng)牧民缺乏邊界意識。邊界意識便在于對于他人權(quán)利的尊重。權(quán)利意識不僅在于對個人權(quán)利的保護(hù)，還在于要尊重他人權(quán)利。在侵害權(quán)益糾紛中，范海龍私下侵占了朱鳳英所承包草地，便是缺乏邊界意識，導(dǎo)致了侵權(quán)行為的產(chǎn)生。此外，農(nóng)牧民缺乏環(huán)保意識。因為過度利用草地的經(jīng)濟(jì)價值來獲取財富不顧后果，比如過度放牧，改變草地的原有用途，導(dǎo)致草地嚴(yán)重受損，生態(tài)功能退化。農(nóng)牧民也會因此觸犯法律，如前文中，何某的行為導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境破壞，因此承擔(dān)了刑事責(zé)任。

3.2 村委會核心功能未顯

村委會作為土地的發(fā)包方，往往是矛盾爭議的一方主體。自我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制度以來，村集體的職能發(fā)生了變化，將土地發(fā)包到戶，不再干涉農(nóng)民自身生產(chǎn)意愿，提高了農(nóng)民的積極性。村委會在分包集體土地時，主要職能便是通過村民自治的方式分配主要的生產(chǎn)資源，保障農(nóng)民的基本生活。根據(jù)《土地承包法》第19條，土地承包方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織成員村民會議三分之二以上村民或三分之二以上村民代表的同意。土地承包合同簽訂才經(jīng)過法定程序并合法有效。在惠水縣濛江街道興章村民委員會、史國全農(nóng)村土地承包合同糾紛(貴州省黔南布依族苗族自治州中級人民法院2019年黔27民再131號案例)一案中，一審和二審法院均認(rèn)定草地承包合同有效，但再審法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)，村委會在發(fā)包過程中，未滿足村民會議三分之二以上村民或三分之二以上村民代表同意的規(guī)定，認(rèn)定草地承包合同無效，史國全不能對80 hm2(1200畝)草地享有草地承包經(jīng)營權(quán)。可見，村委會具有集體利益分配職能。根據(jù)司法判例可知，村委會很容易濫用權(quán)力，導(dǎo)致糾紛迭起。在哈達(dá)(烏日格哈達(dá))訴吉力木圖等承包經(jīng)營權(quán)糾紛(內(nèi)蒙古自治區(qū)科爾沁左翼后旗人民法院2014年后民初字第2720號案例)一案中，村委會先后將2.67 hm2(40畝)草地承包給特布要斯圖和哈達(dá)，從而導(dǎo)致了草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛。在張麗慧與新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市烏魯木齊縣水西溝鎮(zhèn)方家莊村民委員會土地租賃合同糾紛(新疆烏魯木齊中院2020年新01民終3265號案例)一案中，村委會與張麗慧簽訂了2.4 hm2(36畝)草地的土地租賃合同和補充協(xié)議，約定張麗慧可利用草地開展農(nóng)家樂等活動。張麗慧未經(jīng)法定機關(guān)批準(zhǔn)，在草地上建造附屬設(shè)施進(jìn)行營業(yè)，破壞了草原的生態(tài)環(huán)境，違反了法律法規(guī)，營業(yè)場所遭到拆除。若村委會提前熟知法律法規(guī)以及政策，便不會跟張麗慧簽訂合同和協(xié)議，也不會導(dǎo)致糾紛和矛盾的產(chǎn)生，更不會因此損害村委會形象。因此，在草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛當(dāng)中，村委會往往未遵守法律規(guī)定，并未合理分配集體利益，導(dǎo)致了矛盾的產(chǎn)生。

3.3 基層政府執(zhí)法水準(zhǔn)較低

由于村委會日漸行政化，村委會在分配土地利益時往往受基層政府的指示開展工作。村委會的民主性減弱，基層政府較高的執(zhí)法水準(zhǔn)可避免土地糾紛的產(chǎn)生，也可較為妥善解決已產(chǎn)生的土地糾紛。但是事實上，草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛難以解決的原因之一便是基層政府的不當(dāng)執(zhí)法。在惠水縣濛江街道興章村民委員會、史國全農(nóng)村土地承包合同糾紛一案中，史國全向村委會承包了80 hm2(1200畝)草地，與村委會簽訂了草地承包經(jīng)營合同，草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同經(jīng)過鄉(xiāng)人民政府鑒證，并且縣公證處也對合同進(jìn)行了公證。根據(jù)我國法律，鄉(xiāng)政府沒有為承包合同背書的義務(wù)。公證處的公證也影響了一二審法院的裁判，認(rèn)定經(jīng)過公證的合同具有較強的證明力，從而認(rèn)定合同有效。但事實上承包方案未經(jīng)過大多數(shù)村民同意，此承包合同無效?？梢?，基層政府的不當(dāng)干預(yù)導(dǎo)致了糾紛難以解決。在申友波等138戶村民訴務(wù)川仡佬族苗族自治縣人民政府(貴州省遵義縣人民法院2014年遵市法行終字第194號案例)一案中，鄉(xiāng)政府與恒晟公司簽訂協(xié)議，將1 000 hm2草地承包給恒晟公司，后縣畜牧局又與恒晟公司簽訂草地草山使用合同，并發(fā)放了草地承包經(jīng)營權(quán)證。此糾紛中，鄉(xiāng)政府和縣政府擅自將草地草山承包給私人公司，違反了法律的強制性規(guī)定，草地草山的發(fā)包方應(yīng)當(dāng)是村集體，而不是基層政府。并且1 000 hm2草地草山囊括了村民的草地范圍，引起了糾紛?？梢?，基層政府的不當(dāng)執(zhí)法引發(fā)較大的社會矛盾，糾紛一方當(dāng)事人涉及138戶村民，如果解決不當(dāng)，甚至?xí)ぐl(fā)矛盾，導(dǎo)致不良的社會影響。因此，基層政府執(zhí)法水平低下是導(dǎo)致草地承包經(jīng)營糾紛產(chǎn)生的原因之一。

3.4 法官解釋適用法律不足

法官的核心能力便是解釋和適用法律，法律解釋應(yīng)是法官按照法律的規(guī)范意旨，運用法律思維方式，在法律適用過程中，對與案件相關(guān)的法律和事實的意義所作的闡明[6]。草地承包經(jīng)營糾紛便是法官根據(jù)糾紛事實和相關(guān)法律進(jìn)行闡明并作出判決。在張麗慧與新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市烏魯木齊縣水西溝鎮(zhèn)方家莊村民委員會土地租賃合同糾紛一案中，張慧麗與當(dāng)?shù)卮逦瘯炗喠瞬莸刈赓U合同，并違規(guī)改變了草地用途，用作商業(yè)用途。當(dāng)?shù)胤ㄔ焊鶕?jù)《草原法》第15條第2款的規(guī)定：草原承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方必須具有從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力，并應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)和按照承包合同約定的用途合理利用草原的義務(wù)，還依據(jù)《草原法》第41條的規(guī)定：在草原上修建直接為草原保護(hù)和畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，需要使用草原的，由縣級以上人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)；修筑其他工程，需要將草原轉(zhuǎn)為非畜牧業(yè)生產(chǎn)用地的，必須依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。法官認(rèn)定張慧麗所簽訂合同違反法律的強制性規(guī)定，因而無效。在此案中，如何判斷張慧麗是否具有畜牧經(jīng)營能力，畜牧經(jīng)營管理能力評價主體、評價標(biāo)準(zhǔn)和法律效力是欠缺的，而且此條款應(yīng)當(dāng)是管理性強制性規(guī)定[7]，草地承包經(jīng)營合同并非是孫慧麗缺乏畜牧經(jīng)營能力無效，而是合同內(nèi)容違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定無效。因合同無效，村委會在其中也存在過錯，需要承擔(dān)張慧麗信賴?yán)鎿p失的締約過失責(zé)任，在此案例當(dāng)中，法官并未準(zhǔn)確闡明并適用相關(guān)法律規(guī)定。

4 草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛解決機制完善路徑

4.1 強化權(quán)利意識 重塑農(nóng)牧民的法律意識

法律意識的本原是法現(xiàn)象，并且法律意識是具有相對獨立性的[8]。農(nóng)村地處偏遠(yuǎn)、農(nóng)民文化水準(zhǔn)、農(nóng)村社會氛圍等因素都會影響農(nóng)民法律意識，農(nóng)民的法律意識相對獨立并且具有一定滯后性，與現(xiàn)代法意識具有一定的沖突。從合同糾紛案例可知，牧民因為不重視草地承包經(jīng)營合同的簽訂導(dǎo)致無法獲得草地承包經(jīng)營權(quán)，這種情形在草地承包糾紛當(dāng)中較為常見。農(nóng)牧民應(yīng)當(dāng)重視保護(hù)自身的權(quán)利，對于合同簽訂、合同內(nèi)容、合同效力等相關(guān)規(guī)定要予以重視，才能有效的杜絕避免損害自身利益。農(nóng)牧民也應(yīng)當(dāng)尊重他人權(quán)利和社會公益，尊重他人權(quán)利即不應(yīng)當(dāng)損害他人的草地承包經(jīng)營權(quán)，尊重社會公益意味著草地承包經(jīng)營權(quán)具有公共利益，此公共利益便在于草地使用權(quán)人不得違反法律法規(guī)對草地進(jìn)行占有、使用、收益。否則會違反法律強制性規(guī)定，導(dǎo)致合同無效。甚至更為嚴(yán)重的是觸犯了刑法，要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

4.2 明確自身定位 保證村委會的合理守法

村委會經(jīng)過法定程序，可分配集體利益。在集體利益分配中處于核心地位，也因此成為糾紛較為集中的中心點。在司法案例當(dāng)中，村委會要么未經(jīng)過法定程序承包村集體草地，導(dǎo)致草地承包經(jīng)營權(quán)不成立，要么是因為多次發(fā)包草地，導(dǎo)致草地糾紛的發(fā)生。因此，村委會若能嚴(yán)格按照法律分發(fā)包草地，便可杜絕糾紛的產(chǎn)生。我國在近幾年進(jìn)行了全國范圍內(nèi)的土地確權(quán)，就是為了使得土地權(quán)屬清晰，為將來土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)做好鋪墊。在土地確權(quán)過后，仍將會有大量的草地確權(quán)糾紛會出現(xiàn)，需要村委會依據(jù)法律和政策的相關(guān)規(guī)定，合理妥善的處理糾紛，避免矛盾的擴(kuò)大化。村委會也應(yīng)當(dāng)要嚴(yán)格根據(jù)法律法規(guī)，提醒村民不要擅自變更土地的用途，做好法律宣傳工作，避免農(nóng)牧民因為違反法律法規(guī)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任或刑事責(zé)任。

4.3 促進(jìn)法治建設(shè) 嚴(yán)守基層政府執(zhí)法職責(zé)

基層政府在面對草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛時，不當(dāng)介入反而會激化矛盾，增加矛盾解決的復(fù)雜程度。在司法案例中，基層政府不應(yīng)用自身的行政權(quán)去干預(yù)草地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。市場經(jīng)濟(jì)明確政府的職責(zé)在于監(jiān)管，保證市場經(jīng)濟(jì)的合理有序的運行。隨著行政權(quán)的擴(kuò)大，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到的作用愈來愈大。村委會的行政化也為基層政府介入草地流轉(zhuǎn)留下空間，在司法案例當(dāng)中就存在基層政府擅自承包村委會草地，而且基層政府還為草地承包經(jīng)營權(quán)證書進(jìn)行“背書”。明顯增加了草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的復(fù)雜程度，法院在進(jìn)行裁判時，面對有政府“背書”過的草地承包經(jīng)營權(quán)證，裁判結(jié)果便具有傾向性。因此，政府本身是法治的現(xiàn)行者，政府要帶頭遵守法律的相關(guān)規(guī)定，否則會導(dǎo)致?lián)p害政府權(quán)威，也進(jìn)而損害了法治的公信力。為促進(jìn)法治建設(shè)，基層政府的職責(zé)便在于忠于法律和相關(guān)政策，本著為人民切身利益考慮為宗旨，才能妥善解決甚至避免草地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的產(chǎn)生。

4.4 提高解釋能力 加強社會生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)是我國社會發(fā)展的最終方向。人類從利用和改造世界變成與世界和諧相處，成為一個共生、互利的系統(tǒng)。《民法典》第9條規(guī)定了綠色原則，綠色原則在草地流轉(zhuǎn)當(dāng)中具有至關(guān)重要的作用。因為草地作為生態(tài)系統(tǒng)中較為薄弱的一環(huán)，最易受到人類的破壞，草地荒漠化、水土流失是現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境惡化的突出問題。草地流傳涉及民法的物權(quán)和合同問題，民法的固有彈性使得其“綠化”具有可能性，但只能在民法固有的框架內(nèi)進(jìn)行[9]。可通過對民法典物權(quán)編進(jìn)行綠色化，在用益物權(quán)中增設(shè)物的使用不超過環(huán)境承載能力[10]?？稍诤贤Я?、履行、變更和解除、附隨義務(wù)、解釋規(guī)則上進(jìn)行“綠化”[11]，進(jìn)而在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中貫徹綠色原則[12]。現(xiàn)階段，法官在裁判過程當(dāng)中，要將生態(tài)文明的理念貫徹到糾紛解決過程中，通過法律解釋，將綠色原則融入草地承保經(jīng)營權(quán)的行使上和草地承包經(jīng)營合同的各個階段中，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供司法助力。但法官在裁判過程中，要合理妥善解釋法律，不得隨意解釋法律，濫用綠色原則，否則將損害私人利益，無法平衡私益和公益之間的利益沖突。