再組織化與多元共治：破解鄉(xiāng)村治理之困
——基于花垣和威寧兩縣的調查

劉慧麗

(中國社會科學院研究生院， 北京102488)

鄉(xiāng)村治理困境一直以來受到學界關注，近年來，多地陸續(xù)開始探索有效鄉(xiāng)村治理模式的實踐，已有研究主要集中在鄉(xiāng)村自治單元、范圍和有效環(huán)境的分析，對這一批鄉(xiāng)村治理改革呈現(xiàn)出的組織方式、結構和主要特征概括有限。

一、空心化與內卷化：基層治理困局

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農村社區(qū)以血緣、地緣為紐帶的社會聯(lián)系逐漸減弱，村莊聯(lián)系呈現(xiàn)松散的原子化狀態(tài)，大批農村勞動力進入城市打工，村莊空心化成為農村社會問題。伴隨村莊空心化，鄉(xiāng)村基層組織也遭遇“過疏化與衰敗”境遇， 村莊公共性減弱，個體之間關聯(lián)性降低，集體意識和協(xié)作意識衰減，導致鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)“雞犬之聲相聞，民罕往來的局面”[1]。

從合作化時期的互助組、初級合作社、高級合作社、人民公社到改革開放后農村施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，鄉(xiāng)村自治組織解體與村民自治組織產(chǎn)生，中國鄉(xiāng)村基層治理模式幾經(jīng)變遷。隨著農業(yè)稅的取消和農村生計方式的變革，基層政府與農村的關系由“汲取型”轉向“懸浮型”[2]。隨著國家強制權力退出鄉(xiāng)村社會，“國家、基層組織、農村三者之間的聯(lián)結與制衡紐帶發(fā)生斷裂”[3]，原有的農村基層治理模式和組織架構應對新的鄉(xiāng)村社會問題出現(xiàn)低效與失能，鄉(xiāng)村治理內卷化成為掣肘鄉(xiāng)村社會發(fā)展的難題?；鶎又卫硌芯恐嘘P于鄉(xiāng)村治理的內卷化問題多次被指出。由于行政村及組織和自然村級組織的內卷化，導致自治組織職能衰減、公共性降低，管理職能退化、社區(qū)秩序混亂[4]。內卷化是我國鄉(xiāng)村治理中真實存在的問題[5]，已成為制約鄉(xiāng)村治理水平提升和國家治理能力現(xiàn)代化的難題。

鄉(xiāng)村空心化帶來的組織衰敗與鄉(xiāng)村治理內卷化困局，成為推動鄉(xiāng)村基層治理有效形式探索的現(xiàn)實動因。在此背景下，廣東、廣西、湖北、湖南、安徽、福建、貴州等地陸續(xù)展開探索鄉(xiāng)村基層治理有效模式的探索，先后推出了各種形式的鄉(xiāng)村再組織化形式，包括“廣東清遠家族治理”“湖北單元重構”“十戶一體”等。本文以湖南省花垣縣“互助五興”和貴州省威寧自治縣“三級自治”的鄉(xiāng)村治理模式為個案,展開比較研究，分析再組織化作為鄉(xiāng)村治理新趨勢的實踐路徑與功能，總結破解鄉(xiāng)村治理困局的再組織化模式和多元共治格局的形成。

本文資料來源于2018年8—9月以及11月，筆者作為中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院“威寧國情調研”項目小組成員以村莊“三級自治”為主題進行的調研。通過深度訪談和參與觀察的方法收集田野資料若干，主要包括：2018年8—9月課題組在縣組織部邀請主要負責人員以村莊“三級自治”為主題舉行座談會并收集部分文件資料，同時對石門鄉(xiāng)政府及下轄的4個村莊進行深度訪談。2018年11月，筆者再次走訪和訪談縣政府、鄉(xiāng)政府及其轄區(qū)內4個村莊。兩次調查共收集90份深度訪談資料及縣、鄉(xiāng)政府相關部門臺賬和政策文字資料若干。每份訪談資料時長均在40～120分鐘之間。2019年7月、2020年11月，筆者參與中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院“花垣縣國情調研”項目，訪談花垣縣組織部門、民政部門負責人，訪談“互助五興”組織模式參與設計者，并收集政策文件資料若干。筆者走訪轄區(qū)內3個行政村，收集村委會和村民的訪談資料若干。

二、研究回顧

自2014年提出探索村民自治有效實現(xiàn)形式以來，廣東、廣西、湖北湖南、安徽、福建等地陸續(xù)開展村民自治形式的探索，呈現(xiàn)出一種新的鄉(xiāng)村治理發(fā)展趨勢。但從全國圖景來看，地點比較分散，具體組織形式也是各地方政府主導。如何理解當前鄉(xiāng)村治理的新趨勢，我們需要一個系統(tǒng)的分析理路。徐勇提出中國鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了三個波段：第一波段是以自然村為基礎，自我管理、自我教育和自我服務為特征的鄉(xiāng)村治理結構。第二波段是以建制村為基礎，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為特征的規(guī)范的鄉(xiāng)村治理。第三波段即當下以找回自治為目的諸多探索村民自治有效形式的鄉(xiāng)村治理實踐[6][7]。三波段理論對于宏觀上把握我國鄉(xiāng)村治理具有啟發(fā)性。回顧學界對當前鄉(xiāng)村治理探索的研究，主要集中在對鄉(xiāng)村治理范圍和外部環(huán)境的分析。關于片區(qū)治理，筆者認為“片區(qū)”已經(jīng)成為鄉(xiāng)村的新型治理工具，這種形式通過將行政村劃分為若干片區(qū)使人得以進入片區(qū)并嵌入鄉(xiāng)村治理的結構之中，從而實現(xiàn)自治單元的適度下沉及結構重塑[8]；關于單元治理，有學者認為通過合理的利益、權力單元結構的設置實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理單元下移并取得一定的自治成效[9]；關于微自治，趙秀玲認為“微治理”通過下移鄉(xiāng)村治理單元，細化自治內容賦予了自治主體更大的空間和自由度，將鄉(xiāng)村治理水平提升到了新高度[10]。

鄉(xiāng)村治理探索在一定的社會經(jīng)濟環(huán)境中運行，有效的環(huán)境也是鄉(xiāng)村治理探索的重要保障。有研究集中于探討村民自治有效形式得以實現(xiàn)的基礎；有研究認為產(chǎn)權性資源、配置性資源和權威性資源是有效治理的經(jīng)濟基礎、重要載體和衍生條件，經(jīng)濟的分化決定了鄉(xiāng)村治理結構的分化，有效的鄉(xiāng)村治理形式走向應該是開展產(chǎn)權相關治理并構建載體相關治理。鄧大才認為“利益相關性是自治實現(xiàn)最根本的條件和最深厚的基礎”[11]；有研究基于對廣東省鄉(xiāng)村治理改革的分析提出自治權、領導權、行政權、經(jīng)濟權和參與權，“五權”平衡是提升鄉(xiāng)村治理水平的結構性要素，通過將政黨執(zhí)政的權威性、國家治理的有效性和村民自治活力有機統(tǒng)一于國家政黨的合法性，是探索鄉(xiāng)村治理長遠發(fā)展的有效機制[12]。

三、 村莊再組織化的經(jīng)驗呈現(xiàn)：村莊“三級自治”與“互助五興”

(一)村莊“三級自治”模式

威寧彝族回族苗族自治縣(下文簡稱威寧自治縣)是貴州省面積最大的少數(shù)民族自治縣，也是省直管縣試點。2009年，威寧自治縣被國務院列為“全國喀斯特地區(qū)扶貧開發(fā)綜合試點縣”，并于2014年開始響應國家精準扶貧戰(zhàn)略，在扶貧事業(yè)上取得了矚目成就。威寧石門鄉(xiāng)由于自然地理環(huán)境惡劣，飲水困難，交通閉塞，平均受教育年限低，醫(yī)療條件簡陋，發(fā)展滯后，至2015年，全鄉(xiāng)貧困人口仍占總人口的三分之一，脫貧攻堅任務艱巨。

石門鄉(xiāng)轄12個行政村(社區(qū))，87個村民組，2016年起，全面推行村莊“三級自治”，整體呈現(xiàn)村民自治重心下移趨勢。首先是將原有村民自治體系的村小組撤銷，建立村民自我管理委員會(簡稱自管委)。自管委以村民小組為依托，管委會委員一般由3～6人組成，設主任1名，副主任1～2名，委員1～3人，均通過村民投票選舉產(chǎn)生。管委會的主要職能是在村委會的領導下，遵循民主約定的原則，承擔本區(qū)域內環(huán)境衛(wèi)生治理、公益事業(yè)發(fā)展、計生金融服務、矛盾糾紛化解、治安禁毒群治、科技文化活動等社會管理職能。合作社是由村委會領辦或創(chuàng)辦的實體性經(jīng)濟組織，其主要職能是梳理群眾發(fā)展意愿、整合發(fā)展資源、領辦實體經(jīng)濟、提供技能培訓、接軌銷售市場、壯大集體經(jīng)濟，帶動群眾脫貧。自管委與合作社同屬于村委會領導下的自治組織并設置黨小組，在黨的領導下前者側重于社會管理，后者側重于經(jīng)濟發(fā)展。自管委下設“十戶一體”并設黨員示范戶， 通過群眾推選產(chǎn)生一名中心戶長，在黨員示范戶和中心戶長的帶領下“十戶一體”履行環(huán)境衛(wèi)生聯(lián)保、金融誠信聯(lián)建、留守老幼聯(lián)管、文明新風聯(lián)育、治安禁毒聯(lián)防、矛盾糾紛聯(lián)調等職能。截至2017年5月，村莊“三級自治”體系在石門鄉(xiāng)已全面推開，12個村寨共產(chǎn)生自管委116個，“十戶一體”486個。

(二)村莊“互助五興”模式

湖南省花垣縣在湖南西部武陵山脈腹地，位于北緯28°10′～28°38′，東經(jīng)109°15′～109°38′，地處云貴高原東部邊緣，湘西土家族苗族自治州西北，湘黔渝交界處，素有“一腳踏三省”之稱，東與保靖縣夯沙鄉(xiāng)為界，東南與吉首市矮寨鎮(zhèn)毗鄰，南與鳳凰縣兩林鄉(xiāng)相連，西南與貴州省松桃縣磐石鎮(zhèn)接壤，西與貴州省松桃縣木樹鄉(xiāng)隔河相望，西北與重慶市秀山縣洪安鎮(zhèn)一衣帶水，北與保靖縣毛溝鎮(zhèn)、清水鄉(xiāng)一水之隔，東北與保靖縣復興鎮(zhèn)水田河鎮(zhèn)相接，史上重地理區(qū)位重要，自古有“湘楚西南門戶”之稱。

為加強基層組織建設，提升基層組織活力，2017年花垣縣按照“居住相鄰、關系融洽、雙向選擇”的原則和“親幫親、戶幫戶、守望相助”的要求，提出了鄉(xiāng)村再組織化的“互助五興”模式，即原有的村莊組織結構不變，村小組下設互助小組，以1名黨員或能人聯(lián)系5戶群眾的形式組建互助組，互助內容主要包括五個方面：一是學習互助興思想，即共同學習習近平新時代中國特色社會主義思想，共同學習國家惠農政策，共同學習農業(yè)生產(chǎn)、管理技術和市場經(jīng)濟知識等，在群眾中樹立堅決擁護中國共產(chǎn)黨的領導、堅持走中國特色社會主義道路的堅定信念，形成愛國愛家愛集體的樸實情感，養(yǎng)成不等不靠不要、自信自立自強的精神。二是生產(chǎn)互助興產(chǎn)業(yè)，即互相幫助做農活，共同加入專業(yè)合作社抱團發(fā)展生產(chǎn)，互相互借生產(chǎn)經(jīng)營啟動資金，共享產(chǎn)業(yè)、就業(yè)信息等上述三個方面的互助。三是鄉(xiāng)風互助興文明，主要是相互督促、監(jiān)督村民遵守《自治章程》《村規(guī)民約》；主動參加健康有益的民族文化體育活動；相互幫助推動移風易俗，規(guī)范人情宴請；積極參與掃黑除惡專項斗爭，相互提醒遵紀守法、不參與邪教、抵制黃賭毒等不法行為；主動參與村級公益事業(yè)，有序參與村級公共事務管理。四是鄰里互助興和諧，主要是紅白喜事互相幫，逢年過節(jié)彼此訪，老人小孩同守護，矛盾糾紛好商量。五是綠色互助興家園，主要是互相督促保護綠水青山的村居環(huán)境，提倡房前屋后栽花栽樹；互助督促依規(guī)建房；互相督促做好垃圾分類，保持庭院衛(wèi)生；相互督促綠色養(yǎng)殖家畜家禽。

為鼓勵村民參與，推動“互助五興”制度落地，花垣縣制定了一系列規(guī)定和鼓勵措施：門牌公示制：全縣統(tǒng)一制作“黨員中心戶”“互助小組長戶”“互助家庭戶”三種門牌并懸掛公示；一人一承諾：參加“互助五興”互助小組并擔任小組長的黨員，在“三制一卡”公示欄進行公示，年底接受村黨組織評議；一月一走訪：互助小組長要到組內群眾戶走訪一次，了解思想動態(tài)，解決實際困難。一月一報告、好事墻公示、大評比小獎勵；一年一活動、一年一評比等活動激活“互助五興”的機制運作，增強村民對“互助五興”治理模式的認識與參與。還在每個村均設立積分超市，村民憑積分可以兌換生活用品。

兩縣村莊再組織化在組織結構、組織目標、組織職能盡管在具體層面有所區(qū)別(如表1)，但村莊再組織化本質相同，均是通過對村莊自組織內部進行再組織化、組織重構，以提高村莊自組織的效能。

表1 兩縣組織方式對比表

四、再組織化實踐下的多元自治格局

無論是村莊“三級自治”還是“互助五興”模式，都是對原有村莊組織結構的調整，通過治理單元下移形成了多級多單元多板塊治理格局，呈現(xiàn)出多邊柱狀三級治理結構。

(一)多級多單元自治

原村莊治理的組織架構中，村委會下設村民小組，在村民與村委會之間發(fā)揮上傳下達的功能，組織結構相對簡單?！叭壸灾巍蹦Ｊ胶汀盎ブ迮d”模式分別通過“村委會+自管委+十戶一體”“村委會+村民小組+互助小組”的“三級自治”結構形成了鄉(xiāng)村治理的多級體系，基本上實現(xiàn)了村莊公共事務和矛盾在村級內部解決，防止村民矛盾上交和矛盾擴大化的不良趨勢。

威寧自治縣村莊“三級自治”實施后，村委會下設自管委，另設立合作社作為自管委的平行組織，自管委職能重點是村莊經(jīng)濟，合作社的職能重點是村莊行政治理，并向下延伸出一個組織單元，即“十戶一體”。此外，在各級組織的職責與功能上，有具體的劃分與歸屬?！叭壸灾巍睂嵺`通過 “村委會+自管委+十戶一體”形成了多級自治結構。在新的自治組織架構下，村委會通過權責下放，給自管委賦權，把諸多村務和自治任務(低保評定、危房改造、醫(yī)療救助、一事一議)交給各個自管委去執(zhí)行。以危房改造項目為例，據(jù)石門鄉(xiāng)村支書介紹，危房改造在以往的評選過程中會產(chǎn)生爭議，引發(fā)村民與村委會之間矛盾。“三級自治”實施后，危房改造的評定由自管委與“十戶一體”自行組織村民推選，危房改造的指標由村民擬定，評選過程更加透明，爭議減少，村民對村委會的不滿情緒也減少了?！按逦瘯?自管委+十戶一體”的層級組織模式緩解了村委會與村民之間的緊張關系。自管委再將任務分配給各“十戶一體”，在中心戶長的帶領下，村民自主解決。自管委和“十戶一體”在村委會和村民之間承擔了代理人的角色，彌合了一直以來村莊治理中村委會和村民之間的張力，有利于促進村莊整合。

花垣縣“互助五興”模式在原來村民小組下設“1+5”的互助小組形式。同樣是三級治理體系，“互助五興”模式以互助小組為鄉(xiāng)村治理的基本單元，發(fā)揮鄉(xiāng)村社區(qū)黨員的帶頭作用，在學習、生產(chǎn)、鄉(xiāng)風、鄰里和諧和綠色發(fā)展五個方面開展互助與自治，下移自治單元，調動村民參與。生產(chǎn)互助主要以合作社為主，互助小組通過整合發(fā)展意愿，成立養(yǎng)殖或種植合作社，合作引導互助小組成員加入村委會，已經(jīng)成立茶葉種植合作社或桑蠶養(yǎng)殖合作社。互助小組的小組長戶帶領組員戶定期展開國家政策學習等，從生產(chǎn)、生活和思想三個方面解決村民發(fā)展需求與矛盾。這一系列職能發(fā)揮了一定的杠桿作用，減輕原來兩級鄉(xiāng)村自治組織的負擔和自治任務。

多級自治結構縮小了村民參與村莊自治的地理半徑和社會半徑，提供鄉(xiāng)村社區(qū)組織的活力，基本實現(xiàn)村民發(fā)展矛盾在自治單位內部解決。貴州威寧縣地處于烏蒙山連片特困區(qū)，湖南花垣處于武陵山連片特困區(qū)，除經(jīng)濟發(fā)展滯后外，高山丘陵地貌和惡劣的自然環(huán)境也是制約縣域發(fā)展的重要原因。山區(qū)村莊之間距離遠，加上交通條件的限制，增加了村民參與自治事務的交通成本和時間成本，導致村莊自治活力不足。通過多個自治單元體系，村委會將自治任務層層下放，讓村莊事務和矛盾在“十戶一體”、互助小組單元得到初步解決，自管委范圍和村民自治小組作為中間自治單元進一步承擔矛盾化解與村莊治理任務，在自管委或村民小組內依然無法解決的問題再由村委會參與解決，緩解了村村委會的自治壓力，防止村莊矛盾擴大化。

兩縣均地處山區(qū)，村民居住格局較為分散，受村莊空心化的影響，村莊治理結構較為松散。除了縱向自治單元，“十戶一體”和“互助五興”作為新增的單元結構，將村民橫向劃分為多個自治單元，改變了村民聯(lián)系“過疏化”和原子化的狀態(tài)，形成抱團發(fā)展格局。

(二)多功能自治

鄉(xiāng)村治理的再組織化將村民分成多個自治小組，通過整合發(fā)展意愿和發(fā)展資源形成特色互助小組或合作社，形成多功能板塊自治格局。

威寧自治縣“十戶一體”呈現(xiàn)出多功能自治格局，以其轄區(qū)內石門鄉(xiāng)為例，產(chǎn)業(yè)自治方面，該鄉(xiāng)轄12個村(居)委會已引進各類專業(yè)合作社15個，覆蓋全鄉(xiāng)486個“十戶一體”，5448戶群眾，基本實現(xiàn)了村村有主導產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟實體。[13]石門鄉(xiāng)團結村某自然村原來只有1名小組長，在管理中出現(xiàn)管理難、難管理的現(xiàn)象，通過試點工作的開展，該自然村在保持現(xiàn)有村民委員會設置的前提下設立村自管委，自管委委員由村內退休老教師、老黨員、致富能手、群眾代表等組成整合了各方面力量。此外，石門鄉(xiāng)鼓勵村民在“十戶一體”內部以“聯(lián)手抓生產(chǎn)、衛(wèi)生聯(lián)保、家庭互管”為原則承擔片區(qū)環(huán)境聯(lián)合三包、牲畜聯(lián)合放養(yǎng)、家長輪流接送孩子等任務，村莊勞動力因此得以解放。 據(jù)石門鄉(xiāng)政府統(tǒng)計，“十戶一體”互助生產(chǎn)方式讓每月每戶省出二十多個工，每戶可以增加兩千多元的收入。

威寧自治縣村莊“三級自治”設立新時代農民講習所。作為村莊公共活動空間，通過黨的知識教育和對扶貧政策的普及教育，對實現(xiàn)村民思想自治和價值整合有重要意義。為強化村民對國家相關政策的理解，講習所每周五晚上會組織村民進行政策學習。由于村民文化程度不高，對普通話和漢字的掌握程度較低，也會定期開展?jié)h語言培訓。應村民要求，講習所也會定期安排苗文培訓，學習苗族文化歷史。威寧自治縣村莊“三級自治”開展了評星管理、積分管理和流動紅旗制度，以環(huán)境衛(wèi)生、孝順老人、家庭和睦、睦鄰友好、矛盾糾紛化解和發(fā)展致富作為加減分的主要評定內容，以自管委為單位參與評星評優(yōu)，每一個自管委成為榮辱與共的道德共同體，并形塑了自治單元的集體認同。此外，以該自管委為例，自管委專門制定了《村規(guī)民約》《環(huán)境衛(wèi)生管理制度》等制度規(guī)范。通過評優(yōu)、模范人物講解等激勵模式統(tǒng)一行為規(guī)范，形成道德共同體。模范人物教導員主要講解內容為個人先進事跡，先進人物主要是家庭關系和諧、孝順老人、家庭衛(wèi)生環(huán)境整潔的代表人物等等，模范人物教育實際上是對村民行為規(guī)范的社會化教育，促進了村莊統(tǒng)一行為規(guī)范和道德觀念的形成。

花垣縣“互助五興”模式根據(jù)組長和成員戶能力水平，將各互助小組劃分為全能型、產(chǎn)業(yè)型、特色型三個類別。以產(chǎn)業(yè)型為例，產(chǎn)業(yè)型自治小組主要在產(chǎn)業(yè)方面產(chǎn)開互助，主要內容包括小組間農活互助，幫扶產(chǎn)業(yè)技術組建專業(yè)合作社、就業(yè)和產(chǎn)品銷售信息共享，產(chǎn)業(yè)自治突出優(yōu)勢在于養(yǎng)殖或種植專業(yè)合作社的建立?；ㄔh主要以茶葉種植和桑蠶養(yǎng)殖為主，互助小組通過種植桑樹，成立養(yǎng)蠶合作社，在改善村莊人居環(huán)境的同時激活了村莊發(fā)展的內生動力。茶葉合作社作為花垣縣重點扶持的產(chǎn)業(yè)，互助小組加入產(chǎn)業(yè)合作社可獲得縣政府財政補貼。在縣政府打造花垣茶葉品牌的努力下，茶葉合作社的市場困難基本被解決。

再組織化實踐通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色發(fā)展、鄉(xiāng)風文明、政策思想學習、鄰里互助等多功能自治克服了小農經(jīng)濟的發(fā)展困境，改善了村莊松散的社區(qū)狀態(tài)，因地制宜，激發(fā)了村民自治的主體性，在很大程度上彌合了過疏化的自治局面，形塑了鄉(xiāng)村治理的多元自治結構(如圖1) 。

圖1 鄉(xiāng)村治理多元自治結構圖

五、結論與討論

有效的組織安排是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的核心要素，當前村莊治理結構的再組織化探索是為應對農村社區(qū)以血緣、地緣為紐帶的社會聯(lián)系逐漸減弱后村莊聯(lián)系呈現(xiàn)松散的原子化狀態(tài)的困境。本文基于對威寧、花垣兩縣鄉(xiāng)村治理探索的實地調研，嘗試總結當前鄉(xiāng)村治理改革的新特征——再組織化與多元自治，推進鄉(xiāng)村治理工作。

再組織化是威寧、花垣兩縣鄉(xiāng)村治理探索的主要方式和特征。通過再組織化方式在村小組以下設立“十戶一體”的互助小組形式，將空心化和過疏化的村莊通過小組形式將村民聯(lián)結起來，形成多個橫向自治單元。自治單元再組織的基礎上，自治功能的建構是威寧、花垣兩縣鄉(xiāng)村治理探索的主要特征之一。鄉(xiāng)村自治單元和功能的再組織激活了村莊發(fā)展的內生動力，最大程度上緩解村莊矛盾，通過整合村莊發(fā)展資源和村民發(fā)展意愿實現(xiàn)抱團發(fā)展。多級多單元多功能自治是村莊再組織的結構，并呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理的多元自治格局。