淺談PPP模式在中國(guó)的發(fā)展

張旭 邱方洋 年越

摘要：近年來(lái)，我國(guó)政府大力推廣PPP模式，但由于國(guó)內(nèi)相關(guān)法律還不夠完善，地方政府和社會(huì)資本對(duì)該模式認(rèn)識(shí)不足，在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中暴露出很多亟待解決的問(wèn)題。本文通過(guò)剖析PPP模式，提出推進(jìn)PPP項(xiàng)目的建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;問(wèn)題;剖析;建議

1、PPP模式介紹

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式（以下簡(jiǎn)稱PPP模式），即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。此模式鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府合作，參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)，能在一定程度上緩解政府財(cái)政壓力，在一些涉及民生的重點(diǎn)工程上得到了社會(huì)資本的積極響應(yīng)，對(duì)推動(dòng)重大基礎(chǔ)公共服務(wù)項(xiàng)目得以順利實(shí)施具有積極意義。

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決策部署，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的投資和建設(shè)管理、提高PPP項(xiàng)目投資決策科學(xué)性，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令第712號(hào)），以及《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第673號(hào)）等規(guī)定，涵蓋以下6個(gè)方面：（1）全面、深入開(kāi)展PPP項(xiàng)目可行性論證和審查;（2）嚴(yán)格依法依規(guī)履行項(xiàng)目決策程序;（3）嚴(yán)格實(shí)施方案審核，依法依規(guī)遴選社會(huì)資本;（4）嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的各項(xiàng)規(guī)定;（5）依法依規(guī)將所有PPP項(xiàng)目納入全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一管理;（6）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管，堅(jiān)決懲戒違規(guī)失信行為。

2、PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)

PPP模式可加強(qiáng)政府和社會(huì)資本的聯(lián)系，緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府和社會(huì)資本均參與項(xiàng)目實(shí)施，共同對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，能有效提高建設(shè)效率、降低工程建設(shè)成本。PPP模式的另一顯著優(yōu)勢(shì)是政府可以借鑒社會(huì)資本方在工程建設(shè)方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)資本方可學(xué)習(xí)政府在社會(huì)公共管理方面的優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)，政府和社會(huì)資本方取長(zhǎng)補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)雙贏。

同時(shí)PPP模式也存在諸如法律制度不完善，靈活性低，融資成本高。目前國(guó)內(nèi)對(duì)于PPP模式處在探索階段，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題缺乏預(yù)見(jiàn)性，當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，缺乏相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，這也在一定程度上增加了PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施難度。

3、PPP項(xiàng)目案例分析

近年來(lái)，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等大力推廣PPP項(xiàng)目，其中出現(xiàn)了一大批成功案例，如大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程、江西峽江水利樞紐工程項(xiàng)目等，從這些成功案例中可看出此類工程兼具公益性和經(jīng)營(yíng)性，通過(guò)積極引入社會(huì)資本，將經(jīng)營(yíng)性剝離出來(lái)，科學(xué)合理分配社會(huì)資本參與范圍，規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)明確政府和社會(huì)資本雙方的權(quán)利和義務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的順利落地實(shí)施。

然而在PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，例如在某市污水處理廠項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣畯U止了項(xiàng)目初期訂立的管理辦法，造成實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠污水處理費(fèi)，致使項(xiàng)目不能持續(xù)，最終失敗。從中暴露其根本原因在于權(quán)利義務(wù)劃分不明確、風(fēng)險(xiǎn)和利益分配不合理。

PPP項(xiàng)目落地難，主要由于以下原因：一是地方政府對(duì)PPP模式理解存在偏差，完善的法律體系是支撐PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的前提條件，PPP項(xiàng)目投資額大、周期長(zhǎng)，需要具備經(jīng)營(yíng)性，運(yùn)營(yíng)中產(chǎn)生現(xiàn)金流。另外實(shí)施PPP模式也是對(duì)政府部門(mén)專業(yè)管理和監(jiān)督能力的考驗(yàn)，PPP模式在國(guó)內(nèi)屬于新鮮事物，由于政治和投資環(huán)境不同，不可直接照搬照抄別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，PPP模式本地化仍需要不斷探索。二是社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目存在疑慮，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2015-2016年度國(guó)企占PPP項(xiàng)目中標(biāo)金額的70%以上，由此可見(jiàn)私企對(duì)PPP模式仍持觀望態(tài)度，PPP模式并未充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，社會(huì)資本在與國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中仍處于明顯劣勢(shì)。三是PPP項(xiàng)目不夠透明，不透明主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是多數(shù)PPP項(xiàng)目在政府相關(guān)公共服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行公示，但公示信息有限，社會(huì)資本很難對(duì)項(xiàng)目有直觀清晰的認(rèn)識(shí)，影響了社會(huì)資本參與積極性;二是PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析欠缺，應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息披露，對(duì)PPP項(xiàng)目信息做全流程公開(kāi)、統(tǒng)計(jì)和分析，完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。

4、PPP模式發(fā)展趨勢(shì)與建議總結(jié)

（1）嚴(yán)格把關(guān)PPP項(xiàng)目審核

推廣實(shí)施PPP項(xiàng)目的初衷是增加社會(huì)資本活力，緩解政府財(cái)政壓力，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但并非所有的項(xiàng)目都適合PPP模式，政府和社會(huì)層面都應(yīng)該加深對(duì)PPP模式的理解，避免盲目跟風(fēng)造成社會(huì)資本和公眾利益受損，避免由于項(xiàng)目實(shí)施模式選擇不合理出現(xiàn)項(xiàng)目失敗、地方政府失信問(wèn)題，打擊社會(huì)資本投資熱情，最終社會(huì)資本活力下降。

（2）完善失信行為監(jiān)管和懲戒措施

政府應(yīng)依法依規(guī)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，嚴(yán)格履行合同中政府方的責(zé)任和義務(wù)，不得擅自更改政府方的責(zé)任和義務(wù)。同時(shí)還應(yīng)對(duì)社會(huì)資本方履約能力實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，防止由于舉債過(guò)高超出社會(huì)資本方的償債能力或因公司股權(quán)、管理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化造成項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施。不斷完善失信行為公示機(jī)制，建立健全的失信行為懲戒機(jī)制。

（3）PPP法治環(huán)境優(yōu)化

為完善PPP模式法制環(huán)境，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部分別提出了“特許經(jīng)營(yíng)法”和“PPP法”立法思路，作為專項(xiàng)法規(guī)“特許經(jīng)營(yíng)法”和“PPP法”調(diào)整范圍和內(nèi)容均更具體，但略顯狹窄。在PPP模式中，基礎(chǔ)法律和專項(xiàng)法律誰(shuí)更優(yōu)先是值得商榷的問(wèn)題，因此，有研究者認(rèn)為中國(guó)PPP項(xiàng)目中的法律難題，根源在于根本或關(guān)鍵法律原則的缺失，當(dāng)務(wù)之急是研究完善《公共企業(yè)法》等基礎(chǔ)法律，專項(xiàng)法律才能成為有本之木。

（4）提高PPP項(xiàng)目透明度

建設(shè)PPP項(xiàng)目全國(guó)公示平臺(tái)，增加項(xiàng)目信息公示透明度，保證社會(huì)資本方能從公示信息中對(duì)項(xiàng)目一目了然，增加對(duì)社會(huì)資本吸引力;完善PPP項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全流程記錄，不涉及保密信息時(shí)，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目信息進(jìn)展信息及時(shí)披露，項(xiàng)目完成后，應(yīng)及時(shí)披露項(xiàng)目實(shí)施效果，匯總項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，總結(jié)處理具體問(wèn)題的方法，并應(yīng)充分利用目前實(shí)行的大數(shù)據(jù)，遴選出同類項(xiàng)目易出現(xiàn)的共性問(wèn)題，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)比較，并在平臺(tái)庫(kù)中進(jìn)行分享，為政府和社會(huì)資本方以后處理同類項(xiàng)目中出現(xiàn)的相似問(wèn)題提供參考。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：張旭（1992.08-）男，漢，河北衡水，碩士研究生，研究方向：墻體材料 招投標(biāo)方向。