從“自由移居”到“限制—融合”

于明波

摘 要： 在二戰(zhàn)結(jié)束后的英國，移民問題因英聯(lián)邦移民數(shù)量的不斷增加而成為日趨嚴(yán)重的社會問題。從1964年起，威爾遜政府逐步轉(zhuǎn)變理念，推出了“限制—融合”移民政策。它主要由“移民限制”與“移民融合”兩部分構(gòu)成。在其制定過程中，圍繞限制移民政策、種族關(guān)系立法及其相關(guān)機制等問題的合法性與可行性等問題，各方展開了激烈爭論?！?965年種族關(guān)系法》與1965年《移民白皮書》的發(fā)布標(biāo)志著威爾遜政府“限制—融合”移民政策的形成，并影響至今。作為在移民問題上“共識政治”的重要表現(xiàn)，“限制—融合”移民政策維護了移民的基本權(quán)利，推動了英國種族關(guān)系的整合，促進了社會秩序的穩(wěn)定，并為日后國家移民政策的進一步改革提供了平臺。

關(guān)鍵詞：? 英國;威爾遜政府;“限制—融合”移民政策;《1965年種族關(guān)系法》;“移民白皮書”

第二次世界大戰(zhàn)深刻地改變了英國移民歷史的發(fā)展進程。戰(zhàn)后，移民尤其是英聯(lián)邦移民大規(guī)模涌入英國，在很大程度上重塑了英國社會的面貌，以至于有學(xué)者斷言：“不了解移民的重要性，就無法理解戰(zhàn)后英國社會的演變?！雹?/p>

20世紀(jì)50年代以來，移民問題業(yè)已成為重要的政治議題。為此，威爾遜政府（1964—1970年）提出了“限制—融合”（Restriction integration）移民政策，并由此逐步確立了英國政府處置移民問題的主要模式，對后來的英國社會產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

西方史學(xué)界向來關(guān)注英聯(lián)邦移民問題，并取得了豐碩的研究成果。②

近年來，國內(nèi)學(xué)者愈加關(guān)注這一問題的探討，研究成果不斷涌現(xiàn)。關(guān)于英國移民問題的研究，近期相關(guān)的學(xué)術(shù)文獻主要有：錢乘旦主編：《英國通史》第6卷，江蘇人民出版社2016年版;王勇：《戰(zhàn)后英國移民政策透視》，《世界歷史》，2002年第3期;洪霞：《當(dāng)代英國的穆斯林問題》，《南京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版），2006年第2期。有關(guān)英國種族關(guān)系問題的相關(guān)研究成果主要有：任靈蘭：《英國諾丁山種族騷亂與〈1976年種族關(guān)系法案〉》，《歷史教學(xué)》，2014年第24期;胡雨：《英國穆斯林族裔及其社會融入：回顧與反思》，《世界民族》，2015年第5期;徐曉紅：《英國移民多元文化主義政策述論》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2018年第4期;李宜芯、周小粒：《二戰(zhàn)后英國有色族裔社會融入困境研究》，《史學(xué)月刊》，2019年第10期。本文擬在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，運用英國國家檔案和議會辯論等一手資料，進一步探究威爾遜政府制定“限制—融合”移民政策的主要原因，勾勒出戰(zhàn)后英國移民政策演變的軌跡。

一、移民潮對英國社會的影響

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，英國的移民流向出現(xiàn)了歷史性的逆向變化，即相對于離境的移民人數(shù)逐漸減少以及影響漸消的局面，入境的移民，尤其是來自英屬殖民地與英聯(lián)邦國家和地區(qū)的移民人數(shù)呈現(xiàn)有增無減的勢態(tài)，并以日漸擴大的規(guī)模對英國社會產(chǎn)生越來越明顯的影響。

戰(zhàn)后英國大致經(jīng)歷了三次移民潮。第一批移民來自愛爾蘭。歷史上，愛爾蘭與英國的淵源很深。英國通常將愛爾蘭人等同于英國人，允許他們像英國人那樣自由進出英國，每年大約有7萬至10萬名愛爾蘭人移民英國。1971年，英國有100多萬愛爾蘭移民，使其成為當(dāng)時最大的外來移民群體。第二批是歐洲大陸其他國家的移民。他們之中一部分是來自東歐的政治避難者和難民，其中波蘭移民人數(shù)最多。1951年，英國共有15 2萬名波蘭移民，約占移民總數(shù)的8%，僅次于愛爾蘭移民。其余東歐移民主要來自烏克蘭、捷克、匈牙利等地。另一部分是西歐和南歐的經(jīng)濟移民，主要來自德國、意大利、西班牙等地，每年英國接納此類移民的人數(shù)大致在2萬人至5萬人之間。第三批是英聯(lián)邦移民。1948年6月22日，“帝國順豐號”（Empire Windrush）搭載492名西印度群島人從牙買加的金士頓出發(fā)，前往英國的蒂爾伯里港，由此揭開了英聯(lián)邦國家與地區(qū)居民大規(guī)模移民英國的序幕。

David Steel， No Entry： The Background and Implications of the Commonwealth Immigrants Act 1968， London： C Hurst & Co ， 1969， p 16 自20世紀(jì)50年代中期起，以印度人和巴基斯坦人為主體的南亞裔移民也躋身其中，引發(fā)了英國戰(zhàn)后第三次移民潮。Sheila Patterson， Immigration and Race Relations in Britain 1960-1967， pp 1-5

二戰(zhàn)前，英國本土有色人種大約為7000名，該數(shù)字在戰(zhàn)后被不斷刷新：1953年為4萬人左右，1956年約為10萬人?！癈olonial Immigrants： Report of the Committee of Ministers，” the National Archives， June 22， 1956， CAB/129/81/45， p 1 https： //discovery nationalarchives gov uk/details/r/D7658112（2021-06-19） 而到1965年底，英國的英聯(lián)邦移民人數(shù)估計已達到85萬人。Sheila Patterson， Immigration and Race Relations in Britain 1960-1967， p 4 英聯(lián)邦移民的到來對英國社會的影響十分深刻。

首先，移民提供了大量廉價勞動力，對戰(zhàn)后英國經(jīng)濟的復(fù)蘇與發(fā)展而言無疑是雪中送炭。戰(zhàn)后英國的勞動力資源十分匱乏。1946年6月，政府內(nèi)閣預(yù)測，英國的勞動力缺口大約為94萬人。當(dāng)年年底，這一數(shù)據(jù)又被更改為134 6萬人。Shirley Joshi and Bob Carter， “The Role of Labour in the Creation of A Racist Britain，” Race & Class， Vol 25， No 3（1984）， p 55

因此，引進外來移民成為英國政府的當(dāng)務(wù)之急。1956—1963年間，共有1 380 785名來自海外的移民進入英國的勞動力市場，其中大約43%的移民勞動力來自英聯(lián)邦國家和地區(qū)。R B Davison， Black British： Immigrants to England， London： Oxford University Press， 1966， p 66 在這些移民中，82%的人已達到工作年齡（15歲以上），其中72%從事經(jīng)濟活動，而這些從事經(jīng)濟活動的移民實際就業(yè)率高達96%。K Jones and A D Smith， The Economic Impact of Commonwealth Immigration， Cambridge： Cambridge University Press，1970， p 30 由此可見，英聯(lián)邦移民緩解了戰(zhàn)后英國勞動力匱乏的局面，促進了英國戰(zhàn)后經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展。

其次，移民的大量涌入促使英國社會的種族結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。1961年，英國的有色人種人口約為24萬人;Ceri Peach， West Indian Migration to Britain： A Social Geography， London： Oxford University Press， 1968， p xv 1977年為185萬人左右;至1991年進一步增至300萬人。王虎：《二戰(zhàn)后英國的“非白人”族裔》，《世界民族》，2005年第2期，第55頁。進入英國后，絕大多數(shù)移民因文化背景、生活方式及風(fēng)俗習(xí)慣等因素而選擇聚居，進而形成一塊塊相對獨立的“飛地”。這些飛地逐漸演變成不同于主流社會的特色社區(qū)，如倫敦的布里克斯頓區(qū)和紹索爾區(qū)、西米德蘭茲的斯梅西克區(qū)等地。Nicholas Deakin， ed ， Colour and the British Electorate 1964： Six Case Studies， London： Pall Mall Press， 1965， p 11 正是這些移民及其飛地，使英國社會逐漸由單一民族的單質(zhì)文化社會轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N族的多元文化社會。

再次，移民的蜂擁而至導(dǎo)致社會公共服務(wù)與資源不堪重負(fù)，棘手的社會問題接踵而來。移民初到英國，“首要問題不是工作而是住房”，“The West Indian Settlers，” The Times， November 2， 1954 因此，諸多城市及工業(yè)區(qū)很快就相繼出現(xiàn)了住房短缺的情況，并愈發(fā)嚴(yán)峻。以倫敦為例，1955年，雖已建成69 328棟新房，但住房申請者高達160 027人，大量移民申請住房，導(dǎo)致住房供不應(yīng)求。如果按照每年新增住房8000棟的計劃，那些列在“等候名單”上的住房申請者最多需要等待20年之久。

移民失業(yè)問題是另一個嚴(yán)重的痼疾。經(jīng)濟因素是戰(zhàn)后移民潮出現(xiàn)的最主要原因，然而，英聯(lián)邦移民在持續(xù)不斷地補充英國所需勞動力的同時，又因技能、語言、習(xí)俗、受到歧視等緣故造成移民失業(yè)人數(shù)不斷增加，以致失業(yè)率居高不下。Clarence Senior and Douglas Manley， A Report on Jamaican Migration to Great Britain， Kingston： The Government Printer， 1955， p 7;K Jones and A D Smith， The Economic Impact of Commonwealth Immigration， p 52;Panikos Panayi， The Impact of Immigration： A Documentary History of the Effects and Experiences of Immigrants in Britain since 1945， Manchester： Manchester University Press， 1999， pp 13-14 1961年，在英聯(lián)邦移民中，男性和女性的失業(yè)率分別高達5 6%和5 2%，而同期英國男性和女性的失業(yè)率分別僅為2 8%和2 4%。Bob Hepple， Race， Jobs and the Law in Britain， London： Allen Lane The Penguin Press， 1968， p 57

移民的醫(yī)療衛(wèi)生窘?jīng)r也逐漸成為難以解決的社會問題。英聯(lián)邦移民為戰(zhàn)后英國的醫(yī)療服務(wù)體系做出了很大貢獻。1964年，43%的初級駐院醫(yī)生來自英國境外，其中18%來自英聯(lián)邦國家和地區(qū)，而僅有2%來自歐洲其他國家。J F Skone， Public Health Aspects of Immigration， London： National Committee for Commonwealth Immigrants， 1968， p 18 但是，絕大多數(shù)英聯(lián)邦移民的醫(yī)療衛(wèi)生情況堪憂。他們在諸如淋病、結(jié)核病等烈性傳染病的患病率方面遠(yuǎn)高于本土英國人。1952—1961年間，感染淋病的英聯(lián)邦移民人數(shù)比英國本地白人高出20倍。一項關(guān)于伯明翰男性肺結(jié)核感染者的調(diào)查顯示，1960—1962年間，在每1000人中，感染肺結(jié)核的巴基斯坦人、印度人、西印度群島人及英國白人分別為18 2人、4 5人、1 3人和0 68人。Norman Pannell and Fenner Brockway， Immigration： What is the Answer？ Two Opposing Views，London： Routledge & Kegan Paul， 1965， pp 91-94 除此之外，英聯(lián)邦移民的犯罪、教育等問題也愈加棘手而頗遭社會詬病。

這些問題的拖延與加劇既增加了地方公共財政的負(fù)擔(dān)，又給英國社會穩(wěn)定帶來了潛在的風(fēng)險，以致主流社會對英聯(lián)邦移民的不滿與抱怨此起彼伏，種族歧視日益加劇，種族關(guān)系日趨緊張。1958年8月底至9月初，在諾丁漢和倫敦的諾丁山，相繼爆發(fā)了種族沖突事件。這些因“移民在住房與就業(yè)領(lǐng)域?qū)Ξ?dāng)?shù)匕兹藰?gòu)成競爭，在某些情況下則因女性糾紛而加劇”Ian R G Spencer， British Immigration Policy since 1939： The Making of Multi-racial Britain， p 100 的沖突事件將移民問題提上了英國政治議事日程。沖突事件立刻引發(fā)英國社會反移民情緒的高漲。該事件之前，議會只對移民問題進行過4次討論。Ira Katznelson， Black Men， White Cities： Race， Politics and Migration in the United States 1900-1930 and Britain 1948-1968， London： Oxford University Press， 1973， p 126 此后，移民問題逐漸成為議會討論的重要議題，討論次數(shù)日益頻繁，形成常態(tài)化。由后排議員組成的“奧斯本—潘內(nèi)爾”（Osborne Pannell）保守黨反移民勢力趁機發(fā)力。

西里爾·奧斯本（Cyril Osborne）和諾曼·潘內(nèi)爾（Norman Pannell）是保守黨內(nèi)反對英聯(lián)邦移民的主要代表人物。1952年，他們聯(lián)合保守黨后排議員發(fā)起了一場曠日持久的反移民運動。在議會中，除了提交限制移民的私人議案外，他們還屢屢借機向政府大臣以及前排議員發(fā)難，要求其答復(fù)有關(guān)移民疾病、犯罪、具體數(shù)量等問題;在保守黨內(nèi)，他們大力進行反移民宣傳活動，竭力游說黨內(nèi)成員支持他們加強對入境移民的檢查力度、擴大驅(qū)逐移民出境的權(quán)力以及限制移民數(shù)量等主張;在社會上，他們經(jīng)常在報紙上公開發(fā)表反移民的煽動性言論，試圖激起英國民眾的反移民情緒。

在他們的鼓動下，保守黨領(lǐng)導(dǎo)人公開支持奧斯本等人的主張。1958年10月，時任英聯(lián)邦關(guān)系大臣的亞歷克·道格拉斯—霍姆（Alec Douglas-Home）公開宣稱：“必須限制西印度群島人自由移居英國的數(shù)量?！盤aul Foot， Immigration and Race in British Politics， p 131 在1961年保守黨年會上，對移民問題的重視程度遠(yuǎn)超以往對教育問題和殖民地事務(wù)問題的關(guān)注，前者的議案為39份，而教育問題和殖民地事務(wù)問題則分別為20份和10份，Ira Katznelson， Black Men， White Cities： Race， Politics and Migration in the United States 1900-1930 and Britain 1948-1968， p 133 從而推動英國政府頒布了《1962年英聯(lián)邦移民法》（Commonwealth Immigrants Act 1962）?！?962年英聯(lián)邦移民法》是英國戰(zhàn)后頒布的第一部限制英聯(lián)邦移民進入英國的立法。該移民法案主要規(guī)定了進入英國的移民類型，即除了在英國出生的以及持有英國政府簽發(fā)護照的人之外，其他欲移民英國的英聯(lián)邦公民必須獲得勞工部門簽發(fā)的證明。依據(jù)該法，移民申請分為A類、B類、C類，A類移民為在英國擁有確定工作的申請者，B類為擁有被承認(rèn)的技能或資質(zhì)的申請者，C類是其他滿足條件的申請者。申請移民者至少需滿足以上三類情況中的一種，否則禁止入境。

二、威爾遜政府調(diào)整移民政策的原因

相對于保守黨而言，工黨更加強調(diào)種族平等，反對種族歧視和膚色偏見，秉持自由移民理念與政策。戰(zhàn)后初期，艾德禮工黨政府頒布《1948年英國國籍法》（British Nationality Act 1948），明確規(guī)定無論是“英國及其殖民地公民”還是“獨立英聯(lián)邦國家公民”，都能以英國公民的身份自由移民英國，參見周小粒：《試析〈1948年英國國籍法〉》，《世界歷史》，2012年第3期。據(jù)此為“英聯(lián)邦國家和殖民地的公民與臣民”自由移居英國提供了法律保障。當(dāng)麥克米倫保守黨政府為限制英聯(lián)邦移民自由進入英國而制定《1962年英聯(lián)邦移民法》時，遭到以休·蓋茨克爾（Hugh Gaitskell）為首的工黨的堅決反對。

1963年1月18日，蓋茨克爾突然逝世，2月，哈羅德·威爾遜（Harold Wilson）出任工黨新領(lǐng)袖。他開始著手改變工黨在移民問題上的傳統(tǒng)理念與政策。究其原因，首先，工黨需全力應(yīng)對1964年大選。威爾遜深知，工黨已在野十多年，贏得大選是首要目標(biāo)，當(dāng)務(wù)之急是鞏固與加強黨內(nèi)團結(jié)。然而，黨內(nèi)在移民問題上卻分歧巨大，給大選帶來不利的影響。

在蓋茨克爾時期，激進派與傳統(tǒng)左派因觀點相近而攜手，主導(dǎo)著工黨在移民問題上的態(tài)度與立場，明確表示堅決反對以任何形式限制外來移民，甚至升級到從道德層面來解析其所倡導(dǎo)的自由移民政策。蓋茨克爾的突然去世致使激進派與傳統(tǒng)左派勢力受到重挫，旋即分化。移民問題專家尼古拉斯·迪肯（Nicholas Deakin）直言：“蓋茨克爾的死亡導(dǎo)致‘工黨反對移民限制的主要阻力消失了。”Nicholas Deakin， “The Politics of the Commonwealth Immigrants Bill，” Political Quarterly， Vol 39， No 1 （1968）， p 42 這為威爾遜團結(jié)工黨和轉(zhuǎn)變既定移民政策提供了一個千載難逢的機遇。

其次，黨派在移民問題上的態(tài)度與國家奉行的外交政策息息相關(guān)，英國外交政策的變化對威爾遜調(diào)整工黨移民政策產(chǎn)生了重要影響。戰(zhàn)后初期，英國奉行“三環(huán)外交”原則，英聯(lián)邦則為其中最為關(guān)鍵的一環(huán)。于是，在英聯(lián)邦理想主義戰(zhàn)后初期，艾德禮領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府在創(chuàng)建多種族新聯(lián)邦過程中，主要基于自由、自治以及種族平等的英聯(lián)邦理想主義。其具體表現(xiàn)為在一個多種族的英聯(lián)邦之中，各英聯(lián)邦成員在享有平等的政治、經(jīng)濟以及文化權(quán)利的前提下，開展廣泛的交流與合作，其宗旨是建立一個平等合作的新型英聯(lián)邦。的指導(dǎo)下，英國政府推行自由移民政策，這是對英聯(lián)邦民眾的“兄弟情誼以及實現(xiàn)聯(lián)邦理想”Nicholas Deankin， ed ， Colour and the British Electorate 1964： Six Case Studies， p 166 的承諾與體現(xiàn)。但是，隨著英國外交重心逐步轉(zhuǎn)向歐洲，英聯(lián)邦在英國政治、經(jīng)濟及外交中的重要性相對下降，越來越多的英國人視英聯(lián)邦為英國的負(fù)擔(dān)。許多工黨成員聲稱：“英聯(lián)邦的地位已經(jīng)發(fā)生了改變，‘我們應(yīng)該放棄我們的剩余責(zé)任?！盓 J B Rose， ed ， Colour and Citizenship： A Report on British Race Relations， London： Oxford University Press， 1969， p 11 面對現(xiàn)實，威爾遜坦言：“在這種情況下，英聯(lián)邦不再是一個影響決策的重要因素，‘現(xiàn)實主義應(yīng)成為當(dāng)今政策制定的新原則?！盢icholas Deakin， “The Politics of the Commonwealth Immigrants Bill，” p 44 奉行現(xiàn)實主義的威爾遜等工黨領(lǐng)導(dǎo)人審時度勢，重新審視英國在世界上的地位，進而對基于“三環(huán)外交”原則的現(xiàn)行移民政策進行深刻反思。

許多人認(rèn)為，允許外國工人移居英國的英聯(lián)邦理想主義是一個存在缺陷的理念。英聯(lián)邦理想主義試圖通過允許英聯(lián)邦居民自由移民英國來維系英聯(lián)邦與英國之間的互助紐帶關(guān)系，而這種設(shè)想與做法建立在虛幻而非真實的基礎(chǔ)之上，因此，英國沒有必要繼續(xù)固守這個“虛無縹緲”的理念，沒有義務(wù)對來自英聯(lián)邦國家和地區(qū)的移民負(fù)責(zé)。Shamit Saggar， Race and Politics in Britain， Hertfordshire： Harvester Wheatsheaf， 1992， p 100 換言之，英國無須再繼續(xù)堅持自由移民政策。在現(xiàn)實利益面前，用“現(xiàn)實政治”（real politik）取代英聯(lián)邦理想主義成為威爾遜處置移民問題的指導(dǎo)思想。

最后，移民融合理念的興起是促使威爾遜領(lǐng)導(dǎo)下的工黨改變傳統(tǒng)移民政策的又一重要因素。長期以來，就移民如何有效融入社會這個問題，英國社會一直存在著“移民同化論”與“移民不可同化論”兩種觀點。 “移民同化論”認(rèn)為，英國是一個內(nèi)部結(jié)構(gòu)堅韌的單質(zhì)白人社會，它最終可以同化所有外來移民，移民歷史進程的最終結(jié)果是外來移民消失于主流社會中。“移民同化論”長期盛行的主要原因是歷史上英國曾數(shù)次成功地同化外來族群，其中最為顯著的例子是完全同化法國的胡格諾教派（Huguenots）移民。而“移民不可同化論”則認(rèn)為，外來移民不可同化，由于“種族”因素導(dǎo)致他們不可能成為真正的英國人，因此反對并抵制移民?！耙泼癫豢赏摗钡闹饕砣宋餅橛渭抑Z曼·潘納德（Norman Panard）、約翰·威爾斯（John Wells）以及彼得·格里菲斯（Peter Griffiths）等人。種族主義在很大程度上是他們的指導(dǎo)思想。

20世紀(jì)50年代后期，隨著移民形勢的變化，這兩種觀點因愈發(fā)顯得不切實際而“失靈”，備受非議并日漸式微。與此同時，“移民融合論”當(dāng)時，英國社會對“融合”（integration）術(shù)語的稱謂多種多樣。有的人稱之為“調(diào)整”或“適應(yīng)”（adaption），有的人稱之為“同化”（assimilation），還有的人稱之為“接納”或“合并”（absorption）。事實上，這些術(shù)語在內(nèi)涵和形式上有所區(qū)別。為了避免混淆，本文使用“融合”這一稱謂。逐漸興起，成為一個被廣泛議論的話題。

“移民融合論”強調(diào)的是移民與主流社會之間的互動過程，即一方面是移民如何通過積極的自我調(diào)整，適應(yīng)主流社會;另一方面是主流社會如何包容移民的“某些獨特而持續(xù)的宗教與文化模式”。這種互動過程涉及宗教、娛樂、種族認(rèn)同、定居與就業(yè)模式、親屬關(guān)系以及膚色偏見等社會的方方面面。Sidney Collins， “Social Processes Integrating Coloured People in Britain，” The British Journal of Sociology， Vol 3， No 1 （March， 1952）， p 24 由于移民融合的前提是承認(rèn)不同種族的社會性存在，它主要基于“種族”進行定義，Stephen Castles， Indians in Britain， Oxford： Oxford University Press， 2009， p 28 因此，種族關(guān)系是移民融合所關(guān)心的核心問題。

1958年種族沖突事件后，工黨發(fā)表聲明，堅決反對任何形式的種族偏見與歧視行為，主張以立法手段來反對種族歧視，將移民融合問題提上政治議事日程。Erik Bleich， Race Politics in Britain and France： Ideas and Policymaking since the 1960s， p 43 1961年，在蓋茨克爾的倡議下，工黨發(fā)布了作為“基本原則”與行動指南的《移民融合》（The Integration of Immigrants），首次闡釋了以種族關(guān)系為核心的移民融合理念與方針，提出了若干踐行移民融合的舉措。Labour Party， The Integration of Immigrants： A Guide to Action， London： Precision Press， 1961， pp 2-6 當(dāng)時身為工黨全國執(zhí)行委員會成員的威爾遜對此表示支持。

Steven Fielding， The Labour Governments 1964-1970： Labour and Cultural Change， Manchester： Manchester University Press， 2003， p 146

在1964年大選前夕，斯梅西克選舉事件促使威爾遜將移民融合理念納入工黨的移民政策之中。保守黨候選人彼得·格里菲斯（Peter Griffiths）在競選中利用移民問題大做文章，一舉奪得工黨戰(zhàn)后一直把持的斯梅西克議席。該事件標(biāo)志著“移民問題已經(jīng)完成了從政治邊緣化問題轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵膯栴}的過程”，Colin Holmes， John Bulls Island： Immigration and British Society， 1871-1971， p 264 移民問題成為左右地方選舉成敗的關(guān)鍵因素。震驚之余，威爾遜十分擔(dān)心移民問題會進一步對工黨選情乃至英國政治產(chǎn)生不利的影響，他在一封信中憂心忡忡地寫道：“除非在這個問題（移民）上我們能夠迎刃而解，否則，我擔(dān)心它不僅在下次選舉中會玷污我們的政治，而且對政治的影響還會持續(xù)很長一段時間?！盤hilip Ziegler， Wilson： The Authorised Life， London： Weidenfeld & Nicolson， 1993， p 174 于是，他決定將移民融合理念納入工黨的競選綱領(lǐng)之中。

總之，威爾遜等工黨領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，移民問題在20世紀(jì)60年代已相當(dāng)嚴(yán)重，必須給予高度重視。工黨的自由移民理念與政策早已不符合英國社會現(xiàn)實的需要，并與工黨選舉策略相悖，因此，為扭轉(zhuǎn)工黨在移民政治上的“弱勢”，威爾遜依據(jù)移民融合理念，推出新的政策，將“移民控制”與“移民融合”有機結(jié)合，以圖破解難題。在此過程中，“移民控制”是“移民融合”的前提與基礎(chǔ)，Harry Goulbourne， Race Relations in Britain since 1945， Hampshire： Macmillan Press， 1998， p 58 而“移民融合”是“移民控制”的后繼步驟，兩者相輔相成，“無論情況如何，單純依靠限制移民無法真正解決英國社會因移民而存在的問題”。Parliamentary Debates （House of Commons）， Hansard， November 27， 1963 工黨議員羅伊·哈特斯雷（Roy Hattersley）將其概括為“沒有‘移民控制的‘移民融合是不可能的，同樣，沒有‘移民融合的‘移民控制是不可行的”。羅伊·哈特斯雷關(guān)于威爾遜政府“限制—融合”移民政策的闡述，參見Parliamentary Debates （House of Commons）， Hansard， November 23， 1965。威爾遜政府的這種“新思維”被學(xué)者們稱為“限制—融合”平衡政策。

三、圍繞“限制—融合”移民政策的博弈

1964年10月，英國大選在即。威爾遜將“限制—融合”移民新理念作為未來工黨政府的移民政策指導(dǎo)方針寫入工黨競選宣言中：“工黨將通過立法禁止在公共場所進行的種族歧視……行為”，“工黨承認(rèn)進入英國的移民人數(shù)必須是有限的……工黨政府將保留對入境移民數(shù)量的控制權(quán)”。Iain Dale， ed ，Labour Party General Election Manifestos 1900-1997， London and New York：Routledge， 2000， p 120 執(zhí)政后，威爾遜政府兌現(xiàn)其競選承諾，將“限制—融合”移民新理念轉(zhuǎn)變?yōu)榧榷ㄕ?，付諸實踐。

“限制—融合”移民新理念的內(nèi)在邏輯是“移民數(shù)量越多，移民融合就越困難，反之亦然”，Parliamentary Debates （House of Lords）， Hansard， March 10， 1965 因此，“只有更加嚴(yán)格地控制英聯(lián)邦移民的數(shù)量，那些業(yè)已定居英國的移民才能更好地融入（白人主導(dǎo)的）英國社會”。Shamit Saggar， Race and Politics in Britain， p 77 簡言之，限制英聯(lián)邦移民的數(shù)量是構(gòu)建英國和諧種族關(guān)系的先決條件。據(jù)此，威爾遜政府首先考慮的是移民限制問題。威爾遜首相在議會中公開宣布：“由于1962年移民立法沒有達到預(yù)期的效果，因此有必要對整個移民控制機制重新進行審查?！?/p>

Parliamentary Debates （House of Commons）， Hansard， March 23， 1965 這表明威爾遜政府準(zhǔn)備修正《1962年英聯(lián)邦移民法》。

雖然激進派與傳統(tǒng)左派在黨內(nèi)的勢力已今不如昔，但是，他們固守先前的移民政策，抵制新移民政策，其代表人物是副首相兼經(jīng)濟事務(wù)大臣喬治·布朗（George Brown）。他堅持蓋茨克爾的立場與主張，強烈反對《1962年英聯(lián)邦移民法》，認(rèn)為移民問題產(chǎn)生的主要原因在于移民聚居區(qū)資源匱乏，管理不善，而該法案并沒有解決關(guān)于移民的“真正問題”。Ira Katznelson， Black Men， White Cities： Race， Politics and Migration in the United States 1900-1930 and Britain 1948-1968， p 137 許多工黨成員紛紛附和，強調(diào)限制移民的政策與措施勢必?fù)p害英國與英聯(lián)邦的關(guān)系，聲稱：“任何限制英聯(lián)邦移民進入這個國家的立法，對英國在英聯(lián)邦中的地位以及對英聯(lián)邦民眾對英國的信賴來說都是災(zāi)難性的。”Caroline Knowles， Race， Discourse and Labourism， London and New York： Routledge， 1992， p 93

盡管如此，威爾遜政府修正《1962年英聯(lián)邦移民法》的主張得到社會各界的普遍支持。蓋洛普民調(diào)顯示，1965年8月，87%的受訪者支持“對英聯(lián)邦移民數(shù)量進行嚴(yán)格限制”的主張。Ceri Peach， West Indian Migration to Britain： A Social Geography， p 52 更為重要的是，《1962年英聯(lián)邦移民法》實施后弊端叢生，致使它并沒有像當(dāng)初預(yù)想的那樣發(fā)揮應(yīng)有的作用，背離了立法初衷，因此，對其進行修正實屬勢在必行。

隨后，威爾遜政府將注意力轉(zhuǎn)移至以處置種族關(guān)系為核心的“移民融合”方面。這是新政策的核心內(nèi)容。1965年3月9日，威爾遜在議會辯論中說道：“必須采取有力措施禁止種族歧視，政府正準(zhǔn)備在不久的將來采用立法舉措，反對公共場所中的種族歧視以及煽動種族仇恨的行為”。Parliamentary Debates （House of Commons）， Hansard， March 9， 1965 保守黨領(lǐng)導(dǎo)人霍姆隨即表示，原則上同意首相的建議，認(rèn)為首相的言論是非常公平與合理的。Parliamentary Debates （House of Commons）， Hansard， March 9， 1965 眾多保守黨議員對此表示贊同，一向反對移民的西里爾·奧斯本當(dāng)即表示：“我認(rèn)為……已在這個國家的移民有權(quán)受到法律的全面保護，任何煽動種族仇恨的人應(yīng)該受到法律的嚴(yán)懲……我們應(yīng)盡一切可能把已經(jīng)入境的移民融入到我們的社會中來?！盤arliamentary Debates （House of Commons）， Hansard， March 2， 1965

在議會中，相關(guān)立法推進順利。4月7日，內(nèi)政大臣弗蘭克·索斯凱斯（Frank Soskice）公布了種族關(guān)系立法草案，但他預(yù)測：“目前提出的立法草案……可能招致眾多的批評?！盤eter Dorey， ed ， The Labour Governments 1964-1970， London and New York：Routledge，2006，p 320 果然，該立法草案一經(jīng)公布，便立刻引起英國社會的密切關(guān)注與激烈爭論?！安捎眯淌聭土P機制處置種族歧視是否恰當(dāng)”瞬間成為爭論的最大焦點。

在草案起草過程中，“勞工律師協(xié)會”（The Society of Labour Lawyers）“勞工律師協(xié)會”主要由執(zhí)業(yè)大律師、初級律師以及一些學(xué)者組成。該協(xié)會專門研究英國的法律制度以及起草相關(guān)的法律文件等。在當(dāng)時，工黨中擁有律師身份的議員絕大多數(shù)都是該協(xié)會的成員。等團體主張對種族歧視采取刑事懲罰的建議，認(rèn)為刑事懲罰機制“更符合英國的法律傳統(tǒng)”，Keith Hindell， “The Genesis of the Race Relations Bill，” Political Quarterly， Vol 34， No 4（1965）， p 398 草案采納了這一建議。但是，工黨議員、資深法律專家安東尼·萊斯特（Anthony Lester）等人指出：“美國和加拿大的改革派政府已經(jīng)拋棄這種沒有成效的措施（刑事懲罰機制）”，Jowell Jeffrey， “The Administrative Enforcement of Laws against Discrimination，” Public Law （Summer， 1965）， p 179 認(rèn)為“在處理種族關(guān)系問題上，協(xié)商調(diào)解機制比刑事懲罰機制更為有效”。Anthony Lester and Geoffrey Bindman， Race and Law， p 115 他們發(fā)起了以協(xié)商機制為主的民事懲罰取代刑事懲罰的活動，游說社會各界。

負(fù)責(zé)種族關(guān)系事務(wù)的融合政策協(xié)調(diào)部部長莫里斯·富利（Maurice Foley）的態(tài)度由此發(fā)生了轉(zhuǎn)變，他表示“協(xié)商調(diào)解機制在懲治種族主義問題上比刑事懲罰機制更為有效”。Eric Bleich， Race Politics in Britain and France： Ideas and Policy making since the 1960s， p 56 富利的態(tài)度轉(zhuǎn)變對其他工黨議員的影響非常大，以致在二讀過程中，所有發(fā)言的工黨議員都支持民事協(xié)商機制。Parliamentary Debates （House of Commons）， Hansard， May 3， 1965

雖然在原則上同意威爾遜政府立法反對種族歧視的主張，但是，保守黨對其提出的解決機制表示強烈不滿。在議會二讀前不久，保守黨影子內(nèi)政大臣彼得·桑尼克羅夫特（Peter Thorneycroft）與“反種族歧視陣營”（Campaign Against Racial Discrimination）“反種族歧視陣營”是英國反對種族歧視，維護移民權(quán)益的一個壓力集團。該組織成立的動機主要源于斯梅西克選舉事件中與“100人委員會”有關(guān)的一些白人激進分子同一名西印度貴格會成員瑪利亞·格林（Maria Green）之間的沖突。與此同時，諾貝爾和平獎獲得者馬丁·路德·金（Martin Luther King）博士于1964年12月5日訪問英國，進一步激發(fā)了英國有色人種捍衛(wèi)自身權(quán)益的熱情。兩天后，一群英聯(lián)邦移民（大約30人）決定成立一個組織，為英國所有的有色人種發(fā)聲?！胺捶N族歧視陣營”在這種背景下應(yīng)運而生。第一任主席是大衛(wèi)·皮特（David Pitt）博士。在威爾遜政府制定種族關(guān)系立法過程中，“反種族歧視陣營”的成員奔走呼號，對政府施加了很大的影響，為英國種族關(guān)系立法的制定做出了積極貢獻。的代表進行了一次非正式會晤，商討種族關(guān)系立法的相關(guān)事宜。最后，雙方一致同意采用協(xié)商調(diào)解機制處理種族歧視問題。Anthony Lester and Geoffrey Bindman， Race and Law， p 113 這次會晤為保守黨反對刑事懲罰機制奠定了基調(diào)。

作為壓力集團的“反種族歧視陣營”一方面大力支持該項立法，另一方面則主張采用民事調(diào)解機制來代替刑事懲罰機制，認(rèn)為“立法的目的應(yīng)該是改變?nèi)藗兊男袨榕e止……而不是為了懲罰”。Anthony Lester and Geoffrey Bindman， Race and Law， p 112 該組織專門發(fā)布了一份“綠皮書”，詳細(xì)論證了刑事懲罰機制的不可操作性。Benjamin W Heineman， Jr ， The Politics of the Powerless： A Study of the Campaign Against Racial Discrimination， London： Oxford University Press， 1972， p 116 同時，它積極與兩大政黨進行實質(zhì)性接觸，爭取更多的議員接受或支持其主張。

禁止種族歧視的條款是議員們爭論的另一個焦點問題。草案規(guī)定，無論是公開發(fā)行的出版物，還是在公共場所中的演講，凡針對“膚色、種族、族裔或國籍來源”而發(fā)表威脅、恐嚇或侮辱性言論者，將受到該法的制裁。盡管索斯凱斯一再解釋：“我們處理種族沖突的原則是在不與公共利益發(fā)生沖突的情況下，盡量避免干涉?zhèn)€人的自由。”“Memorandum by the Secretary of State for the Home Department，” The National Archives， February 17， 1965， CAB/129/120/23， p 6 https：//discovery nationalarchives gov uk/details/r/D7660070（2021-06-19）.

但是，許多保守黨議員對此表示強烈不滿。

他們認(rèn)為這項條款觸犯了他們一直享有的個人自由。前內(nèi)政大臣亨利·布魯克（Henry Brooke）指出：“我們必須牢記這里是一片自由的土地，包括言論自由……它是民主制度與極權(quán)主義之間的本質(zhì)區(qū)別。因此，我們不能侵犯言論自由?！盤arliamentary Debates （House of Commons）， Hansard， May 3， 1965 桑尼克羅夫特直言：“言論自由比這部法案更重要?！薄癛ace Discrimination： Persuasion before Penalties？，” The Times， May 4， 1965

針對上述爭論，在謹(jǐn)慎權(quán)衡利弊之后，威爾遜政府認(rèn)為，在懲罰機制問題上，采用協(xié)商調(diào)解機制處理種族歧視更為穩(wěn)妥。索斯凱斯說道：“我認(rèn)真聽取了關(guān)于種族歧視采用協(xié)調(diào)機制的建議。如果它在實際中不僅有效果，而且代表了公共利益，那么，我們應(yīng)該……修改立法草案?！薄癛ace Relations Bill-Conciliation Machinery： Memorandum by the Secretary of State for Home Department，” The National Archives， May 18， 1965， CAB/129/121/27， p 1 https：//discovery nationalarchives gov uk/details/r/D7660124（2021-06-19）.在隨后的審查與修改中，民事協(xié)商機制取代了立法草案中的刑事懲罰機制。

關(guān)于禁止種族歧視的條款，威爾遜政府則堅持自己的立場。它強調(diào)正因為自由是英國與生俱來、神圣不可侵犯的傳統(tǒng)，所以種族歧視是對個人享有的自由權(quán)利的侵害，符合英國法律中的下述規(guī)定：“任何人通過挑起女王陛下各階層臣民之間的敵意或仇視而導(dǎo)致的暴力行為是一種嚴(yán)重的刑事犯罪，可判處有期徒刑。”Parliamentary Debates （House of Commons）， Hansard， May 3， 1965

威爾遜政府還援引《1936年公共秩序法》（Public Order Act 1936）《1936年公共秩序法》旨在防止種族沖突對英國社會秩序的破壞。該法起因于種族主義者奧斯瓦爾德·莫斯利（Oswald Mosley）以及英國法西斯聯(lián)盟對猶太人的種族主義襲擊。1936年11月，莫斯利等人在倫敦的猶太區(qū)舉行反猶太人游行示威時，與左翼組織爆發(fā)了嚴(yán)重的沖突。該法賦予內(nèi)政大臣禁止在倫敦地區(qū)舉行歧視性游行示威活動的權(quán)力，以及警察局長可以向其申請禁止其他地方的游行示威。該法反對基于種族和膚色的歧視活動，在阻止莫斯利和英國法西斯聯(lián)盟等的種族主義活動以及維護英國社會秩序的穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。中的條款，認(rèn)定任何人在所有公共場所與公共集會上使用威脅、恐嚇或侮辱性言論，試圖煽動違反和平或破壞和平的行為，均屬犯罪?！癛acial Discrimination and Incitement to Racial Hatred： Memorandum by the Secretary of State for Home Department，”The National Archives， February 17， 1965， CAB/129/120/23， p 3 https：//discovery nationalarchives gov uk/details/r/D7660070（2021-06-19）.

威爾遜政府進一步指出，立法草案的主要目的就是防止種族沖突的爆發(fā)，維護“女王治下的和平”。E J B Rose， ed ， Colour and Citizenship： A Report on British Race Relations， p 230 索斯凱斯公開表示：“在公共場所公然的歧視行為，勢必會嚴(yán)重傷害被歧視者的感情……這種歧視行為累積的后果極有可能會擾亂和平?！盤arliamentary Debates （House of Commons）， Hansard， May 3， 1965

1965年7月16日，《1965年種族關(guān)系法》（Race Relations Act 1965）草案在下院二讀中獲得通過，“限制—融合”移民政策成型。它的主要內(nèi)容分為兩個部分，一是禁止種族歧視，對“歧視”（discrimination）和“公共場所”（places of public resort）做出明確的法律界定?！捌缫暋笔侵競€人或群體因“膚色、種族、民族或國籍來源”而無法在任何公共場所享有或使用公共服務(wù)和設(shè)施;“公共場所”是指向公眾提供服務(wù)的公共設(shè)施、場地和機構(gòu)，如旅館、酒店、電影院、運動場、歌舞廳、交通工具和政府機關(guān)等。據(jù)此禁止在公共場所出現(xiàn)基于種族理由的歧視行為。二是關(guān)于公共安全。首先，懲罰煽動種族仇恨的行為，對于任何以出版物或口頭語言散布種族仇恨言論行為的人酌情處以六個月至兩年監(jiān)禁，或200～1000英鎊罰款。其次，擴展《1936年公共秩序法》，規(guī)定在所有公共場所或公共集會上，不得顯示任何涉嫌種族歧視的“可視物”，以免發(fā)生或有可能發(fā)生破壞社會秩序的情況或事件。

“Race Relations A bill （as amended by Standing Committee B） to prohibit discrimination on racial grounds in places of public resort; to prevent the enforcement or imposition on racial grounds of restrictions on the transfer of tenancies; to penalize incitement to racial hatred; and to amend section 5 of the Public Order Act 1936， 20th Century House of Commons Sessional Papers，”? The National Archives，1965，IV 9（180） https：//www legislation gov uk/ukpga/1965/73/pdfs/ukpga_19650073_en pdf（2021-06-19）.

8月2日，在《1965年種族關(guān)系法》草案尚處立法程序中時，威爾遜政府公布了一份題為《來自英聯(lián)邦的移民》（Immigration from the Commonwealth）的《移民白皮書》。這份被稱作“未來移民政策”

“Commonwealth Immigration：Memorandum by the Lord President of the Council，” The National Archives， July 23， 1965， CAB/129/122/9， p 1 ?https：//discovery nationalarchives gov uk/details/r/D7660156（2021-06-19）.

的白皮書開宗明義地闡明了威爾遜政府移民政策的宗旨：通過控制移民的入境人數(shù)，使其數(shù)量不超出英國社會的接納能力;采取積極措施確保已入境的移民及其子女在英國社會中享有恰當(dāng)?shù)牡匚?，并協(xié)助移民聚居區(qū)的地方政府及其他機構(gòu)處理移民產(chǎn)生的某些問題。

在“移民限制”部分，《移民白皮書》主要從四個方面來完善《1962年英聯(lián)邦移民法》。第一，嚴(yán)格控制入境移民數(shù)量，政府今后只簽發(fā)A類（在英國有特定工作）、B類（擁有特定技能或資質(zhì)）移民簽證，且每年批準(zhǔn)入境的移民總數(shù)從20 800名降至8500名;第二，加強親屬移民的審查力度，政府不改變移民親屬所擁有的法定權(quán)利，但其必須得到入境許可證明，否則不得入境;第三，打擊逃避移民法規(guī)的行為，對目前不受移民立法限制的某些類別的移民（重返移民、訪問者、親屬移民、留學(xué)生等）進行資格審查;第四，遣返移民，只要法庭判處在英國定居不滿5年的某英聯(lián)邦移民有罪，那么其將被遣返。在“移民融合”部分，《移民白皮書》主要強調(diào)，依據(jù)《1965年種族關(guān)系法》，推動相關(guān)機構(gòu)與組織的建立與完善并予以財政支持?！癈ommonwealth Immigration：Memorandum by the Lord President of the Council，” The National Archives， July 23， 1965， CAB/129/122/9， pp 1-31

https：//discovery nationalarchives gov uk/details/r/D7660156（2021-06-19）

《移民白皮書》的出臺標(biāo)志著工黨移民政策轉(zhuǎn)變的完成，Ira Katznelson， Black Men， White Cities： Race， Politics and Migration in the United States 1900-1930 and Britain 1948-1968， p 142 由此在處置移民問題上構(gòu)成了排他性的限制移民與包容性的融合移民相結(jié)合的“雙軌”策略，并沿用至今。正因如此，它被看作是威爾遜政府“限制—融合”移民政策誕生的“宣言書”。Erica Consterdine， Labours Immigration Policy： The Making of the Migration State， Hampshire： Palgrave Macmillan， 2018， p 61 在完成所有立法程序后，《1965年種族關(guān)系法》于12月8日正式生效。

四、“限制—融合”移民政策的作用

通過大刀闊斧地改革，威爾遜政府將“融合”的理念與做法納入相關(guān)國策中，形成了“限制—融合”移民政策，由此開辟了戰(zhàn)后移民治理的新路徑，其社會影響深遠(yuǎn)。

“限制—融合”移民政策的制定與推行是英國“共識政治”在社會問題上的重要體現(xiàn)。20世紀(jì)50—70年代是英國的“共識政治”時期，“共識政治”是指英國兩黨在內(nèi)外政策上幾乎一致，即使有分歧，那也只是程度與方法上的爭論，而不涉及原則問題。參見錢乘旦主編：《英國通史》第6卷，第76頁。而在移民問題上的“政治共識”正是在這一時期達成的。戰(zhàn)后，英國兩黨在對待移民問題的態(tài)度上存在明顯的分歧。而在處置這類分歧中，兩黨不是任其擴大，而是調(diào)整各自的理念與政策，相向而行，相互靠攏，加深認(rèn)識，以致彼此在移民問題上的主張與政策逐漸趨同，“限制—融合”移民政策最終被各方所接受。簡言之，它標(biāo)志著兩黨在移民問題上達成了“政治共識”，將其置于政黨政治之外。Ira Katznelson， Black Men， White Cities： Race， Politics and Migration in the United States 1900-1930 and Britain 1948-1968， pp 139-151; Zig Layton Henry， The Politics of Race in Britain， pp 60-62; Anthony M Messina， Race and Party Competition in Britain， p 21-52

為適應(yīng)形勢變化，自70年代以來，英國政府繼續(xù)推進移民政策改革，相繼頒布多部移民與種族關(guān)系立法。如希思保守黨政府頒布了《1971年移民法》（Immigration Act 1971）、卡拉漢工黨政府頒布了《1976年種族關(guān)系法》（Race Relations Act 1976）、撒切爾保守黨政府頒布了《1981年英國國籍法》（British Nationality Act 1981）和《1988年移民法》（Immigration Act 1988）、2002年布萊爾工黨政府頒布了《2002年國籍、移民和難民法案》（Nationality， Immigration and Asylum Act 2002）以及布朗工黨政府頒布了《2006年國籍、移民和難民法案》（Nationality， Immigration and Asylum Act 2006）等。雖然在不同時期，不同政府對移民政策調(diào)整各有不同，總體而言，工黨政府更加強調(diào)“移民融合”，而保守黨政府則更多注重“移民限制”，但是，它們都是在“限制—融合”移民政策的框架下進行的局部調(diào)整?？梢?，移民問題的“政治共識”已成為兩黨處置移民問題所秉持的基本原則。

“限制—融合”移民政策推動了英國種族關(guān)系制度的構(gòu)建與發(fā)展。為促進“移民融合”的實現(xiàn)，威爾遜政府采取一系列處置種族關(guān)系問題的舉措，除制定《1965年種族關(guān)系法》和發(fā)布《移民白皮書》，確立以立法手段解決種族關(guān)系問題，為移民問題的解決奠定制度基礎(chǔ)外，Randall Hansen， Citizenship and Immigration in Post war Britain： The Institutional Origins of A Multicultural Nation， p 129 還致力于創(chuàng)建必要的執(zhí)行機構(gòu)，如依據(jù)《1965年種族關(guān)系法》，設(shè)立“種族關(guān)系委員會”（Race Relations Board），負(fù)責(zé)有關(guān)種族歧視問題的投訴事宜;依據(jù)《移民白皮書》，建立“英聯(lián)邦移民全國委員會”（National Committee for Commonwealth Immigrants），在全國范圍內(nèi)進行協(xié)調(diào)，旨在促進英聯(lián)邦移民融入社區(qū)的工作。

值得一提的是，威爾遜政府非常重視移民自愿組織在協(xié)調(diào)種族矛盾中的作用。在其鼓勵與推動下，移民自愿組織不斷壯大，1964年成立了15家，1966年增加至42家，Anthony M Messina， Race and Party Competition in Britain， pp 54-55 逐漸形成了一個覆蓋全國的網(wǎng)絡(luò)，成為地方政府協(xié)調(diào)種族關(guān)系的主要平臺。此舉被認(rèn)為是英國種族關(guān)系制度的又一創(chuàng)舉。

法律法規(guī)、執(zhí)行機構(gòu)、移民自愿組織的結(jié)合構(gòu)成了威爾遜政府建立“良好種族關(guān)系”的治理框架，進而形成一整套具有反種族主義機制功能的“種族關(guān)系管理系統(tǒng)”。John Solomos， Race and Racism in Britain， Basingstoke： Palgrave Macmillan， 2003， p 63 在威爾遜政府第二次執(zhí)政期間（1966—1970年），該系統(tǒng)得到進一步完善。僅以立法為例，涉及種族關(guān)系問題的立法包括：《1968年種族關(guān)系法》（Race Relations Act 1968）、《1969年移民上訴法》（Immigration Appeals Act 1969）以及1969年《地方政府資助法》（Local Government Grants Act 1969）等。

“種族關(guān)系管理系統(tǒng)”的實施與運作，使種族歧視受到進一步遏制。首先，作為一個起點，《1965年種族關(guān)系法》禁止在公共場所出現(xiàn)種族歧視現(xiàn)象，而隨后的相關(guān)立法則將這種限制逐步擴展到私人領(lǐng)域，英國社會學(xué)家托馬斯·H 馬歇爾（Thomas H Marshall）所構(gòu)建的“公民身份”逐漸由理念變?yōu)楝F(xiàn)實。這體現(xiàn)為“所有公民在法律面前一律平等，不受歧視”的原則成為雇主、工會、地方政府以及商業(yè)機構(gòu)的一種約束，即須平等對待有色人種居民，確保他們不會由于種族或膚色因素而未能獲得與其技能相匹配的經(jīng)濟和社會地位，即以公民待遇的平等來確保不同種族的平等。參見Michael Banton， Promoting Racial Harmony， pp 69-70

其次，作為“種族關(guān)系管理系統(tǒng)”的組成部分之一，移民自愿組織積極致力于協(xié)調(diào)地方社區(qū)關(guān)系，卓有成效地助力政黨政治擺脫種族關(guān)系問題的纏繞。而兩黨及地方政府也愈加重視這些組織在解決種族問題中的“種族緩沖器”作用，Anthony M Messina， Race and Party Competition in Britain， p 58 視它們?yōu)榇龠M移民融合的工具與助手。因此，政治家們在努力加強與這些組織聯(lián)系的同時，又謹(jǐn)慎地避免它們卷入黨派爭執(zhí)，或成為抗議主流社會的平臺。

“種族關(guān)系管理系統(tǒng)”為英聯(lián)邦移民及英國的少數(shù)種族提供了“合理的設(shè)施”，有助于維護他們的基本權(quán)利，增強了其融入英國社會的信心，緩和了英國種族關(guān)系的緊張局面，在促進英國種族關(guān)系的和諧互動以及穩(wěn)定社會秩序方面發(fā)揮了非常重要的作用。 1975年，在“社區(qū)關(guān)系委員會”（Community Relations Commission）進行的一項社會調(diào)查中，當(dāng)被問及“整個國家的種族關(guān)系是在改善、保持不變還是在惡化”時，44%的少數(shù)種族以及32%的白人受訪者認(rèn)為種族關(guān)系在改善。與此同時，只有13%的少數(shù)種族和20%的白人受訪者認(rèn)為整個國家的種族關(guān)系正在惡化。Muhammad Anwar， ed ， From Legislation to Integration？ Race Relations in Britain， p 67

“限制—融合”移民政策的形成是戰(zhàn)后英國社會多元化發(fā)展的結(jié)果，同時又成為這種發(fā)展的動力之一。戰(zhàn)后，英聯(lián)邦移民的大量涌入導(dǎo)致社會多元化已是無法回避的既成事實，而針對移民的自由政策、同化政策、限制政策等非但沒有解決移民問題或化解社會危機，反而顯得束手無策，甚至是火上澆油。以威爾遜為首的工黨政府則能夠因勢利導(dǎo)，轉(zhuǎn)變了工黨的傳統(tǒng)理念與政策，其“限制—融合”移民政策是一項務(wù)實的政策，它著重強調(diào)“限制”而不是遏制，“融合”而不是“同化”，“寬容”而不是放任，“承認(rèn)文化多元性的同時賦予他們（移民）同等的機會”，Parliamentary Debates（House of Commons）， Hansard， November 8， 1966 即在遵守共同的社會規(guī)范與價值觀的前提下，各個種族“生活在一起，但又存在差異”——享有平等的公民、政治與社會權(quán)利，相互尊重各自的獨特信仰、文化、語言及價值觀。

此后，英國政府以“移民融合”為中心目標(biāo)開始推行包容性的多元文化主義模式，相繼發(fā)布一系列文件、報告及法規(guī)，并采取相應(yīng)的多種措施，為了促進英國多元文化教育的發(fā)展，英國政府出臺了一系列相關(guān)文件：1967年的《普勞德報告》（The Plowden Report）、1977年的《學(xué)校教育》（Education School）、1981年的《學(xué)校課程》（The School Curriculum）和《蘭普頓報告》（Rampton Report）、1985年的《斯旺報告》（Swann Report）、1998年的《帕瑞克報告》（Parehk Report）、2005年的《為了全體學(xué)生：更高的標(biāo)準(zhǔn)，更好的學(xué)校》（Higher Standards， Better Schools for All），等等。由此，各個種族“在社會生活中被賦予廣泛的權(quán)利，并被鼓勵去保存它們各自的文化遺產(chǎn)”。洪霞：《當(dāng)代英國的穆斯林問題》，《南京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)版），2006年第2期，第59頁。在這種模式中，作為社會文化的基石，英國傳統(tǒng)的核心價值得以保持，而體現(xiàn)“統(tǒng)一體中的多樣化”的則是來自不同種族的多元文化，這有助于推動文化和諧與共生的“多種族美好社會”Muhammad Anwar， ed ， From Legislation to Integration？ Race Relations in Britain， p 163 的構(gòu)建。

總而言之，“限制—融合”移民政策是“移民限制”與“移民融合”互為因果、互為前提與互為結(jié)果的平衡政策。它不僅推動了英國新型種族關(guān)系制度的建設(shè)與發(fā)展，而且在化解英國社會危機方面成效顯著，成為英國政府移民治理的主導(dǎo)性措施，因而具有明顯的進步意義。當(dāng)然，

作為一種政策措施或制度安排，該移民政策的缺陷也是顯而易見的。在“移民限制”方面，雖然英聯(lián)邦移民法在條款上對外來移民一視同仁，但其指向性非常明顯，主要針對的是來自英聯(lián)邦國家和地區(qū)的有色人種移民，這種無種族歧視之名卻行種族歧視之實的做法，致使該移民政策備受世人詬病。在“移民融合”部分，雖然種族關(guān)系立法在一定程度上規(guī)范了社會行為準(zhǔn)則，有利于社會秩序的維護以及良好種族關(guān)系的構(gòu)建，但是，由于種族關(guān)系立法適用范圍的局限性及其執(zhí)行力度的弱化，導(dǎo)致其遠(yuǎn)未達到預(yù)設(shè)目標(biāo)，種族主義這個社會頑疾不僅沒有被消滅，反而時常興風(fēng)作浪，擾亂社會穩(wěn)定。

除此之外，該移民政策在推行過程中遭遇重重阻力。主要表現(xiàn)為：首先，受現(xiàn)實的影響與局勢的變化，“移民限制”部分始終面臨著種種挑戰(zhàn)，例如，它難以應(yīng)對非法移民進入英國這一問題。長期以來，這一直是反對移民的右翼勢力及利益集團攻擊政府的口實。其次，盡管英國主流政黨一直承諾要消除多種族多元化社會的種族差異，采取立法等手段推動“移民融合”的實現(xiàn)，然而，由于英國的種族歧視根深蒂固以及對移民政治的顧慮，政府在提高與改善有色人種居民的生活水平與社會狀況等問題上舉步維艱，始終難有作為，以致日后政府公開宣布多元文化主義在英國的推行是失敗的。

英國移民問題的解決是一個復(fù)雜而長期的過程。在此過程中，法律不是唯一的解決方案，但卻是解決問題的基本路徑，因此，自戰(zhàn)后以來，英國移民政策的變化、改革與完善正是沿著這一路徑得以推進，并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

責(zé)任編輯：宋 鷗 鄭廣超

From“Free Migration” to “Restriction Integration”：

An Analysis of the Formation of the British Immigration Policy of the Wilson Government

YU Ming bo

（School of Social Science， Soochow University， Suzhou， Jiangsu， 215123， China

）Abstract： In the post war British， the immigration problem became one of the serious social problems due to the increasing number of immigrants from the Commonwealth Since 1964， the Wilson government has gradually changed its philosophy and introduced a “restriction integration” immigration policy It is mainly composed of two parts： “immigration restriction” and “immigration integration” In the process of its formulation， various parties engaged in fierce debates on issues such as the legitimacy and feasibility of immigration restrictions， race relations legislation and related mechanisms The promulgation of the “Race Relations Act 1965” and the “Immigration White Paper” of 1965 marked the formation of the Wilson governments “restriction and integration” immigration policy， which has been influential till today As an important manifestation of “consensus politics” on immigration issues， it safeguards the basic rights of immigrants， improves the integration of British race relations， promotes the stability of social order， and becomes a platform for the countrys immigration policy reform in the future

Key words： Britain; Wilson government; “restriction and integration” immigration policy; “Race Relations Act 1965”; “Immigration White Paper”

DOI：10.19832/j.cnki.0559-8095.2021.0042

收稿日期：2021-02-08

作者簡介：鈔曉鴻，廈門大學(xué)歷史學(xué)系教授，研究方向為水利史、環(huán)境史、明清史等。

① 也有國內(nèi)論著將U S Geological Survey Water Resources Division漢譯為其他名稱，例如“美國地質(zhì)調(diào)查所水資源分部”（中國地質(zhì)科學(xué)院水文地質(zhì)工程地質(zhì)研究所科技情報組、國家地質(zhì)總局全國地質(zhì)圖書館：《水文地質(zhì)專題文獻目錄》外文部分，1977年3月，內(nèi)部資料，第20頁）;“美國地質(zhì)調(diào)查局水資源研究中心（USGS，WRD）”（馮士筰：《探索與實踐的科研之路回顧》，趙瑞紅主編：《科研成果背后的故事：中國海洋大學(xué)建校90年》，中國海洋大學(xué)出版社2015年版，第15-27頁）等。本文暫對這些漢譯問題不作討論。

② 袁銘道編著：《美國水污染控制和發(fā)展概況》，中國環(huán)境科學(xué)出版社1986年版，第32頁。按：美國地質(zhì)調(diào)查局總部起初位于首都華盛頓，20世紀(jì)70年代遷至弗吉尼亞州的雷斯頓。參見George E Ferguson and others，A History of the Water Resources Division， U S Geological Survey： Vol V， July 1， 1947 to April 30， 1957，Washington D C ： United States Government Printing Office， 1990， “Preface，” p 8

③ 紀(jì)學(xué)軍編譯：《美國標(biāo)準(zhǔn)化組織機構(gòu)手冊》，兵器工業(yè)出版社1991年版，第278頁。