基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”的科技創(chuàng)新政策評(píng)估及優(yōu)化研究*

閻東彬 趙寧寧 丁利杰

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球科技創(chuàng)新進(jìn)入空前密集活躍期，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在重構(gòu)全球創(chuàng)新版圖、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。鑒于政策對(duì)于創(chuàng)新系統(tǒng)不確定性的顯著消減作用，進(jìn)一步加強(qiáng)政策供給、依靠政策引導(dǎo)強(qiáng)化創(chuàng)新行為成為各國政府的重要職能。當(dāng)前科技創(chuàng)新政策的重點(diǎn)已逐漸從著重解決“市場(chǎng)失靈”演變?yōu)榛趧?chuàng)新全過程的資源配置和方向引導(dǎo)，政策條目日益增多、政策系統(tǒng)趨于復(fù)雜?？萍紕?chuàng)新政策實(shí)施成效如何、預(yù)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，政策本身及執(zhí)行環(huán)節(jié)存在哪些問題，政策實(shí)施會(huì)產(chǎn)生哪些深遠(yuǎn)影響，如何順應(yīng)科技革命新形勢(shì)帶來的挑戰(zhàn)等，已成為各地區(qū)科技管理部門急需破解的重要課題。因此，科學(xué)構(gòu)建科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架，對(duì)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行全面、系統(tǒng)的總結(jié)和評(píng)估，客觀真實(shí)地反映政策效果，具有重要的現(xiàn)實(shí)需求和政策指導(dǎo)意義。

一、文獻(xiàn)綜述

瑞典學(xué)者韋唐于1997 年提出了學(xué)界公認(rèn)的政策評(píng)價(jià)框架，分為三大類：效果模式、經(jīng)濟(jì)模式、專業(yè)化模式，分別強(qiáng)調(diào)了結(jié)果影響、經(jīng)濟(jì)效益和評(píng)價(jià)主體。我國學(xué)者對(duì)科技創(chuàng)新政策的評(píng)估研究主要聚焦在以下3個(gè)方面。

1.從國家、區(qū)域、省域等不同尺度對(duì)科技創(chuàng)新政策成效進(jìn)行比較借鑒

薛瀾（2018）、張寶建等（2019）對(duì)1996—2017年國家科技創(chuàng)新政策進(jìn)行了系統(tǒng)分析，認(rèn)為我國科技政策實(shí)現(xiàn)了由“經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)”向“責(zé)任架構(gòu)”的轉(zhuǎn)型（薛貴波等，2017），多種政策組合供給效果要優(yōu)于單獨(dú)某類政策，且稅收優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)政策更容易激發(fā)創(chuàng)新主體的內(nèi)在活力（郭元源等，2019），基于北京、上海、深圳、天津、武漢、河北、吉林、山東、山西等?。ㄊ校┑目萍紕?chuàng)新策研究驗(yàn)證了上述結(jié)論（顧華詳，2004；蔣棟等，2009；肖士恩等，2009；肖美丹等，2016；周惠來，2016；顧雪玲等，2017）。

2.積極探索構(gòu)建科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架

彭紀(jì)生等（2008）從政策力度、政策目標(biāo)以及政策措施3 個(gè)維度，為政策量化提供了操作標(biāo)準(zhǔn)。趙莉曉（2014）基于公共政策評(píng)估的一般邏輯框架對(duì)科技創(chuàng)新政策進(jìn)行了研究。張煒等（2016）從政策強(qiáng)度、協(xié)同度及完善度3個(gè)維度對(duì)供給導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和環(huán)境支持導(dǎo)向三類政策進(jìn)行了量化評(píng)估。白寶光等（2017）從供給政策、需求政策和環(huán)境政策3個(gè)方面構(gòu)建科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系，分析了2007—2017 年內(nèi)蒙古科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效果?？到莸龋?019）提出科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)涵蓋準(zhǔn)備、實(shí)施和總結(jié)3 個(gè)階段，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策為例對(duì)政策內(nèi)容、政策執(zhí)行和政策效果進(jìn)行了評(píng)估。賀德方等（2019）從國家創(chuàng)新體系理論出發(fā)，建立了涵蓋創(chuàng)新要素、主體、產(chǎn)業(yè)等多方面政策的科技創(chuàng)新體系框架。

3.科技創(chuàng)新政策評(píng)估方法趨于多元化

郭強(qiáng)（2012）從科技創(chuàng)新投入政策、科技創(chuàng)新需求政策以及科技創(chuàng)新環(huán)境政策3個(gè)方面構(gòu)建科技創(chuàng)新評(píng)估指標(biāo)體系，包括15 個(gè)三級(jí)指標(biāo)，并采用模糊數(shù)學(xué)方法對(duì)全國31省（區(qū)、市）的科技創(chuàng)新政策效果進(jìn)行定量評(píng)估和比較。馬江娜（2017）運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)我國科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行文本分析，指出了我國科技成果轉(zhuǎn)化政策在政策工具設(shè)計(jì)、搭配及構(gòu)建中所存在的問題。薛陽（2017）運(yùn)用信息熵和TOPSIS 方法對(duì)內(nèi)蒙古科技創(chuàng)新政策績效進(jìn)行了評(píng)價(jià)，同時(shí)設(shè)計(jì)了科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系，包括科技投入、產(chǎn)出和環(huán)境三大類，共19個(gè)指標(biāo)。

綜上所述，關(guān)于科技創(chuàng)新政策評(píng)估步驟、框架、標(biāo)準(zhǔn)等方面的理論研究較為翔實(shí)，但評(píng)估的可操作性還有較大的提升空間?？萍紕?chuàng)新政策全鏈條包括“政策制定—政策執(zhí)行—實(shí)施效果”，政策評(píng)價(jià)貫穿于全鏈條的各個(gè)階段，已有評(píng)估實(shí)踐多局限在對(duì)政策的實(shí)施效果或政策內(nèi)容設(shè)計(jì)單一層面的評(píng)價(jià)，對(duì)政策制定、執(zhí)行、反饋、優(yōu)化全過程做的整體性跟蹤評(píng)價(jià)較少。因此，本文基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”構(gòu)建科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)估模型，并以河北科技創(chuàng)新政策實(shí)踐為范本，實(shí)現(xiàn)對(duì)科技創(chuàng)新政策全過程、全體系的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估，為政府優(yōu)化“十四五”時(shí)期科技創(chuàng)新政策提供決策依據(jù)。

二、科技創(chuàng)新政策評(píng)估模型

受王再進(jìn)（2017）、康捷（2019）等學(xué)者研究成果的啟發(fā)，研究從公共政策和科技創(chuàng)新政策、公共政策和科技創(chuàng)新政策評(píng)估等基礎(chǔ)理論出發(fā)，運(yùn)用理論研究與實(shí)證研究相結(jié)合的方式，探索構(gòu)建科技創(chuàng)新政策的評(píng)估框架和指標(biāo)體系。

1.科技創(chuàng)新政策評(píng)估邏輯框架

“過程—內(nèi)容—結(jié)果”的科技創(chuàng)新政策評(píng)估框架主要包含評(píng)估準(zhǔn)備、評(píng)估實(shí)施以及總結(jié)應(yīng)用。評(píng)估準(zhǔn)備階段的主要任務(wù)是清晰界定評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象，通過資料收集，明確評(píng)估要素、調(diào)查對(duì)象，依據(jù)不同的評(píng)估對(duì)象，選擇適當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法；評(píng)估實(shí)施階段的主要任務(wù)是對(duì)政策制定、政策實(shí)施和政策效果展開全鏈條評(píng)估；總結(jié)應(yīng)用階段的主要任務(wù)是基于政策評(píng)估結(jié)果進(jìn)行綜合分析，得出結(jié)論，進(jìn)行反饋，為后期政策制定和完善政策評(píng)估理論提供依據(jù)?；谏鲜龌疽?guī)則，構(gòu)建了基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”的全過程科技創(chuàng)新政策評(píng)估邏輯框架，如圖1所示。

圖1 基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”的科技創(chuàng)新政策評(píng)估邏輯框架圖

科技創(chuàng)新政策的評(píng)估對(duì)象主要為一系列的政策工具，包含財(cái)政政策、金融政策、稅收政策、人才政策、環(huán)境政策等。在科技創(chuàng)新政策評(píng)估過程中，需要重點(diǎn)評(píng)估各類政策工具之間政策內(nèi)容的相關(guān)性、科學(xué)性、合理性和可操作性。相關(guān)性主要是指政策制定是否符合當(dāng)?shù)乜萍紕?chuàng)新發(fā)展規(guī)劃的方向、目標(biāo)、任務(wù)重點(diǎn)及政策需求；科學(xué)性主要是指政策制定的內(nèi)容目標(biāo)是否清楚明確，擬解決的問題是否具有針對(duì)性，政策內(nèi)容制定程序是否完整；合理性主要是指政策內(nèi)容是否符合企業(yè)、科技服務(wù)機(jī)構(gòu)等的利益訴求；可操作性主要是指政策內(nèi)容文本涉及的概念是否清晰。

科技創(chuàng)新政策評(píng)估主體對(duì)政策的評(píng)估結(jié)果至關(guān)重要，因此，政策評(píng)估主體的選擇必須科學(xué)、客觀、公正。一般而言，政策制定者、政策執(zhí)行者、政策對(duì)象以及第三方機(jī)構(gòu)均可以作為政策評(píng)估主體，多數(shù)情況下，政府部門側(cè)重于對(duì)政策執(zhí)行和政策效果的評(píng)估，而第三方機(jī)構(gòu)重點(diǎn)對(duì)政策內(nèi)容、政策過程和政策效果進(jìn)行綜合評(píng)估。對(duì)于政策執(zhí)行過程的評(píng)估，要重點(diǎn)關(guān)注政策發(fā)布到政策執(zhí)行之間的組織管理保障度、政策工作機(jī)制是否完善，政策執(zhí)行是否按計(jì)劃和時(shí)間進(jìn)度推進(jìn)，政策執(zhí)行是否高效，政策的協(xié)調(diào)銜接程度如何以及政策執(zhí)行中的細(xì)則流程是否公開透明、操作流程是否便利。對(duì)于政策效果的評(píng)估，主要從政策實(shí)施后的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響入手，包括是否按時(shí)達(dá)到政策目標(biāo)，是否實(shí)現(xiàn)以最小的政策成本投入達(dá)到最優(yōu)的政策產(chǎn)出，政策實(shí)施的影響范圍和影響強(qiáng)度如何等。

需要注意的是，科技創(chuàng)新政策是一個(gè)中長期的政策實(shí)施過程，政策評(píng)估是一個(gè)多次、持續(xù)的過程，不能僅簡(jiǎn)單地評(píng)估政策實(shí)施效果，要從政策制定、政策執(zhí)行、政策實(shí)施效果等多方面進(jìn)行全鏈條的評(píng)估，這樣才能從源頭上掌握政策結(jié)果的原因，不斷積累經(jīng)驗(yàn)、逐步完善相關(guān)的政策決斷。因此，本文的評(píng)估框架從政策制定開始，建立一個(gè)包含“評(píng)估—反饋—完善—評(píng)估—反饋—完善”全過程的政策評(píng)估循環(huán)，對(duì)于最終綜合結(jié)果的分析以及政策推廣應(yīng)用具有重要的理論指導(dǎo)價(jià)值。

2.科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

科學(xué)、客觀、有效地評(píng)估科技創(chuàng)新政策綜合績效，必須針對(duì)政策整體設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系，使各項(xiàng)指標(biāo)能夠更加全面、準(zhǔn)確地反映政策整體的實(shí)施效果。基于全過程科技創(chuàng)新政策評(píng)估邏輯框架，考慮到現(xiàn)實(shí)的政策重點(diǎn)，本文構(gòu)建了基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”的科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系（見表1）。

表1 基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”的科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系

科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系包括目標(biāo)層、環(huán)節(jié)準(zhǔn)則層和指標(biāo)層。其中，目標(biāo)層為科技創(chuàng)新政策綜合績效評(píng)估。環(huán)節(jié)準(zhǔn)則層由政策內(nèi)容、政策過程和政策結(jié)果3 個(gè)方面構(gòu)成。在政策內(nèi)容、政策過程和政策結(jié)果各環(huán)節(jié)準(zhǔn)則層下，分別設(shè)置一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)，并賦予了指標(biāo)具體的內(nèi)涵解釋。政策內(nèi)容評(píng)價(jià)主要關(guān)注政策內(nèi)容設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理可行，由政策相關(guān)性、科學(xué)性、合理性和可操作性4個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，科學(xué)性指標(biāo)包括目標(biāo)明晰度、問題針對(duì)性和程序完整性3 個(gè)二級(jí)指標(biāo)；政策過程評(píng)價(jià)重點(diǎn)考察影響政策執(zhí)行效率的因素，選取了組織管理保障度、政策協(xié)調(diào)性和政策便捷性3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，其中組織管理保障度包含工作機(jī)制和管理效率2個(gè)二級(jí)指標(biāo)；政策結(jié)果評(píng)價(jià)著重考察政策實(shí)施后的效果，科技創(chuàng)新政策可以分為科技創(chuàng)新供給（投入）政策、科技創(chuàng)新需求政策和科技創(chuàng)新環(huán)境政策（郭強(qiáng)，2012），因此，將這三方面的政策實(shí)施效果作為3 個(gè)一級(jí)指標(biāo)?？萍紕?chuàng)新供給政策通過提供資金和人力資源等供給推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，文章選取研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)研發(fā)投入占主營業(yè)務(wù)收入的比例、每萬名就業(yè)人員的研發(fā)人員數(shù)、高新技術(shù)企業(yè)數(shù)等4 個(gè)二級(jí)指標(biāo)衡量科技創(chuàng)新供給政策實(shí)施效果。科技創(chuàng)新需求政策指高新產(chǎn)業(yè)扶持、知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策等，其實(shí)施效果可以通過科技創(chuàng)新出來的產(chǎn)品及服務(wù)衡量，因此，設(shè)置每萬人口發(fā)明專利擁有量和技術(shù)市場(chǎng)合同交易總額2個(gè)二級(jí)指標(biāo)?？萍紕?chuàng)新環(huán)境政策的實(shí)施效果可以理解為科技創(chuàng)新政策的實(shí)施對(duì)科技創(chuàng)新環(huán)境（經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面等）的改善，采用公民具備基本科學(xué)素質(zhì)的比例和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重2個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

以往研究多針對(duì)科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效果，評(píng)價(jià)指標(biāo)也多采取定量指標(biāo)，對(duì)政策內(nèi)容和政策過程的評(píng)價(jià)涉及較少。本文構(gòu)建的科技創(chuàng)新政策評(píng)估指標(biāo)體系涵蓋“政策制定—政策執(zhí)行—實(shí)施效果”全鏈條，評(píng)價(jià)內(nèi)容的復(fù)雜性決定了評(píng)價(jià)指標(biāo)的復(fù)雜性，政策內(nèi)容設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理、政策執(zhí)行是否高效無法直接使用定量指標(biāo)觀測(cè)。因此，本文構(gòu)建的指標(biāo)體系包括定量和定性兩種指標(biāo)。為使直接觀測(cè)到的定量指標(biāo)更加科學(xué)、準(zhǔn)確，政策結(jié)果準(zhǔn)則層涉及的二級(jí)指標(biāo)均采用定量指標(biāo)，政策內(nèi)容和政策過程準(zhǔn)則層涉及的指標(biāo)采用定性指標(biāo)。

3.評(píng)估方法與程序

模糊綜合評(píng)價(jià)法可以較為科學(xué)地對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，在一定程度上解決了評(píng)價(jià)者主觀性影響大、評(píng)價(jià)者意見難統(tǒng)一等問題。本文建立的指標(biāo)體系包含定性和定量兩種指標(biāo)，一般的模糊綜合評(píng)價(jià)法明顯不適用本文科技創(chuàng)新政策評(píng)估問題。參考龐慶華提出的AFA（AHP Fuzzy Accurate）評(píng)價(jià)方法的思想步驟，本文將模糊綜合評(píng)價(jià)法（Fuzzy）和精確值測(cè)量法（Accurate）相結(jié)合，將模糊指標(biāo)和精確指標(biāo)量化，即集成的FA綜合評(píng)價(jià)法，對(duì)科技創(chuàng)新政策內(nèi)容、政策過程和政策結(jié)果進(jìn)行實(shí)證評(píng)估。具體評(píng)估程序如下：

第一，運(yùn)用集成的FA 綜合評(píng)價(jià)法處理定性和定量指標(biāo)。首先，采用模糊綜合評(píng)價(jià)法處理定性指標(biāo)數(shù)據(jù)；其次，將定性指標(biāo)定量化，處理定量指標(biāo)數(shù)據(jù)；最后，將二者結(jié)合得到處理后的指標(biāo)數(shù)據(jù)。具體步驟如下：

一是確定模糊評(píng)價(jià)指標(biāo)集：

F=（F1,F2,…,Fk）

k為模糊綜合指標(biāo)數(shù)，本文中

F=（A1,A21,A22,A23,A3,A4,B11,B12,B2,B3）

二是確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)語集合：

V=（V1,V2,…,Vh）

h為評(píng)語的個(gè)數(shù)，本文中

V=好，較好，一般，較差，差，其對(duì)應(yīng)等級(jí)分值V1（好）=5，V2（較好）=4，V3（一般）=3，V4（較差）=2，V5（差）=1。

三是確定單指標(biāo)模糊矩陣。邀請(qǐng)20 位來自政府部門、企業(yè)、高校、科研院所的專家形成評(píng)審小組，依據(jù)等級(jí)分值對(duì)各模糊指標(biāo)進(jìn)行打分，根據(jù)各評(píng)價(jià)等級(jí)的人數(shù)比率建立單指標(biāo)模糊評(píng)價(jià)判斷矩陣R。

其中，rij表示模糊評(píng)價(jià)指標(biāo)Fi對(duì)應(yīng)等級(jí)模糊子集Vj的隸屬度。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用加權(quán)平均型合成算子對(duì)各模糊指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)處理，得到定性指標(biāo)定量化處理結(jié)果，之后將定性指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，使定性指標(biāo)數(shù)據(jù)處于［0，1］范圍內(nèi)，以便和定量指標(biāo)相統(tǒng)一。

四是處理定量指標(biāo)數(shù)據(jù)。對(duì)定量指標(biāo)進(jìn)行處理時(shí)，引入員工績效評(píng)價(jià)中的目標(biāo)管理方法，根據(jù)科技創(chuàng)新政策指標(biāo)完成情況設(shè)定隸屬度函數(shù)，以此得到各項(xiàng)定量指標(biāo)的隸屬度值。隸屬度函數(shù)設(shè)置如下：

其中，xi表示第i 個(gè)定量指標(biāo)的實(shí)際數(shù)據(jù)，ai表示第i個(gè)定量指標(biāo)的基準(zhǔn)值，而bi表示第i個(gè)定量指標(biāo)的目標(biāo)值。指標(biāo)體系中包括8 個(gè)定量指標(biāo)（見表1），i=1，2，…，8。由于實(shí)例是對(duì)河北“十三五”時(shí)期以來科技創(chuàng)新政策進(jìn)行評(píng)估，因此xi表示第i個(gè)定量指標(biāo)2020 年的實(shí)際數(shù)值，ai為第i 個(gè)指標(biāo)2015 年的實(shí)際數(shù)值，bi為河北“十三五”規(guī)劃中設(shè)定的第i個(gè)定量指標(biāo)2020年目標(biāo)值。

五是結(jié)合定性指標(biāo)和定量指標(biāo)數(shù)據(jù)，得到處理后的數(shù)據(jù)。

第二，確定指標(biāo)權(quán)重。本文采用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)法與專家咨詢?cè)u(píng)議相結(jié)合的方法，根據(jù)指標(biāo)的重要性，確定準(zhǔn)則層及指標(biāo)層權(quán)重。政策內(nèi)容、政策過程和政策結(jié)果占比分別為20%、30%、50%。一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)指標(biāo)權(quán)重見表1，此處不再贅述。

第三，指標(biāo)的評(píng)分與綜合評(píng)級(jí)。首先，將一級(jí)指標(biāo)下的各二級(jí)指標(biāo)值根據(jù)權(quán)重值加權(quán)平均得到一級(jí)指標(biāo)評(píng)分；其次，將各一級(jí)指標(biāo)根據(jù)權(quán)重值加權(quán)平均得到準(zhǔn)則層評(píng)分，以此類推，得到科技創(chuàng)新政策綜合績效評(píng)分?？萍紕?chuàng)新政策指標(biāo)評(píng)價(jià)等級(jí)及標(biāo)準(zhǔn)參照表2。需要特別說明的是，最終各指標(biāo)及準(zhǔn)則層、目標(biāo)層的評(píng)分不是為了政策排名和比較，而是為了便于對(duì)不同政策環(huán)節(jié)的績效評(píng)分進(jìn)行分類的區(qū)間比較（好、較好、一般、較差、差），以便著重體現(xiàn)被評(píng)估政策各環(huán)節(jié)和關(guān)鍵要素的突出表現(xiàn)和薄弱環(huán)節(jié)，為后續(xù)政策推動(dòng)落實(shí)和調(diào)整完善提供更加有力的參考依據(jù)。

表2 科技創(chuàng)新政策評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

三、基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”的科技創(chuàng)新政策評(píng)估實(shí)踐

基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”的科技創(chuàng)新政策評(píng)估模型適用于對(duì)國家及省級(jí)層面科技創(chuàng)新政策的綜合評(píng)估。“十四五”時(shí)期，京津冀協(xié)同發(fā)展邁入高質(zhì)量發(fā)展的快車道，科技創(chuàng)新的協(xié)同至關(guān)重要?！笆濉币詠?，河北深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，出臺(tái)了一系列科技創(chuàng)新政策，不斷推進(jìn)科技體制機(jī)制改革向縱深發(fā)展，積極營造“多主體協(xié)同、多要素聯(lián)動(dòng)、多領(lǐng)域互動(dòng)”的綜合創(chuàng)新生態(tài)，科技創(chuàng)新能力在一定程度上得到很大提升。但是河北科技創(chuàng)新政策綜合績效如何？政策各環(huán)節(jié)和關(guān)鍵要素的薄弱之處是什么？與京津科技創(chuàng)新政策的結(jié)合點(diǎn)、助燃點(diǎn)是什么？這些關(guān)鍵問題的識(shí)別和測(cè)度，直接影響“十四五”時(shí)期河北科技創(chuàng)新政策優(yōu)化的重點(diǎn)和方向，也決定了京津冀科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的質(zhì)量和效果。因此，本文以河北“十三五”時(shí)期科技創(chuàng)新政策為研究樣本，基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”的評(píng)估模型開展評(píng)估實(shí)踐。

1.綜合績效評(píng)估

如表3 所示，河北科技創(chuàng)新政策綜合績效得分為0.61，處于0.6—0.8，總體來看，河北科技創(chuàng)新政策綜合績效較好?！笆濉睍r(shí)期以來，河北深入貫徹黨中央關(guān)于推進(jìn)科技創(chuàng)新的重大決策部署，大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新型河北建設(shè)效果初顯。從貢獻(xiàn)情況來看，政策內(nèi)容、政策過程和政策結(jié)果三方面對(duì)河北科技創(chuàng)新政策的綜合績效影響存在較大差異。政策結(jié)果準(zhǔn)則層得分為0.69，表現(xiàn)較好，政策內(nèi)容準(zhǔn)則層得分為0.59，而政策過程準(zhǔn)則層得分僅為0.49，這說明政策過程的有效監(jiān)督和反饋是河北科技創(chuàng)新政策的薄弱環(huán)節(jié)。

表3 河北省科技創(chuàng)新政策綜合評(píng)估指標(biāo)得分表

2.政策內(nèi)容評(píng)估

2015 年以來，河北密集出臺(tái)《河北省科技創(chuàng)新“十三五”規(guī)劃》《河北省深化科技體制改革實(shí)施方案》等一系列科技創(chuàng)新政策，構(gòu)建了較為完善的科技創(chuàng)新政策體系。由于2015—2020年，河北出臺(tái)的科技創(chuàng)新政策數(shù)量眾多，根據(jù)政策的重要性和典型性，本文選取20 項(xiàng)主要政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，所有政策均來自于河北省政府、科技廳等官網(wǎng)公布的政策文件。其中，綜合性科技創(chuàng)新政策5 項(xiàng)，占比25%；需求面科技創(chuàng)新政策5項(xiàng)，占比25%，主要聚焦于成果轉(zhuǎn)化、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面；供給面創(chuàng)新政策5 項(xiàng)，占比25%，主要聚焦于人才發(fā)展、財(cái)政支持等方面；環(huán)境面創(chuàng)新政策5項(xiàng)，占比25%。

圖2 為政策內(nèi)容準(zhǔn)則層的一級(jí)指標(biāo)評(píng)分結(jié)果。從圖2 可以看出，相關(guān)性、科學(xué)性、合理性和可操作性等4 個(gè)一級(jí)指標(biāo)得分分別為0.68、0.59、0.37、0.72，差距較大。

圖2 政策內(nèi)容準(zhǔn)則層的一級(jí)指標(biāo)評(píng)分結(jié)果

相關(guān)性和可操作性兩個(gè)指標(biāo)得分處于0.6—0.8，表現(xiàn)較好，說明“十三五”時(shí)期河北科技創(chuàng)新政策與河北科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃的方向、目標(biāo)、任務(wù)重點(diǎn)總體相符，關(guān)聯(lián)度較大，且政策文本涉及的主要概念比較清晰、具體，便于理解和執(zhí)行。科學(xué)性指標(biāo)得分處于0.4—0.6，表現(xiàn)一般。其中，目標(biāo)明晰度、問題針對(duì)性和程序完整性3 個(gè)二級(jí)指標(biāo)得分分別為0.57、0.59、0.62，表現(xiàn)差距不大。與相關(guān)性、科學(xué)性和可操作性3個(gè)指標(biāo)相比，合理性指標(biāo)得分僅0.37，處于0.2—0.4，表現(xiàn)較差。由此可以反映出，企業(yè)和科技服務(wù)機(jī)構(gòu)的利益訴求在一定程度上并未得到滿足。當(dāng)前，新能源、新材料、高端裝備制造等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)面臨緊迫需求，在政策制定過程中，應(yīng)大力扶持相關(guān)企業(yè)發(fā)展，在政策投入和資源配置方面可以進(jìn)行適當(dāng)傾斜。

3.政策過程評(píng)估

政策執(zhí)行過程的高效是科技創(chuàng)新政策能夠取得預(yù)期成效的關(guān)鍵，是科技創(chuàng)新政策實(shí)現(xiàn)暢通的重要保障。而組織管理保障度、政策協(xié)調(diào)性和政策便捷性等指標(biāo)是政策過程評(píng)估的重要方面。

科技創(chuàng)新政策的實(shí)施往往需要多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)共同參與，如財(cái)政部門、稅務(wù)部門、科技部門等，這就需要建立完善有效的工作機(jī)制，相關(guān)部門貫徹執(zhí)行，才能切實(shí)落實(shí)相關(guān)政策。組織管理保障度評(píng)分為0.56（見圖3），處于0.4—0.6，表現(xiàn)一般。這意味著在政策實(shí)施過程中，存在著職責(zé)劃分不清、工作重復(fù)等問題，造成有些地方難以形成有效的配合機(jī)制，這也是造成政策執(zhí)行過程效率較低的重要原因。政策之間的協(xié)調(diào)銜接程度和政策操作的便利性也是影響政策執(zhí)行的重要因素。政策協(xié)調(diào)性和政策便捷性評(píng)分分別為0.49、0.43（見圖3），分?jǐn)?shù)較低，是導(dǎo)致政策過程評(píng)分較低的主要原因。這表現(xiàn)在科技創(chuàng)新政策配套實(shí)施辦法尚需完善，政策執(zhí)行的具體實(shí)施細(xì)則和操作流程需要進(jìn)一步明確，應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)一性，以便提高政策執(zhí)行的有效性。

圖3 政策過程準(zhǔn)則層的一級(jí)指標(biāo)評(píng)分結(jié)果

4.政策結(jié)果評(píng)估

政策結(jié)果評(píng)估是政策評(píng)價(jià)過程的最后一環(huán)，其評(píng)價(jià)結(jié)果是政策是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的主要依據(jù)?？萍紕?chuàng)新供給政策、需求政策和環(huán)境政策三方面的政策效果評(píng)價(jià)結(jié)果如圖4 所示。評(píng)價(jià)得分分別是0.65、0.73、0.69，處于0.6—0.8，表現(xiàn)較好，差距不大?？梢?，“十三五”時(shí)期以來，河北科技創(chuàng)新政策整體實(shí)施效果較為顯著。

圖4 政策結(jié)果準(zhǔn)則層的一級(jí)指標(biāo)評(píng)分結(jié)果

由表5 可知，從科技創(chuàng)新政策供給政策效果相關(guān)指標(biāo)看，河北研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入經(jīng)費(fèi)強(qiáng)度與每萬名就業(yè)人員的研發(fā)人員數(shù)兩個(gè)指標(biāo)目標(biāo)完成度分別為70%、82%，均未完成2020年目標(biāo)值，在一定程度上可以說明，河北“十三五”期間科技創(chuàng)新財(cái)政、人力等科技創(chuàng)新供給政策實(shí)施效果不太理想。2015年，河北規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)研發(fā)投入占主營業(yè)務(wù)收入的比例為0.63，2020 年上升至1.32，超過了2020年目標(biāo)值1.20，可以看出企業(yè)對(duì)科技創(chuàng)新投入的重視程度有所提高。此外，“十三五”時(shí)期，河北高新技術(shù)企業(yè)由2015 年的1628 家增至9400 家，目標(biāo)完成度235%，創(chuàng)新主體不斷壯大。

表5 科技創(chuàng)新政策結(jié)果指標(biāo)目標(biāo)完成度

從科技創(chuàng)新需求政策效果相關(guān)指標(biāo)看，每萬人口發(fā)明專利擁有量目標(biāo)完成度僅56%，與目標(biāo)值差距較大；技術(shù)市場(chǎng)合同交易總額超額完成目標(biāo)，河北科技成果轉(zhuǎn)化能力有所提升。

從科技創(chuàng)新環(huán)境政策效果相關(guān)指標(biāo)看，河北公民具備基本科學(xué)素質(zhì)的比例從2015年的5.28%增至2020年的10.77%，科學(xué)創(chuàng)新社會(huì)環(huán)境和氛圍得到明顯改善，對(duì)于創(chuàng)新型河北建設(shè)意義重大。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重目標(biāo)完成度僅為78%。上面提到，高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量增長迅速，這說明高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展疲軟，發(fā)展活力不足。

四、研究結(jié)論及優(yōu)化建議

本文結(jié)合科技創(chuàng)新的典型特征，提出了基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”的科技創(chuàng)新政策評(píng)估理論框架，并以河北科技創(chuàng)新政策為樣本開展了實(shí)證研究。研究的主要貢獻(xiàn)在于：一是不同于多數(shù)的政策評(píng)估方法，本研究從科技創(chuàng)新政策全過程出發(fā)，建立了從政策內(nèi)容、政策執(zhí)行過程到政策結(jié)果的全過程評(píng)估框架，兼顧了對(duì)政策文本內(nèi)容的評(píng)估和政策執(zhí)行以及政策效果和影響的評(píng)估；二是區(qū)別于多數(shù)政策評(píng)估文章，本研究采用定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合的方法，結(jié)合政策評(píng)估的框架構(gòu)建了基于“過程—內(nèi)容—結(jié)果”的評(píng)估指標(biāo)體系；三是以河北科技創(chuàng)新政策為例進(jìn)行實(shí)證研究，對(duì)其政策內(nèi)容、政策過程和政策結(jié)果開展了實(shí)證評(píng)估，驗(yàn)證了科技創(chuàng)新評(píng)估框架的實(shí)用性，探討了當(dāng)前科技創(chuàng)新政策評(píng)估面臨的重要挑戰(zhàn)。基于以上研究和綜合評(píng)估結(jié)果，針對(duì)“十四五”時(shí)期科技創(chuàng)新政策的管理與優(yōu)化，特提出以下三點(diǎn)建議。

第一，在科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)方面，要強(qiáng)化科技創(chuàng)新政策的全過程評(píng)價(jià)，綜合運(yùn)用多種評(píng)價(jià)方法，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)的反饋?zhàn)饔?。?duì)于科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)的具體工作，要從政策內(nèi)容出發(fā)，以政策實(shí)施結(jié)果為導(dǎo)向，在重點(diǎn)關(guān)注評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，兼顧對(duì)政策內(nèi)容制定的科學(xué)合理性，以及政策執(zhí)行過程組織管理保障度、政策協(xié)調(diào)性、便捷性等方面的全過程評(píng)價(jià)。科技創(chuàng)新政策是實(shí)施資源優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)技術(shù)快速發(fā)展的有效方式，從政策內(nèi)容制定、政策執(zhí)行過程，到最終取得的政策效果，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)對(duì)科技創(chuàng)新以及社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。因而，科技創(chuàng)新政策的全過程評(píng)價(jià)缺一不可，要將政策制定、政策實(shí)施、政策結(jié)果貫穿科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)的全鏈條，推動(dòng)科技創(chuàng)新政策的進(jìn)步與發(fā)展。

第二，在科技創(chuàng)新政策內(nèi)容制定方面，要強(qiáng)化供給和需求雙側(cè)的科技創(chuàng)新政策頂層設(shè)計(jì)。針對(duì)科技創(chuàng)新政策存在的問題，以科技創(chuàng)新企業(yè)及市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，制定符合科技創(chuàng)新發(fā)展實(shí)情的政策內(nèi)容。科技創(chuàng)新資源不能完全依賴于市場(chǎng)的資源配置，要強(qiáng)化政府部門的職能，提高科技創(chuàng)新的有效供給，加大科技創(chuàng)新人才引進(jìn)力度，擴(kuò)大科技創(chuàng)新企業(yè)財(cái)政支持力度，改善科技創(chuàng)新環(huán)境，因地制宜給予企業(yè)人才、稅收、金融、服務(wù)等方面的優(yōu)惠與便利，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。從政策方案本身出發(fā)，優(yōu)化市場(chǎng)的投融資環(huán)境，完善企業(yè)信用等級(jí)評(píng)價(jià)體系，加大金融機(jī)構(gòu)對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的扶持政策。與此同時(shí)，注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化研發(fā)機(jī)構(gòu)和科技服務(wù)機(jī)構(gòu)的交流聯(lián)系。由于河北內(nèi)部地區(qū)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效果較好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，政策實(shí)施效果較差。因此，要從需求側(cè)入手，提高政策實(shí)施效果，制定更加有利于企業(yè)發(fā)展的交易支持政策，注重知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策，以需求促發(fā)展，用需求拉動(dòng)科技創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展，營造良好的需求環(huán)境，促進(jìn)科技創(chuàng)新企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。此外，要改善科技創(chuàng)新政策的實(shí)施效果，注重區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，補(bǔ)齊發(fā)展短板，提高整體的政策效果水平。

第三，在科技創(chuàng)新政策執(zhí)行方面，要強(qiáng)化推進(jìn)政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)性、便捷性。完善政府職能，強(qiáng)化政策相關(guān)部門人員對(duì)政策的學(xué)習(xí)，注重部門之間的合作交流，促進(jìn)各項(xiàng)政策的精準(zhǔn)發(fā)力。同時(shí)，給予地方政府和相關(guān)部門一定的自由決斷權(quán)，使其因地制宜地制定、調(diào)整和實(shí)施相應(yīng)的政策推行方案和配套措施，以科技創(chuàng)新扶持政策推動(dòng)不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于地區(qū)不同、供需及政策環(huán)境不同，需要各政府采取靈活的治理思路，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，提升區(qū)域整體的政策實(shí)施效果。此外，還要積極建立動(dòng)態(tài)的跟蹤和調(diào)整機(jī)制。對(duì)與科技創(chuàng)新政策相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，應(yīng)探索構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，在研究分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同的指標(biāo)建立動(dòng)態(tài)追蹤監(jiān)管機(jī)制，使政策執(zhí)行更加符合實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r。