南北協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢(shì)及風(fēng)險(xiǎn)防范*

夏 成 潘 彪 黃征學(xué) 張 燕

區(qū)域發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，中國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)資源環(huán)境稟賦差異大，如何在發(fā)展中保持區(qū)域平衡和協(xié)調(diào)，始終是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面需要解決的重大問(wèn)題。改革開放以來(lái)，隨著東部沿海地區(qū)率先發(fā)展，逐漸形成了“東中西”三大空間發(fā)展格局，國(guó)家對(duì)區(qū)域發(fā)展的宏觀調(diào)控也主要集中在統(tǒng)籌“東中西”層面，先后實(shí)施了西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并取得了積極成效（盛來(lái)運(yùn)等，2018）。近些年來(lái)，隨著全國(guó)經(jīng)濟(jì)重心南移，南北差距問(wèn)題成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)，協(xié)調(diào)南北方成為繼統(tǒng)籌東中西之后，推動(dòng)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的又一重要任務(wù)。

對(duì)于南北協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，學(xué)界主要圍繞南北方差距擴(kuò)大現(xiàn)象及其原因展開研究。對(duì)于南北差距擴(kuò)大的現(xiàn)象，楊多貴等（2018）、楊明洪等（2021）發(fā)現(xiàn)從2013 年開始南北方經(jīng)濟(jì)總量、人均水平、財(cái)政收入差距加速擴(kuò)大；盛來(lái)運(yùn)等（2018）發(fā)現(xiàn)2012—2017 年南北多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的差距都有明顯擴(kuò)大趨勢(shì)；更進(jìn)一步地，許憲春等（2021）發(fā)現(xiàn)2011—2018年南北方在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、民生四個(gè)維度中僅生態(tài)維度的差距縮小，而經(jīng)濟(jì)維度差距在2011年就已顯現(xiàn)。對(duì)于南北差距擴(kuò)大的原因，學(xué)者們主要從北方發(fā)展放緩的角度切入，聚焦于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)分工、體制機(jī)制、市場(chǎng)開放程度、科技創(chuàng)新、人力資本等方面（盛來(lái)運(yùn)等，2018；周曉波等，2019；杜宇和吳傳清，2020；張可云等，2021），也有學(xué)者把北方經(jīng)濟(jì)失速歸結(jié)為中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程過(guò)早衰退，降低了對(duì)北方能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求（蔡之兵，2019）。

既有研究成果有助于準(zhǔn)確理解和把握南北協(xié)調(diào)發(fā)展存在的問(wèn)題，但至少在三個(gè)方面還存在拓展空間。首先，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)已從簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)延伸至經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，而現(xiàn)有研究和討論仍主要是從經(jīng)濟(jì)的角度判斷南北分化，與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵不符，與高質(zhì)量發(fā)展的理念也不一致，建立包含多個(gè)維度的指標(biāo)體系，全面、客觀評(píng)價(jià)南北協(xié)調(diào)發(fā)展水平十分必要。其次，既有研究結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程，認(rèn)為南北差距擴(kuò)大態(tài)勢(shì)將在一定時(shí)期內(nèi)延續(xù)（申兵和黨麗娟，2016），而對(duì)于“十四五”時(shí)期，南北協(xié)調(diào)發(fā)展水平將保持在何種區(qū)間，事關(guān)構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局，急需給出明確判斷。最后，在“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”被納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想后，對(duì)于南北協(xié)調(diào)發(fā)展，除了關(guān)注差距擴(kuò)大現(xiàn)象及其原因，更為關(guān)鍵的是，要提前研判和化解不協(xié)調(diào)帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開好局、起好步。

一、南北協(xié)調(diào)發(fā)展水平的評(píng)價(jià)方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

受地理區(qū)位、資源稟賦、文化差異、制度體系等影響，各地區(qū)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問(wèn)題普遍存在，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的探索由來(lái)已久，對(duì)其概念內(nèi)涵和測(cè)度方法的把握幾經(jīng)演進(jìn)。

1.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有狹義和廣義之分，狹義的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主要致力于縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，而廣義的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展除了經(jīng)濟(jì)差距以外，還關(guān)注區(qū)域間基本公共服務(wù)、自然生態(tài)環(huán)境等多個(gè)方面，是一個(gè)綜合性的概念（樊杰和趙艷楠，2021；范柏乃和張瑩，2021）。從政策實(shí)踐來(lái)看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)注的內(nèi)容也不斷擴(kuò)展和深化，從早期通過(guò)調(diào)整生產(chǎn)力布局縮小經(jīng)濟(jì)差距，逐漸擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)方面。黨的十七大報(bào)告提出“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化”；2018年印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》進(jìn)一步將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)明確為基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)。

在構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局背景下，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念成為行動(dòng)指南。對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平的評(píng)價(jià)也應(yīng)該圍繞高質(zhì)量發(fā)展的要求，從新發(fā)展理念的角度展開研究。從既有文獻(xiàn)來(lái)看，由于數(shù)據(jù)本身的可獲得性，以長(zhǎng)周期視角展開分析多使用關(guān)鍵性的指標(biāo)，而在短周期視角下分析多通過(guò)構(gòu)建綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行測(cè)度（見表1）。綜合考慮指標(biāo)代表性和數(shù)據(jù)可得性，本研究選擇以綜合經(jīng)濟(jì)和五大發(fā)展理念評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法，構(gòu)建“1+5”共6 個(gè)維度40個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在具體指標(biāo)的表征變量選擇，兼顧投入型變量和結(jié)果型變量，具體指標(biāo)選擇見表2。

表1 衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度的代表性多維評(píng)價(jià)指標(biāo)

表2 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展多維評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.數(shù)據(jù)來(lái)源及處理

對(duì)于南北方地區(qū)的劃分，參考已有研究，本文中北方包括東北地區(qū)（遼寧、吉林、黑龍江）、北部沿海地區(qū)（北京、天津、河北、山東）、黃河中游地區(qū)（河南、山西、內(nèi)蒙古、陜西）、西北地區(qū)（甘肅、青海、寧夏、新疆）15 個(gè)?。▍^(qū)、市）；南方包括東部沿海地區(qū)（上海、江蘇、浙江）、長(zhǎng)江中游地區(qū)（安徽、江西、湖北、湖南）、南部沿海地區(qū)（福建、廣東、海南）、西南地區(qū)（廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏）16 個(gè)省（區(qū)、市）。對(duì)時(shí)間跨度的選擇，本文以2000—2019年為研究節(jié)點(diǎn)。以2000年為起點(diǎn)，主要是考慮到進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，西部大開發(fā)等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略陸續(xù)實(shí)施，區(qū)域協(xié)調(diào)進(jìn)入新的階段；以2019年為終點(diǎn)，是考慮到2020年受新冠肺炎疫情影響沖擊，存在非趨勢(shì)性的偶然變化。對(duì)于40 個(gè)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，主要來(lái)源于中經(jīng)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)、Wind數(shù)據(jù)庫(kù)，其原始數(shù)據(jù)源自各?。▍^(qū)、市）統(tǒng)計(jì)年鑒以及全國(guó)各類專業(yè)領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)年鑒。缺失數(shù)據(jù)采用插值法、移動(dòng)平均法等方法補(bǔ)齊，涉及金額的數(shù)據(jù)，分別采用各?。▍^(qū)、市）2000 年為基期的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、固定資產(chǎn)投資價(jià)格指數(shù)平減。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平多以差距的大小來(lái)表示，而差距的具體衡量方法主要有極差、平均差、標(biāo)準(zhǔn)差、變異系數(shù)、基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)等（江孝君，2019）。綜合考慮各類方法的適用性，本文直接采用南北方各項(xiàng)指標(biāo)之比來(lái)衡量，若該比值基本不變，則表明南北協(xié)調(diào)程度相對(duì)穩(wěn)定，若該比值偏離1 且持續(xù)增加或縮小，則南北協(xié)調(diào)程度下降。

二、中國(guó)南北方協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r評(píng)價(jià)

從40 個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)來(lái)看，2000—2019 年，南北方協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)歷了調(diào)整緩和（2000—2008 年）和差距擴(kuò)大（2009年以來(lái)）兩個(gè)階段。在差距擴(kuò)大階段，約一半的指標(biāo)顯示南北協(xié)調(diào)程度下降，表現(xiàn)在綜合經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域，并未出現(xiàn)全方位的差距擴(kuò)大現(xiàn)象。

1.南北綜合經(jīng)濟(jì)差距總體拉大，北方僅糧食生產(chǎn)能力保持絕對(duì)優(yōu)勢(shì)

經(jīng)濟(jì)總量和人均水平方面，2000—2008年南北方在全國(guó)的GDP占比基本保持穩(wěn)定，此后受東北以及天津、河北等地經(jīng)濟(jì)增速放緩影響，北方占比從2008 年的40.4%降至2019 年的35.2%（圖1）。相應(yīng)地，南北方人均GDP在2008年之前大體相當(dāng)，但其后從1.07持續(xù)上升至1.31。投資和消費(fèi)方面，2000—2008年北方受國(guó)家政策支持和投資傾斜，固定資產(chǎn)投資與南方的差距大幅縮小，南北方之比從1.41下降至1.11，但近10 年又?jǐn)U大至1.51；南方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)需拉動(dòng)作用更為明顯，2000—2008年社會(huì)消費(fèi)品零售總額一直穩(wěn)定在北方的1.5 倍左右，隨后至2019年快速上升至其2倍。工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，2008年以前南方工業(yè)增加值穩(wěn)定在北方的1.4 倍左右，而到2019 年迅速擴(kuò)大至其2 倍；南方糧食產(chǎn)量在2005 年歷史性地落后于北方，到2019 年已下滑至不足其7 成，其中東北和黃河中游地區(qū)的糧食產(chǎn)量占全國(guó)比重從2000 年的27%增加到近40%。南北方全員勞動(dòng)生產(chǎn)率在2008年以前基本相當(dāng)，隨著南方持續(xù)提高，目前南方是北方的1.3 倍。財(cái)政收入方面，南方地區(qū)地方財(cái)政一般預(yù)算收入規(guī)模長(zhǎng)期領(lǐng)先北方地區(qū)，2008年之前二者之比維持在1.5左右，后又?jǐn)U大至2019年的1.7。

圖1 2000—2019年南北方GDP總量全國(guó)占比變化

2.創(chuàng)新研發(fā)差距有縮小趨勢(shì)，但北方創(chuàng)新綜合能力仍遠(yuǎn)落后于南方

創(chuàng)新投入方面，2000—2019 年，南方研發(fā)投資強(qiáng)度奮起直追，于2018年趕上北方，2019年南北方分別達(dá)到2.31%和2.20%。同期，北方有研發(fā)活動(dòng)的規(guī)上工業(yè)企業(yè)占比與南方的差距從2000年的6.9個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到2008年的10.2個(gè)百分點(diǎn)，后小幅回落至2019 年的9 個(gè)百分點(diǎn)。創(chuàng)新產(chǎn)出方面，2000—2012年，南北方每萬(wàn)人專利申請(qǐng)授予量之比從1.1 上升至2.4，2019 年回落至1.9，分別達(dá)到21.9件和11.3件，差距明顯。2000年北方技術(shù)市場(chǎng)成交額全國(guó)占比比南方低6.2 個(gè)百分點(diǎn)，到2012 年轉(zhuǎn)變?yōu)楸饶戏礁?2.6 個(gè)百分點(diǎn)，2019 年回落至高6.6 個(gè)百分點(diǎn)，分別為53.3%和46.7%，北方占比高主要是由于北京在全國(guó)占比超過(guò)40%。值得關(guān)注的是，南北方創(chuàng)新投入產(chǎn)出效率存在明顯差距，北方研發(fā)投資強(qiáng)度高于南方但專利等創(chuàng)新成果產(chǎn)出低于南方，其原因在于北方創(chuàng)新投入主要依靠政府和科研院所，偏向于基礎(chǔ)性研究，而南方地區(qū)則主要依靠企業(yè)，應(yīng)用型研究比例更高，更加追求投資效率。

3.南北經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)程度差距拉大，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度總體較均衡

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)方面，2000—2019 年，北方第二產(chǎn)業(yè)增加值在GDP 中的占比下降8.8 個(gè)百分點(diǎn)，降幅比同期南方高4.8個(gè)百分點(diǎn)，使得北方第二、第三產(chǎn)業(yè)之比從2011 年開始落后于南方，目前分別為0.67和0.74；北方投資率從高出南方3.5個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大至14.8 個(gè)百分點(diǎn)，消費(fèi)率從低于南方2.8 個(gè)百分點(diǎn)上升至高出7.7 個(gè)百分點(diǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施方面，2000—2019 年，北方鐵路網(wǎng)密度從2014 年開始低于南方，2019年南北方密度分別為1.5公里/百平方公里、1.4 公里/百平方公里，大體相當(dāng)；公路網(wǎng)密度差距在2002—2008年不斷縮小但隨后持續(xù)擴(kuò)大，目前北方比南方低35.2公里/百平方公里，這與北方相對(duì)地廣人稀有一定關(guān)系。人均郵電業(yè)務(wù)量差距以2016年為界，先擴(kuò)大后小幅回落，南北之比從1.1上升至1.5 后又下降至1.3。北方城鎮(zhèn)化率從2011 年開始落后于南方，2019年分別達(dá)到60.2%和61.7%，差距不大。

4.南北節(jié)能減碳差距在擴(kuò)大，但北方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量整體改善更為明顯

節(jié)能減碳方面，北方能耗和碳排放偏高，盡管2000—2018 年單位GDP能耗和碳排放量削減量更大，但減幅分別比南方低9.1 個(gè)和30.4 個(gè)百分點(diǎn)，二者的相對(duì)差距仍持續(xù)擴(kuò)大。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量方面，2000—2019 年，北方自然保護(hù)區(qū)面積占比與南方的差距縮小至2.7個(gè)百分點(diǎn)，森林覆蓋率保持在南方的一半左右。黨的十八大以來(lái)，北方大氣污染治理成效顯著，2013—2018 年南北方城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)之比從1.40 下降至1.31。北方人均城市綠地面積一直高于南方，南北方分別從2000 年的2.9 公頃/萬(wàn)人、3.2 公頃/萬(wàn)人增長(zhǎng)到2019 年的8.7 公頃/萬(wàn)人和9.1公頃/萬(wàn)人。

5.北方開放程度明顯落后于南方，二者差距長(zhǎng)期保持穩(wěn)定

無(wú)論是對(duì)外貿(mào)易、對(duì)外投資，還是吸引外商直接投資，北方始終與南方存在較大差距。2000年以來(lái)，北方進(jìn)出口貿(mào)易總額占全國(guó)比重在25%—29%之間波動(dòng)，比南方低45 個(gè)百分點(diǎn)左右；北方外商企業(yè)投資總額占全國(guó)比重在26%—30%之間波動(dòng)，比南方低44個(gè)百分點(diǎn)左右；北方對(duì)外承包工程合同總額的全國(guó)占比在25%—37%之間波動(dòng)，2012年后與南方的差距穩(wěn)定在30個(gè)百分點(diǎn)左右（見圖2）。

圖2 2000—2019年南北方對(duì)外開放指標(biāo)比較

6.經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果普遍共享，南北方民生福祉差距全面縮小

居民收支方面，得益于長(zhǎng)期對(duì)居民增收高度重視，2000—2019年南北方城鎮(zhèn)居民人均收入之比從1.27 下降至1.15，農(nóng)村居民人均收入之比從1.12 下降至1.02，差距持續(xù)縮?。煌瑫r(shí)南北方城鎮(zhèn)、農(nóng)村恩格爾系數(shù)之差分別縮小了0.7個(gè)和2.7個(gè)百分點(diǎn)，南北方居民生活水平逐漸拉近，符合“人民基本生活保障水平大體相當(dāng)”的協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)?；竟卜?wù)方面，2000—2019 年，南北公共文化服務(wù)差距穩(wěn)中有降，南方每10萬(wàn)人擁有的公共圖書館機(jī)構(gòu)數(shù)從北方的74%上升至81%；電視節(jié)目綜合人口覆蓋率保持大體相當(dāng)，目前均已超過(guò)99%。醫(yī)療養(yǎng)老領(lǐng)域北方領(lǐng)先幅度有所縮小，每千人擁有的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師人數(shù)差距分別減小至0.21 張和0.28 人；養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率南北方基本持平，僅相差1.5個(gè)百分點(diǎn)。同期，南方中小學(xué)生師比保持在北方的1.1 倍左右，人均教育經(jīng)費(fèi)于2002 年趕上北方但超出幅度較?。荒戏匠擎?zhèn)登記失業(yè)率從比北方高0.24個(gè)百分點(diǎn)下降到低0.41個(gè)百分點(diǎn)。

三、南北協(xié)調(diào)發(fā)展的未來(lái)研判

“十四五”時(shí)期，隨著區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略深入實(shí)施，南北方有可能會(huì)扭轉(zhuǎn)2008 年以來(lái)差距不斷拉大的態(tài)勢(shì)。但也應(yīng)該看到，“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略加速落地，資源能源結(jié)構(gòu)偏重的北方省份可能受到更大的影響，南北協(xié)調(diào)發(fā)展程度也存在持續(xù)降低的可能。對(duì)于南北方協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r的具體走向，需要進(jìn)行深入分析。

1.基于“十四五”規(guī)劃目標(biāo)的考察

各?。▍^(qū)、市）“十四五”規(guī)劃對(duì)未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定，是對(duì)本地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r全面把握基礎(chǔ)上做出的判斷，比較符合發(fā)展實(shí)際。對(duì)其中可比性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)增速和基本公共服務(wù)指標(biāo)目標(biāo)進(jìn)行比較，可以判斷出南北協(xié)調(diào)發(fā)展的基本趨勢(shì)。

從經(jīng)濟(jì)增速來(lái)看，南北方經(jīng)濟(jì)差距可能會(huì)進(jìn)一步拉大，協(xié)調(diào)發(fā)展水平傾向于下降?！笆奈濉睍r(shí)期，GDP增速目標(biāo)在6%及以下的省（區(qū)、市），北方有11個(gè)，南方僅有6 個(gè)；GDP 增速目標(biāo)在7%及以上的省份，北方只有山西（大于8%），而南方則有江西、貴州、云南、西藏、海南5 個(gè)省區(qū)（見表3）。經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)的差異意味著在“十四五”期間，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“南快北慢”的現(xiàn)象將會(huì)延續(xù)，南北方之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距將進(jìn)一步拉大。

表3 “十四五”時(shí)期南北方地區(qū)生產(chǎn)總值增速對(duì)比

在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，南北方將各有領(lǐng)先，但二者之間的差距相差不大。教育服務(wù)方面，南方勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限略高于北方。二者都是有9個(gè)?。▍^(qū)、市）在“十四五”末達(dá)到或者超過(guò)全國(guó)平均水平。其中，北方有5 個(gè)省（區(qū)、市）高于全國(guó)平均水平，4個(gè)與全國(guó)平均水平相同；南方有7 個(gè)?。▍^(qū)、市）高于全國(guó)平均水平，2 個(gè)與全國(guó)平均水平相同，這意味著南方地區(qū)的人力資源水平高于北方（見圖3）。醫(yī)療服務(wù)方面，從每千常住人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師人數(shù)來(lái)看，北方長(zhǎng)期的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)將得以延續(xù)，有10 個(gè)?。▍^(qū)、市）的目標(biāo)超過(guò)全國(guó)平均水平，而南方僅有4個(gè)省（區(qū)、市）超過(guò)全國(guó)平均水平（見圖4）。

圖3 “十四五”時(shí)期各?。▍^(qū)、市）教育發(fā)展目標(biāo)比較

圖4 “十四五”時(shí)期各?。▍^(qū)、市）醫(yī)療發(fā)展目標(biāo)比較

2.基于歷史數(shù)據(jù)的定量測(cè)算

基于2000—2019年數(shù)據(jù)，利用時(shí)間序列模型方法，本文對(duì)“十四五”時(shí)期南北協(xié)調(diào)發(fā)展水平進(jìn)行預(yù)測(cè)，有三點(diǎn)結(jié)論值得關(guān)注。

首先，三成指標(biāo)顯示南北差距將進(jìn)一步拉大，其中四分之三的指標(biāo)延續(xù)2008 年以來(lái)的擴(kuò)大趨勢(shì)。40 個(gè)指標(biāo)中有12 項(xiàng)指標(biāo)（占30%）顯示南北差距會(huì)比2019 年進(jìn)一步拉大。其中，有9 項(xiàng)指標(biāo)（占22.5%）是延續(xù)2008 年以來(lái)的差距擴(kuò)大趨勢(shì)，主要是4 項(xiàng)綜合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，以及綠色、共享指標(biāo)各2 項(xiàng)，開放指標(biāo)1 項(xiàng)；協(xié)調(diào)、創(chuàng)新和共享發(fā)展各1 項(xiàng)指標(biāo)在“十四五”時(shí)期開始出現(xiàn)差距擴(kuò)大的跡象。

其次，北方與南方的經(jīng)濟(jì)差距持續(xù)擴(kuò)大，工業(yè)生產(chǎn)、投資、消費(fèi)、財(cái)政收入差距拉大最為明顯。2025年，北方地區(qū)在全國(guó)GDP中的占比進(jìn)一步下降至34.3%，比2019年降低0.9個(gè)百分點(diǎn)，但受人口流動(dòng)影響，人均GDP 之比維持在1.3 左右。到2025年，社會(huì)消費(fèi)品零售總額、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資和一般公共預(yù)算收入會(huì)持續(xù)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，南北方之比分別上升至2.32、2.15、1.81 和1.86。綜合經(jīng)濟(jì)維度的其余指標(biāo)均顯示南北方差距保持穩(wěn)定，沒(méi)有顯著擴(kuò)大或者縮小態(tài)勢(shì)。

最后，開放、共享、綠色等領(lǐng)域個(gè)別指標(biāo)有差距擴(kuò)大傾向，進(jìn)出口貿(mào)易、就業(yè)、教育投入、節(jié)能減碳等值得關(guān)注。除綜合經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外，開放領(lǐng)域的南北差距最為明顯，“十四五”時(shí)期進(jìn)出口貿(mào)易總額差距會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，北方貿(mào)易規(guī)模下滑至不足南方的三成。就業(yè)和教育領(lǐng)域的差距也有所擴(kuò)大，南方城鎮(zhèn)登記失業(yè)率下降至比北方低0.8 個(gè)百分點(diǎn)，人均教育經(jīng)費(fèi)則上升至北方的1.3倍。南北方能耗和碳排放差距小幅上升，2025年南方地區(qū)單位GDP能耗和碳排放量均已降至較低水平，2019以來(lái)降幅分別比北方高13.9個(gè)和10.5個(gè)百分點(diǎn)，在“雙碳”目標(biāo)約束下，北方面臨的節(jié)能減碳?jí)毫哟蟆?/p>

四、南北發(fā)展不協(xié)調(diào)帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

南北方在經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新和對(duì)外開放等方面長(zhǎng)期存在較大發(fā)展差距，這主要與北方地區(qū)遠(yuǎn)離國(guó)際市場(chǎng)的地理區(qū)位、以資源型產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化程度低有很大關(guān)系，有其客觀必然性。2008年以來(lái)，由于全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素疊加，出現(xiàn)新一輪南北方經(jīng)濟(jì)規(guī)模、增速等差距擴(kuò)大趨勢(shì)，這種現(xiàn)象在“十四五”時(shí)期可能會(huì)持續(xù)存在，使得南北方之間的協(xié)調(diào)程度下降，進(jìn)而帶來(lái)一系列延伸風(fēng)險(xiǎn)。

1.放大陷入“中等收入陷阱”風(fēng)險(xiǎn)

2020 年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)人均GDP 達(dá)到10540 美元，按照世界銀行給出的人均GDP 超過(guò)12535 美元的高收入國(guó)家最新標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，中國(guó)正處于從中等收入國(guó)家向高收入國(guó)家邁進(jìn)的關(guān)鍵階段。南北方協(xié)調(diào)發(fā)展程度下降，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速放緩，將壓縮中國(guó)經(jīng)濟(jì)回旋的戰(zhàn)略空間，從總體上制約中國(guó)向高收入階段跨越的步伐，放大陷入“中等收入陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)。如巴西、阿根廷、墨西哥、馬來(lái)西亞等國(guó)，由于對(duì)全社會(huì)發(fā)展的公平性重視不夠，區(qū)域差距和居民收入差距日益拉大，社會(huì)財(cái)富迅速向少部分地區(qū)和少部分人集中，大部分地區(qū)與人口缺乏經(jīng)濟(jì)來(lái)源和消費(fèi)能力，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)需求不足、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，發(fā)展水平長(zhǎng)期停滯不前。2020年中國(guó)人均GDP 超過(guò)12535 美元的?。▍^(qū)、市），僅有北方的北京、天津，南方的上海、江蘇、福建、浙江和廣東共7個(gè)（見圖5）。如果北方經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)蔓延，將進(jìn)一步拉低整體經(jīng)濟(jì)增速，放大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失速風(fēng)險(xiǎn)。

圖5 2020年各省人均GDP

2.制約新發(fā)展格局的構(gòu)建

構(gòu)建新發(fā)展格局，擴(kuò)大內(nèi)需是戰(zhàn)略基點(diǎn)，貫通國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)是關(guān)鍵。南北發(fā)展不協(xié)調(diào)，不僅不利于內(nèi)需釋放，還直接影響統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)建設(shè)，阻礙暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，制約構(gòu)建新發(fā)展格局（朱秋和李正圖，2021）。一是南北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，特別是北方經(jīng)濟(jì)增速放緩會(huì)影響居民收入水平和消費(fèi)能力，內(nèi)需驅(qū)動(dòng)作用將進(jìn)一步下降。二是南北方發(fā)展水平差距擴(kuò)大，特別是生產(chǎn)效率存在明顯差距，可能會(huì)促使生產(chǎn)要素和商品單向流動(dòng)，不利于統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)建設(shè)。三是南北方之間對(duì)外開放水平存在巨大差距，不利于整合南北方優(yōu)勢(shì)建設(shè)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)，制約形成全球資源要素強(qiáng)大引力場(chǎng)。

3.引發(fā)就業(yè)和民生問(wèn)題

南北發(fā)展不協(xié)調(diào)特別是北方產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)活力下降，會(huì)使得就業(yè)壓力加大，居民收入增速下降，民生改善進(jìn)程放緩，與共同富裕目標(biāo)相違背。具體來(lái)說(shuō)，一方面，北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，投資和消費(fèi)動(dòng)力不足，產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)不活躍，穩(wěn)定就業(yè)壓力增加，從2015 年開始，北方地區(qū)城鎮(zhèn)居民登記失業(yè)率連續(xù)高于南方，而就業(yè)不穩(wěn)定則收入無(wú)保障，部分失業(yè)群眾將直接面臨生活水平下降問(wèn)題。另一方面，經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效變差又會(huì)直接影響稅收水平，降低政府財(cái)政收入規(guī)模，能夠用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善基本公共服務(wù)的支出資金也會(huì)相應(yīng)地縮減，進(jìn)而致使社會(huì)民生保障水平下降。

4.誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)

南北方發(fā)展不協(xié)調(diào)還有可能會(huì)降低北方地區(qū)投資回報(bào)率，推動(dòng)資本向區(qū)域外轉(zhuǎn)移，進(jìn)而誘發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。一是增加北方地區(qū)地方政府債務(wù)。北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)活躍度下降直接影響地方政府財(cái)政收入，而基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)民生領(lǐng)域的財(cái)政支出需保持剛性增長(zhǎng)，財(cái)政收支缺口擴(kuò)大，增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年北方地區(qū)債務(wù)率比南方地區(qū)高7.5個(gè)百分點(diǎn)。二是資本容易脫實(shí)向虛。北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)不景氣，固定資產(chǎn)投資回報(bào)率偏低，企業(yè)更傾向于虛擬經(jīng)濟(jì)而非實(shí)體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)這也更容易引發(fā)資本的跨南北區(qū)域流動(dòng)。三是引起北方地區(qū)資金鏈條斷裂。北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩可能會(huì)導(dǎo)致投資規(guī)模進(jìn)一步下降，政府投資因財(cái)政收支缺口擴(kuò)大而減少，會(huì)導(dǎo)致北方地區(qū)部分企業(yè)和重大項(xiàng)目出現(xiàn)資金鏈斷裂問(wèn)題。

5.增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)振興發(fā)展難度

北方欠發(fā)達(dá)地區(qū)范圍廣泛，多生態(tài)脆弱地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、資源型地區(qū)等。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，北方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣和產(chǎn)糧大縣面積分別占全國(guó)的62.5%和66.2%；全國(guó)65 個(gè)資源枯竭型城市有40個(gè)位于北方，120 個(gè)老工業(yè)城市中有71 個(gè)位于北方。這些地區(qū)承擔(dān)著重要的生態(tài)安全、糧食安全、能源安全等功能，但自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低、能力較弱，社會(huì)負(fù)擔(dān)重，長(zhǎng)期需要中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶。隨著北方經(jīng)濟(jì)增速放緩，這些地區(qū)面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變差，所能受到的區(qū)域內(nèi)中心城市和城市群的輻射帶動(dòng)作用減弱，外部支持資金也會(huì)減少，實(shí)現(xiàn)振興發(fā)展將面臨更大的困難和挑戰(zhàn)。

6.引發(fā)邊疆安全風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)防風(fēng)險(xiǎn)

南北方發(fā)展不協(xié)調(diào)持續(xù)加劇，可能會(huì)帶來(lái)深層次社會(huì)分歧，造成區(qū)域矛盾和人群對(duì)立，弱化社會(huì)認(rèn)同，誘發(fā)社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)乃至國(guó)防風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。一方面，伴隨著南北方發(fā)展不協(xié)調(diào)，收入差距擴(kuò)大、失業(yè)、生活狀況惡化等互相疊加，誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。另一方面，北方地區(qū)擁有漫長(zhǎng)的邊境線，140個(gè)邊境縣中，北方地區(qū)占89個(gè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩和社會(huì)不穩(wěn)定因素增加，保障邊疆安全和國(guó)防安全將面臨更大的挑戰(zhàn)。

五、促進(jìn)推動(dòng)南北協(xié)調(diào)發(fā)展的政策建議

“南升北降”是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的階段性現(xiàn)象，不必過(guò)度解讀和干預(yù)，但仍需關(guān)注差距有擴(kuò)大傾向的重點(diǎn)領(lǐng)域，多措并舉，集中發(fā)力，不斷釋放北方地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?，確保南北協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.優(yōu)化國(guó)土空間布局，培育支撐北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多層次動(dòng)力源

堅(jiān)持“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”原則，聚焦增強(qiáng)中心城市、都市圈和城市群等優(yōu)勢(shì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，分層次打造北方地區(qū)增長(zhǎng)動(dòng)力源，輻射帶動(dòng)北方地區(qū)發(fā)展。瞄準(zhǔn)京津冀建設(shè)世界級(jí)城市群的目標(biāo)，在疏解北京非首都功能的同時(shí)，提升北京創(chuàng)新策源能力和全球資源配置能力，引領(lǐng)北方地區(qū)參與全球競(jìng)爭(zhēng)。落實(shí)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的要求，在加大環(huán)境保護(hù)力度的同時(shí)，提升山東半島、中原、關(guān)中平原、山西中部、呼包鄂榆、蘭州—西寧、寧夏沿黃、黃河“幾”字灣等城市群或都市圈核心城市能級(jí)，加快集聚人口和產(chǎn)業(yè)，打造區(qū)域發(fā)展新動(dòng)力源。完善都市功能，強(qiáng)化城市之間分工合作，培育發(fā)展沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱、烏魯木齊等現(xiàn)代化都市圈，形成高質(zhì)量發(fā)展的重要區(qū)域。推進(jìn)資源枯竭城市、老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，積極培育發(fā)展新動(dòng)能，打造“群”外、“圈”外高質(zhì)量發(fā)展新的增長(zhǎng)極。

2.壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基，構(gòu)建符合北方比較優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

結(jié)合國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，優(yōu)化北方地區(qū)糧食種植和加工布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力。依托北方眾多老工業(yè)城市雄厚的制造業(yè)基礎(chǔ)，加快數(shù)字賦能步伐，大力促進(jìn)人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)應(yīng)用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，重塑制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。推進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)融合發(fā)展，加快提升生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對(duì)制造業(yè)尤其是高端裝備制造業(yè)的支撐能力，引導(dǎo)和支持制造業(yè)企業(yè)延伸服務(wù)鏈條。圍繞重大裝備、航空航天、軍工等北方地區(qū)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，謀劃建設(shè)科創(chuàng)走廊、國(guó)家綜合性科學(xué)中心、區(qū)域性科學(xué)中心等新型創(chuàng)新平臺(tái)，以科學(xué)城建設(shè)為抓手引導(dǎo)國(guó)家重大科學(xué)裝置布局，加大創(chuàng)新發(fā)展力度，注入持久發(fā)展動(dòng)力。在進(jìn)一步放大北京金融市場(chǎng)及北京證券交易所、鄭州和大連等期貨交易所、天津柜臺(tái)交易市場(chǎng)功能的基礎(chǔ)上，在北方地區(qū)布局新型的金融、類金融市場(chǎng)，大力發(fā)展科技金融、綠色金融，多渠道增加有效金融服務(wù)供給。

3.補(bǔ)齊開放合作短板，積極打造內(nèi)陸和沿邊開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局

以對(duì)外通道和開放平臺(tái)建設(shè)為抓手，推進(jìn)制度性開放，提升北方內(nèi)陸地區(qū)和沿邊對(duì)外開放水平。支持北方各省市深度參與“一帶一路”建設(shè)，推動(dòng)新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國(guó)—中亞—西亞、中巴國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作走廊建設(shè)與國(guó)內(nèi)發(fā)展軸帶銜接，加快陸路、航空、管網(wǎng)、信息等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推進(jìn)中歐班列與西部陸海新通道、空中絲路等聯(lián)動(dòng)發(fā)展，全面融入全球經(jīng)濟(jì)體系。優(yōu)化北方地區(qū)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)布局，深化首創(chuàng)性、集成化、差別化改革探索，積極復(fù)制推廣制度創(chuàng)新成果，引領(lǐng)高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平開放。創(chuàng)新提升北方地區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)作用，完善綜合保稅區(qū)、保稅區(qū)功能，探索設(shè)立保稅港區(qū)、出口加工區(qū)、跨境工業(yè)園。

4.強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建立綠水青山就是金山銀山的轉(zhuǎn)化機(jī)制

強(qiáng)化北方地區(qū)節(jié)能減碳力度，完善能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度，實(shí)施以碳強(qiáng)度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，加快實(shí)施能量系統(tǒng)優(yōu)化、節(jié)能減排技術(shù)改造等重點(diǎn)工程，深入推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型，積極推廣低碳農(nóng)業(yè)，縮小北方能源消耗、碳排放與南方的差距。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，深入實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林還草、“三北”防護(hù)林等重點(diǎn)生態(tài)工程，加快推進(jìn)生態(tài)屏障建設(shè)，鞏固北方地區(qū)生態(tài)環(huán)境向好趨勢(shì)。支持北方地區(qū)加快建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測(cè)和價(jià)值評(píng)估，鼓勵(lì)采取多樣化模式和路徑，科學(xué)合理推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

5.密切區(qū)域合作互助，推動(dòng)建立南北融合互動(dòng)、融通補(bǔ)充的政策環(huán)境

依托沿海、京哈京廣、包昆三條貫穿南北的縱軸通道布局建設(shè)南北合作基地，鼓勵(lì)南北方企業(yè)跨區(qū)域設(shè)立分公司或投資建廠，復(fù)制移植新業(yè)態(tài)、新模式，推動(dòng)建立跨越南北的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和創(chuàng)新鏈，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、創(chuàng)新、人才等領(lǐng)域的合作交流，密切南北經(jīng)濟(jì)合作。調(diào)整優(yōu)化東南與西北地區(qū)結(jié)對(duì)幫扶方式，擴(kuò)大和強(qiáng)化東南與東北地區(qū)對(duì)口合作的范圍和力度，完善區(qū)域合作互助機(jī)制。健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，完善南北方橫向生態(tài)補(bǔ)償，推動(dòng)南北方之間糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)、資源輸出地與輸入地之間的利益補(bǔ)償，切實(shí)支持北方地區(qū)維護(hù)生態(tài)安全、糧食安全、能源安全和邊疆安全。