監(jiān)察互涉案件管轄主體配合協(xié)助義務之具體化*

王 譯

(1.湘潭大學法學院，湖南 湘潭 411105；2.湘潭大學反腐敗司法研究基地，湖南 湘潭 411105)

一、問題的提出

從通常意義上理解，“監(jiān)-檢”銜接不僅體現(xiàn)為監(jiān)察機關在職務犯罪調(diào)查與檢察機關刑事審查起訴間的銜接，還可從2018年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)修正案中探知“調(diào)查-偵查”之間的配合與協(xié)作關系。在剝離檢察機關職務犯罪自偵權后，“監(jiān)-檢”銜接關系呈現(xiàn)為監(jiān)察調(diào)查至刑事訴訟的階段轉(zhuǎn)換過程時，體現(xiàn)的乃是一種程序上的順次遞進邏輯。因有別于黨紀調(diào)查與刑事處罰，“監(jiān)-檢”銜接在立案管轄上的協(xié)作效果主要體現(xiàn)在對于同一案件可確立“調(diào)查主導”或“并行偵查”的程序。

正基于刑事司法管轄范圍的限縮，國家監(jiān)察體制改革后的檢察機關在職務犯罪案件辦理過程中的地位相對從屬。為保障訴訟監(jiān)督的剛性，2018年《刑事訴訟法》修正案仍就部分瀆職犯罪保留了檢察機關有限的立案管轄權。第170條第1款規(guī)定通常被理解為檢察機關的職務偵查乃經(jīng)由權力博弈而保留的備位偵查程序啟動權，此與第19條共同形成了檢察機關的“機動偵查權”與“補充偵查權”。通過查閱中國裁判文書網(wǎng)，在國家監(jiān)察體制改革試點期間，三個試點地的“瀆職犯罪”案件數(shù)保持在相對較低的程度。自《刑事訴訟法》修正案頒布之日起，共查詢到刑事判決書619份。而在相同期間內(nèi)，由監(jiān)察機關受理的“貪污賄賂犯罪”判決書共4534份，“瀆職犯罪”比例較之試點時期有所降低。由此可知，在《刑事訴訟法》修訂后，由檢察機關自行偵查的司法工作人員瀆職犯罪案件占比在整個職務犯罪案件數(shù)當中權重并不高(見圖1、2)(1)參見中國裁判文書網(wǎng)[EB/OL].(2018-12-17)[2021-03-03].http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html.。因此，《刑事訴訟法》賦予的檢察機關司法瀆職犯罪的自偵權，相較于監(jiān)察調(diào)查范圍的“全覆蓋”可謂是“極為有限的偵查保留”。

圖1 監(jiān)察體制改革試點期間職務犯罪案件類型分布圖

圖2 《刑事訴訟法》修正案頒布后職務犯罪案件類型分布圖

在新時期檢察權的重塑與發(fā)展過程中，其應被型塑為“以檢察審查為核心，以法律監(jiān)督的重要支撐，貫通審查逮捕、起訴與訴訟監(jiān)督全過程”的新型法律監(jiān)督權。檢察機關在管轄范圍上同監(jiān)察立案范圍形成之重構可作為對“監(jiān)察全覆蓋”的監(jiān)察監(jiān)督體制進行司法制衡的有效補充，以實現(xiàn)程序控制上的客觀公正(2)苗生明.新時代檢察權的定位、特征與發(fā)展趨向[J].中國法學,2019,(6):224.。盡管有學者指出，檢察機關僅能將審查起訴階段作為適用刑事訴訟法的必要時間條件。但筆者認為，不可由此得出檢察機關在監(jiān)察職務犯罪調(diào)查的立案階段難以行使法律監(jiān)督權的結論(3)從《檢察院組織法》第20條第2項與第6項的比較可知，刑事審查起訴職能并非應然與法律監(jiān)督職能對應，故檢察機關以法律監(jiān)督職能提前介入監(jiān)察立案亦非僅限于適用《刑事訴訟法》。參見朱福惠.論檢察機關對監(jiān)察機關職務犯罪調(diào)查的制約[J].法學評論,2018,(3):13.。當前，檢察機關對于職務犯罪案件的立案管轄機制，可因國家監(jiān)察體制改革剝離了其主要的職務犯罪偵查權而處于全面機動化的狀態(tài)。除了司法瀆職犯罪的特定管轄以外，檢察機關僅可在監(jiān)察機關移送審查起訴時享有機動的偵查權，亦即機動的補充偵查權能。為強化訴訟監(jiān)督之剛性，2018年《刑事訴訟法》修正案保留了檢察機關的有限自偵權，此種立法例采取了以“集中管轄為主，屬地管轄為輔”的立案管轄權力配置模式。與之相對應的是，監(jiān)察機關自行立案調(diào)查的職務犯罪案件則區(qū)分了“以監(jiān)察機關為主”或“全案管轄”兩種管轄銜接機制(4)謝登科.我國檢察機關職務犯罪偵查權嬗變與反思[J].警學研究,2019,(5):26.。在現(xiàn)有的檢察機關偵查管轄模式中，從偵查職能實現(xiàn)的層面可分為“續(xù)行偵查”與“逕行偵查”兩種類型。前者為將監(jiān)察調(diào)查延續(xù)至刑事訴訟階段的補充調(diào)查在不作為時，可以補充偵查作為替代的權力行使方式；后者則是基于固有的立案管轄權而可直接立案偵查。因此，以現(xiàn)有“調(diào)查-偵查”并立的司法銜接格局，檢察機關不應過多奢求“逕行偵查”的權限范圍，而須注重在前期監(jiān)察調(diào)查結論基礎上明確移送審查起訴過程中如何履行“檢察官客觀義務”。這意味著，檢察機關可就前置的監(jiān)察調(diào)查結論在補充偵查過程中形成具有刑事訴訟法意義的司法審查效果(5)對“補充偵查”的強化可避免“退回補充調(diào)查”程序?qū)傩缘奶接憽⒁姽?檢察偵查權全面機動化的模式選擇及制度準備[J].深圳大學學報(人文社會科學版),2020,(1):107.。還有學者認為，檢察機關補充偵查為監(jiān)察退回補充調(diào)查的例外,為避免自行補充偵查產(chǎn)生的錯案風險與司法責任，應當構建與監(jiān)察相統(tǒng)一的責任分擔機制。即在監(jiān)察移送審查起訴后應就審查起訴階段之補充偵查行為一并納入監(jiān)察調(diào)查責任體系之中(6)程龍.監(jiān)督抑或共責：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟銜接中的補充偵查[J].河北法學,2020,(2):86-87.。筆者認為，不論是基于立案管轄上的司法瀆職犯罪直接偵查模式，還是審查起訴期間的補充偵查模式，賦予檢察機關相對可控的提前介入權限均屬程序控制的客觀需要。由此形成的刑事司法審查，不僅可在銜接監(jiān)察調(diào)查程序中體現(xiàn)刑事司法的一般運行規(guī)律，還可同步強化以檢察機關為主導的訴訟監(jiān)督效果從而保障法律監(jiān)督權威。

從國家監(jiān)察體制改革的階段性制度成果中可知，2017年以來中央紀委、國家監(jiān)察委制定出臺了一系列工作規(guī)定，包括《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》《中央紀委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定(試行)》《中央紀委國家監(jiān)委立案相關工作程序規(guī)定(試行)》等規(guī)范性文件，將監(jiān)察機關可立案的88個罪名以及將《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》當中的14個罪名全部納入了管轄范圍之內(nèi)，充分體現(xiàn)了“監(jiān)察全覆蓋”的要求?；凇缎淌略V訟法》保留的部分偵查權規(guī)定，上述罪名中涉及司法工作人員瀆職犯罪的亦屬刑事司法管轄。因而，對于此類互涉的職務犯罪案件，實際運行中仍存在立案管轄主體的管轄權重疊現(xiàn)象。監(jiān)察立案前，監(jiān)察機關可與公安機關、檢察機關等機關在線索收集、管理與處置上的積極配合，具體表現(xiàn)在《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第4條第2款、第34條，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第17條等規(guī)范當中。早在改革之初，國家監(jiān)察業(yè)已承繼了黨紀審查當中的部分調(diào)查職能，線索收集、管理與處置亦應包涵在廣義的監(jiān)察“調(diào)查”職能之中，這也就意味著監(jiān)察立案前期的“初查”活動存在與其他刑事司法業(yè)務部門工作配合的可能。當監(jiān)察機關作為獨立的調(diào)查主體時，其就職務犯罪開展初查及線索收集活動可因調(diào)查經(jīng)驗、技術資源、人力資本與工作效率等方面的考慮，在具備必要的線索處置條件下，借助刑事司法業(yè)務部門的信息技術來輔助線索收集。基于此種協(xié)助配合形成的信息來源無疑是情報線索的重要產(chǎn)生渠道，這不僅體現(xiàn)了《監(jiān)察法》第3條“互相配合”的精神，更可為不同主體之間辦理互涉案件提供充分便利，實現(xiàn)證據(jù)收集、移送和處置上的資源共享與互通。

然而，實踐中卻存在著難以忽視的一類情形，即監(jiān)察機關依托技術手段獲取的犯罪線索能否在案件的初查階段未經(jīng)司法審查而徑行取得證據(jù)能力？其次，該類線索應經(jīng)由何種審查程序后方可具備移送與處置的前提條件？再者，此類線索的合法性審查應如何進行？這些問題均難以從當前的監(jiān)察法規(guī)范中找到答案，而只能從與辦案主體相關聯(lián)的部門法規(guī)范中尋根溯源。且參考我國臺灣地區(qū)臥底警員的使用及“線民活動”等實踐，我國公安機關在協(xié)助辦理職務犯罪案件時亦可借鑒“線民活動”通過警員在前期調(diào)查階段“臥底”，以完成職務犯罪線索的收集，這即可體現(xiàn)以“線民”為媒介的監(jiān)察協(xié)助調(diào)查義務。但是，該義務的履行則受到案件立案管轄規(guī)則的約束，這涉及兩個方面：其一，在實行并案管轄的立案模式時，基于監(jiān)察調(diào)查的主導地位，公安機關僅可作為線索收集的提供者，并不當然具備線索管理和處置上的權限；其二，在實行分案管轄的立案模式時，公安機關根據(jù)罪名管轄的法定權限可取得相應的線索處置權限。并且，此種類似“釣魚”的“線民活動”在證據(jù)取得的合法性層面當如何判斷，現(xiàn)有證據(jù)規(guī)則亦未予具體化。

有別于刑事立案，以職能、地域和級別為標準劃分的監(jiān)察立案管轄規(guī)則初步反映了線索發(fā)現(xiàn)與收集、管理與移送的協(xié)助配合義務須滿足監(jiān)察機關的職能和層級劃分特點。而在現(xiàn)有的“條塊結合”管轄模式中，當前立法尚未就分案管轄與并案管轄的配合協(xié)助機制予以有效區(qū)分，以至于在線索管理和移送的義務履行上表現(xiàn)為模糊混同。對于以監(jiān)察為主導的立案管轄模式，往往容易存在分級管轄和分案管轄上不協(xié)調(diào)的問題，包括管轄能力不足、指定管轄存在任意性以及其他協(xié)助主體在并案管轄中并無程序上的參與和處分權限等。對此，立法應就監(jiān)察調(diào)查的“優(yōu)先主義”予以必要的回正，在保障以“審判為中心”的庭審實質(zhì)化要求的同時，避免以刑事訴訟為目的的監(jiān)察職務犯罪調(diào)查程序偏高運行軌道(7)錢小平.監(jiān)察管轄制度的適用問題及完善對策[J].南京師大學報(社會科學版),2020,(1):131.。

由此，考量我國臺灣地區(qū)“線民活動”對國家監(jiān)察協(xié)助配合主體可產(chǎn)生的制度影響，其可從兩類情形上予以分別理解：一是公民的舉報或扭送行為，主要在監(jiān)察實踐中通過“舉報線索受理”環(huán)節(jié)得到體現(xiàn)；二是借助“臥底”收集犯罪線索的行為，主要從主體、程序及證據(jù)能力認定上應受到偵查行為必要性與合法性審查的約束。對于以警員身份作為臥底的偵查線索收集行為，從內(nèi)容上亦存在著親歷性證言、情報來源、物證來源等方面的要求(8)祁亞平.技術偵查行為的“概括性否定”[J].甘肅政法學院學報,2020,(1):102.。因此，監(jiān)察互涉案件的管轄主體在履行協(xié)助配合義務過程中，履行義務的內(nèi)容應具備可操作性。從線索處置角度，立法須將監(jiān)察立案前期協(xié)助配合義務的具體內(nèi)容融入監(jiān)察調(diào)查程序啟動的評估過程當中，以凸顯監(jiān)察立案審查的客觀性與必要性。因職務犯罪互涉案件主要協(xié)助主體為刑事司法機關，本文藉以檢察機關與公安機關作為研究對象，探討當以職務犯罪為主罪時如何平衡多元刑事司法主體的不同協(xié)助配合義務，以期為優(yōu)化完善監(jiān)察調(diào)查職能立法貢獻些許智慧。

二、立案管轄重構視域下檢察機關協(xié)助配合義務之具體化

檢察機關基于是否具有立案管轄權，可將與監(jiān)察調(diào)查銜接配合的情形作區(qū)分，其具體表現(xiàn)為有管轄權的案件協(xié)助義務與無管轄權的案件配合義務。在財產(chǎn)型職務犯罪中，檢察機關僅可就移送審查起訴案件進行補充偵查，其乃以監(jiān)察調(diào)查終結作為“補充偵查”的“立案時間”起算點(9)自行補充偵查因從階段上仍屬審查起訴環(huán)節(jié)，因而對補充偵查的程序啟動并無刑事訴訟法上的“立案”意義。。對于司法瀆職犯罪的特定情形，則須從刑事立案管轄之時起算。同時，檢察機關應就監(jiān)察機關是否決定立案調(diào)查進行前期協(xié)調(diào)溝通，因而可以檢察機關自行決定“立案偵查”之日作為時間起算點。在自行偵查的司法實踐中，檢察機關與監(jiān)察機關之間還可存在案件辦理上的程序轉(zhuǎn)換。即檢察機關可根據(jù)監(jiān)察決定，將案件移送至監(jiān)察機關立案調(diào)查。這意味著不論檢察機關是否具備立案管轄權，基于法律監(jiān)督的憲法職責本位，均可在與監(jiān)察機關立案管轄銜接過程中明確提前介入監(jiān)察調(diào)查過程中的具體職責，從履職方式上可通過檢察建議或糾正意見實現(xiàn)法律監(jiān)督效能。

(一)線索管理義務

基于對監(jiān)察管轄案件形成立案管轄重構，可將線索處置義務予以具體化。盡管國家監(jiān)察體制改革剝離了檢察機關原有的大部分職務犯罪自行偵查權，但在審查起訴階段仍保留了職務犯罪案件的退回補充偵查權。尤其作為自偵主體，檢察機關對于司法瀆職犯罪的線索來源獲取、移送及處置上存在著天然的偵查優(yōu)勢。監(jiān)察體制改革雖“轉(zhuǎn)隸”了檢察機關的部分辦案人員，但并非意味著原有的偵查設備及相應硬件設施被一并移轉(zhuǎn)(10)王小光,米卿.完善檢察機關自行補充偵查制度的思考[J].河南財經(jīng)政法大學學報,2018,(6):134.?；谛淌聜刹榈挠布h(huán)境并未過多地受到轉(zhuǎn)隸的影響，檢察機關仍具有實施刑事偵查的客觀外部條件，由此可形成線索發(fā)現(xiàn)、管理與處置上的偵查便利。因此，在線索管理的義務履行層面，檢察機關可就司法瀆職犯罪中的線索發(fā)現(xiàn)、取得、保管與處置等方面向監(jiān)察機關提供便利，具體表現(xiàn)在向監(jiān)察機關提供舉報線索的告知義務、監(jiān)察機關是否立案調(diào)查的報請義務以及以監(jiān)察機關不予調(diào)查結論為前提予以立案偵查的通知義務等。

(二)案件移送義務

當檢察機關對職務犯罪案件無管轄權時，即《刑事訴訟法》第19條規(guī)定受案范圍以外的職務犯罪案件，立法應確立其向監(jiān)察機關移送線索的義務?；诹腹茌牂嗟娜笔?，檢察機關僅可就線索發(fā)現(xiàn)的保管與案件移送承擔義務履行職責?；谂e報受理的內(nèi)在要求，司法瀆職犯罪案件的辦案主體應與其他普通刑事案件的辦案主體一樣，當存在互涉牽連的案件線索時，不僅須就本案的舉報線索承擔保管義務，還應就他案線索擔負移送義務。尤其在司法瀆職犯罪自行偵查過程中，當檢察機關發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時涉嫌其他犯罪的，應根據(jù)線索性質(zhì)作初步歸類。若屬于監(jiān)察機關立案范圍的，應妥善保管并及時告知監(jiān)察機關接收線索。若屬于公安機關受理的刑事案件，則應考量新的線索是否屬于并案調(diào)查當中的次罪情形。在此前提下，檢察機關應商請監(jiān)察機關是否將新線索移送至公安機關處理。值得注意的是，此種情形若為自行偵查罪名以外的司法瀆職犯罪，則須由其內(nèi)部參照上述立案管轄規(guī)則進行線索處置。質(zhì)言之，從立法具體規(guī)制層面考量檢察機關在不具有管轄權前提下的案件移送義務，其乃為保障監(jiān)檢銜接過程中線索情報的完整性。檢察機關作為刑事追訴的法定主體，在懲治犯罪刑罰目的上具備向監(jiān)察機關乃至公安機關提供立案情報協(xié)助的可能。同時，對于案件線索之保管義務，立法還應就線索評估中的“初步核實”與“暫存待查”義務予以具體化。對線索移送與保管須遵從“逐級上報”“平級協(xié)商”以及“分類處置”的要求，同時還應完善“三級聯(lián)審”機制與“了結歸檔”程序，防止案件的移送因線索不明而被虛置或因擅自處置而導致移送管轄程序被不當終結。此種以立案管轄權有無作為標準而確立線索移送的不同義務類型，可避免線索處置上“多頭管理”造成的效率遲延乃至管轄混亂等情形(11)秦前紅.監(jiān)察法學教程[M].北京：法律出版社，2019.312-319.。有學者指出，線索移送或處置義務在監(jiān)察調(diào)查與刑事司法銜接中并非為突出“監(jiān)察管轄”的優(yōu)越性，亦未忽視既有的主罪偵查管轄規(guī)則。倘若監(jiān)察機關在職務犯罪調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)存在公益侵害的線索時，理應將此類線索優(yōu)先移送檢察機關處置(12)江國華.國家監(jiān)察與刑事司法的銜接機制研究[J].當代法學,2019,(2):25-27.。

(三)提前介入義務

探討檢察機關提前介入監(jiān)察立案管轄的程序設計，僅可作為學理上的理論假設，現(xiàn)實意義上存在著超出當前監(jiān)察立法文本設定的預期之虞。假定檢察機關可允許提前介入監(jiān)察立案，這亦是行使法律監(jiān)督權的體現(xiàn)，因而具備了司法審查的價值實現(xiàn)功能。盡管《刑事訴訟法》修正案將檢察機關有限的自偵權保留作為平衡監(jiān)察調(diào)查“全覆蓋”的例外，但根據(jù)《檢察院組織法》第20條規(guī)定，法律監(jiān)督職能仍可在立案監(jiān)督上發(fā)揮實際功效。國家監(jiān)察體制改革并未動搖檢察機關在憲法意義上的法律監(jiān)督角色定位，作為“程序正義守護者”，檢察機關不僅具有變更審查批準逮捕與提起公訴等職能的運行范式，還應擴展令狀范圍以重塑“訴訟監(jiān)督”的新貌(13)李奮飛.檢察再造論——以職務犯罪偵查權的轉(zhuǎn)隸為基點[J].政法論壇,2018,(1):29-32.。“調(diào)查-公訴”的管轄模式使得監(jiān)察機關對職務犯罪案件可預先公布立案決定。對于檢察機關而言，僅可通過“調(diào)查結論”作為審查對象，因而易對不起訴決定的作出造成客觀障礙(14)李奮飛.“調(diào)查—公訴”模式研究[J].法學雜志,2018,(6):18-19.。因此，監(jiān)察立案管轄的程序銜接還可通過預設檢察機關提前介入監(jiān)察立案階段的監(jiān)督規(guī)則予以完善。有學者提出，正因監(jiān)察職務犯罪立案管轄模式游離在“刑事訴訟”之外，為避免“調(diào)查中心主義”的風險，須在“以審判為中心”的視域下確立檢察引導制度(15)筆者發(fā)現(xiàn)，“以審判為中心”的庭審實質(zhì)化改革側(cè)重于法院證據(jù)調(diào)查內(nèi)容相關性的采信制度，其在比較立法中往往強調(diào)起訴、辯護與審判的三方主體關系與對服務于庭審之證據(jù)功能進行必要限制而欠缺了刑事立案階段作為獨立訴訟程序的客觀評價。因此，檢察引導中的提前介入程序并非為參考我國臺灣地區(qū)刑事偵查主導程序，而為實現(xiàn)監(jiān)察立案中非刑事訴訟化的權力平衡與程序控制。參見李奮飛.職務犯罪調(diào)查中的檢察引導問題研究[J].比較法研究,2019,(1):37.。此種檢察引導制度乃是為避免在審查起訴階段過度側(cè)重不起訴的困難或風險，從內(nèi)容上也涵蓋了監(jiān)察立案階段的檢察介入制度。對檢察引導的提前介入程序規(guī)制可從以下幾方面考量：

其一，從立案管轄的介入案件范圍層面，立法須得明確案件僅在符合“重大疑難”或“存在明顯錯誤”時，檢察機關方可提前介入。對“重大疑難”的認定可參照法院級別管轄的立案標準，對“存在明顯錯誤”的審查應以初查線索是否符合犯罪立案標準予以確定。對于一般的職務犯罪案件，檢察機關提前介入可根據(jù)實際需要從“立案是否存在錯誤”予以評判(16)朱孝清.檢察機關如何行使好保留的職務犯罪偵查權[J].中國刑事法雜志,2019,(1):4-5.。其二，從立案監(jiān)督的內(nèi)容和效果層面，“提前介入程序”應涉及線索審查、監(jiān)督建議與糾正意見等方面。在介入的啟動條件上，提前介入應避免監(jiān)察立案中可能存在“降格不立案”或“升格立案”的情形(17)倘若“四種形態(tài)”之間存在轉(zhuǎn)化不當，案件線索初查環(huán)節(jié)中極易因線索提前“公開”而造成流失。由此，可導致監(jiān)察機關在線索處置上將涉嫌犯罪的被調(diào)查人作“非刑事立案調(diào)查”的“降格處理”。參見劉艷紅.《監(jiān)察法》與其他規(guī)范銜接的基本問題研究[J].法學論壇,2019,(1):7-9.。對此，立法可允許檢察機關就監(jiān)察機關“升/降格立案”的決定通過提出檢察建議、報請同級人大或上級監(jiān)察機關等方式實現(xiàn)監(jiān)督效果。其三，從介入時機與方式層面，立法可依照《檢察院組織法》第21條規(guī)定，對于監(jiān)察機關應予立案而不立案的行為，應在監(jiān)察決定作出之日起一定期間內(nèi)，允許檢察機關向同級監(jiān)察機關發(fā)出檢察建議或糾正意見，這具體包括兩種情形：一是督促其就符合職務犯罪監(jiān)察立案標準的案件予以及時立案或?qū)Σ粦副O(jiān)察決定予以糾正；二是監(jiān)察機關若就檢察建議或糾正意見提出異議的，立法還可參照《監(jiān)察法》第47條第4款的不起訴復議程序，允許監(jiān)察機關在檢察介入后的立案異議問題上可交由上級監(jiān)察機關進行復議。

從監(jiān)察權運行的實踐層面考量，即便在當下的監(jiān)察立法體系中考量此種理論假設似乎顯得過于理想，但檢察機關法律監(jiān)督乃為憲法意義上的職責。就立案銜接上的司法程序控制，并非有意擴大司法令狀之適用主體范圍，而為平衡非刑事訴訟化的職務犯罪立案管轄權，避免因錯誤立案造成對法律監(jiān)督公信力源頭上的減損。從2019年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256條內(nèi)容可知，檢察機關提前介入監(jiān)察職務犯罪案件已為司法解釋肯定。即便司法解釋有意平衡當前監(jiān)察職務犯罪案件辦理過程中較為優(yōu)勢的主導權，但對于監(jiān)察機關如何應對檢察提前介入，如何在立案管轄過程中對案件調(diào)查的主導地位作出一定讓位等一系列問題，該規(guī)則尚未給出明確的答案。檢察機關以法律監(jiān)督主體角色提前介入監(jiān)察立案階段，這一銜接從法規(guī)范的功能主義視角出發(fā)應確認其法律效力層級的文本位階，從而體現(xiàn)人大的權力監(jiān)督本位。

三、公安機關在監(jiān)察立案管轄中的配合協(xié)助之具體化

有別于檢察機關刑事審查起訴與法律監(jiān)督的職能，公安機關與其他具有行政執(zhí)法權的行政主體，因而僅可就偵查/調(diào)查在立案上的統(tǒng)一歸口作管轄上的銜接。當缺失優(yōu)先管轄權時，公安機關在監(jiān)察調(diào)查的程序中，僅可作為協(xié)助義務的履行主體接受監(jiān)察調(diào)查部門的統(tǒng)一指揮。以公安機關是否具備立案管轄權為前提，該部分集中探討公安機關在職務犯罪案件中如何協(xié)助配合，由此明確公安機關線索發(fā)現(xiàn)、管理與移送義務的界限。

(一)基于偵查管轄的線索管理義務

公安機關對部分刑事案件可享有對口統(tǒng)一管理的管轄權，即當職務犯罪被調(diào)查人同時涉及其他刑事犯罪的，根據(jù)線索來源與收集情況，公安機關在與監(jiān)察機關發(fā)生管轄競合時存在著適用并案管轄或分案管轄的情形。有學者認為，“調(diào)查-偵查”雙軌并行的程序體系在訴訟構造上借鑒了單軌偵查的體系，這可在保證監(jiān)察立案管轄范圍的完整性基礎上彌補特殊職務犯罪調(diào)查資源的不足(18)葉青,王小光.職務犯罪雙軌調(diào)查體系構造及改革展望[J].探索與爭鳴,2019,(11):67-70.。筆者認為，監(jiān)察調(diào)查與檢察偵查并立的雙軌機制不同于公安偵查與監(jiān)察調(diào)查之間的關系。前者并非應然的對立，而為實然的包含與被包含關系。在前述中已經(jīng)提到，監(jiān)察機關的管轄罪名已覆蓋檢察機關的司法瀆職犯罪。到刑事審查起訴期間的補充偵查階段，案件既已到受訴法院而不允許程序回轉(zhuǎn)，因而此種補充調(diào)查或補充偵查可同時并存于同一階段。后者則須回溯至立案管轄之初，公安機關與監(jiān)察機關在立案管轄競合上應屬互斥關系，蓋因二者在罪名管轄上存在職務犯罪與一般刑事犯罪的區(qū)別。此即意味著在法定的管轄范圍內(nèi)，幾乎看不到可以存在交叉的罪名。在前述中，筆者已明確主、次罪的并案管轄具體限制，此處僅就分案管轄的案件管理與線索移送義務作比較探討，包括以下兩個方面：第一，公安機關對于非職務犯罪案件在刑事立案上具備應然的主導權。在普通刑事犯罪的線索發(fā)現(xiàn)與移送程序上，公安機關同具有自偵權的檢察機關一樣可對線索管理享有自行處置的權限。作為起訴主體，檢察機關在偵查期間的案件線索發(fā)現(xiàn)與處置權限同公安機關并無二致。

而僅當監(jiān)察機關調(diào)查職務犯罪與公安機關偵查一般刑事犯罪存在管轄牽連時，須得以“分案處置”的辦案規(guī)則區(qū)分分屬不同犯罪類型的線索，包括信息傳達與線索移送在內(nèi)，均應由公安機關承擔配合與協(xié)助義務。第二，職務犯罪若作為次罪，公安機關應承擔必要的線索初查與移送義務。有別于前者“分案管轄”的處置規(guī)則，在此種情形下，次罪的偵查可作為“并案管轄”的要求體現(xiàn)在線索的移送義務。換言之，在公安機關具備前期的案件管轄權時，可因監(jiān)察機關的臨時立案決定將包括案件線索在內(nèi)的管理和處置權限予以同步移送。此時，公安機關對前期立案偵查的案件線索，在移送時應然享有并案管轄的異議權。因此，在以職務犯罪為次罪的協(xié)助調(diào)查情形中，公安機關的配合義務集中表現(xiàn)在為監(jiān)察機關的案件初查提供線索上的移送協(xié)助(19)在不同管轄主體間的辦案主導權下，案件管轄規(guī)則中的協(xié)助義務體現(xiàn)為對主罪與次罪的界定上。參見何旭光,鄭凱.職務犯罪偵查流程與規(guī)范[M].北京：中國檢察出版社，2015.28-30.。

(二)無管轄權時的技術偵查協(xié)助義務

從協(xié)助義務履行的必要性觀之，為強化監(jiān)察權在職務犯罪案件辦理中的主導地位，應實際考慮在公安機關在自案件管轄階段之始充分發(fā)揮相應的情報收集功能。有學者提出，因監(jiān)察組織的構建有待進一步細化和完善，當前在調(diào)查職能履行中，監(jiān)察機關并未充分發(fā)揮出與刑事司法業(yè)務部門相對應的執(zhí)行效力。在“強制力量缺乏說”和“警監(jiān)分離說”占主導的理論學說中，監(jiān)察機關難以就自身權力的“決定性”或“執(zhí)行性”特征對監(jiān)察執(zhí)行權能予以有效界定。因此，不論公安機關的協(xié)助配合義務實現(xiàn)形式是否多樣，抑或程序設置是否合理，立法均須明確從線索核實到監(jiān)察立案并非皆可由監(jiān)察機關獨立完成。在監(jiān)察配合事項范圍的界定上，應認可“監(jiān)-警”協(xié)作在監(jiān)察執(zhí)行權能延伸的效用與價值(20)唐冬平.公安協(xié)助配合監(jiān)察事項范圍之限縮[J].法學,2019,(8):105.。從協(xié)助條件的充分性層面考量，公安機關的技術設備覆蓋面廣、技術人員眾多及技術偵查經(jīng)驗相對充足。可從案件發(fā)生之始，在具備實施技術調(diào)查的依據(jù)前提下對與職務犯罪本案相關的線索作進一步排查。由《監(jiān)察法》第28條關于技術偵查配合協(xié)助義務的要求可知，對于無管轄權的職務犯罪，公安機關在前期的線索發(fā)現(xiàn)和收集過程中可基于監(jiān)察管轄事項范圍履行技術調(diào)查的協(xié)助義務。技術調(diào)查因較為依賴硬件設備與專業(yè)技術，具有情報收集的技術門檻而區(qū)別于法律上的專業(yè)判斷(21)程雷.論檢察機關的技術偵查權[J].政法論壇,2011,(5):95.。在受理舉報過程中，職務犯罪前期須核實舉報信息來源，包括舉報人和舉報線索內(nèi)容。監(jiān)察機關可就信息來源真實性、信息內(nèi)容的有效性以及可靠性進行初查。這一過程對基于五官感知的傳統(tǒng)證據(jù)調(diào)查方式提出了新的要求，即運用現(xiàn)代情報手段發(fā)現(xiàn)與核實線索信息。當公安機關無立案管轄權時，前期的線索發(fā)現(xiàn)須采取何種方式體現(xiàn)“協(xié)助”義務而非去“主動”強調(diào)辦案者的主導身份？這應從監(jiān)察立案的標準來界定技術調(diào)查可協(xié)助的事項范圍，具體涵蓋以下兩種情形：其一，當尚未形成職務犯罪立案條件時，公安機關基于信息監(jiān)聽、網(wǎng)絡監(jiān)控、出入境管理等技術資源的便利而可具備職務犯罪線索發(fā)現(xiàn)的天然優(yōu)勢。在欠缺必要的程序規(guī)制前提下，能否將憑借技術手段獲取的線索直接移送監(jiān)察機關用于立案審查？筆者認為，若要證明公安機關前期依照技術手段取得犯罪線索的合法性，須由同級或上級監(jiān)察機關對公安機關采取技偵手段的必要性作先期判斷。若公安機關僅是根據(jù)普通刑事犯罪案件的立案管轄權而取得技偵線索，在輔助監(jiān)察調(diào)查的技偵過程中將線索移送監(jiān)察立案并無可厚非。但若屬于公安機關無管轄權的情形時，技術偵查的線索移送便存在著正當性與合法性質(zhì)疑。公安機關在無案件管轄權時卻可超出監(jiān)察立案管轄范圍取得與本案無關的線索，此難以從線索發(fā)現(xiàn)的偵查優(yōu)勢視角對公安機關移送技偵線索的合法性予以解釋。其二，當監(jiān)察機關尚未就某一職務犯罪線索決定立案調(diào)查，此時監(jiān)察機關能否徑行要求公安機關對職務犯罪的線索發(fā)現(xiàn)與核實提供支持與協(xié)助。筆者認為，此種情形亦存在拒絕協(xié)助的必要。公安機關以其強大的情報網(wǎng)絡在線索收集上具有天然的便利，因而技術偵查審批程序的嚴格設定乃為避免公民隱私受到侵犯。相較于刑事司法機關的技術偵查措施，監(jiān)察機關可采取的技術調(diào)查措施在技術性、有效性與秘密性等方面上具備近似甚至共通的特征。作為調(diào)查職務犯罪的專門調(diào)查權力，監(jiān)察機關將技術調(diào)查完全交由公安機關協(xié)助缺乏程序上的規(guī)制。且監(jiān)察技術調(diào)查的審批與執(zhí)行存在著啟動、變更與監(jiān)督程序上的立法空白(22)倪鐵.監(jiān)察技術調(diào)查權運作困境及其破局[J].東方法學,2019,(6):41.。因《監(jiān)察法》尚未就公安機關可予協(xié)助的技術調(diào)查種類、幅度及審批程序作具體限定，在前期初查時監(jiān)察機關要求公安機關協(xié)助技術調(diào)查，從監(jiān)察立案的依據(jù)正當性視角考量欠缺必要的說理(23)因非監(jiān)察調(diào)查的線索發(fā)現(xiàn)行為欠缺監(jiān)察調(diào)查的程序?qū)傩?，僅可在監(jiān)察調(diào)查程序啟動后方可要求公安機關依照技術調(diào)查的嚴格審批程序提供相應協(xié)助，且應賦予公安機關此種情形時的拒絕協(xié)助權。參見林藝芳.監(jiān)察機關與公安機關配合銜接機制研究[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2018,(5):51.。

由此，當公安機關無立案管轄權時，線索發(fā)現(xiàn)與移送的協(xié)助須遵循監(jiān)察職務犯罪調(diào)查程序的一般要求，立法仍應對《監(jiān)察法》關于技術調(diào)查的事項規(guī)定予以補充完善。對于監(jiān)察機關與公安機關在技術調(diào)查層面如何規(guī)范協(xié)助義務的具體實施規(guī)則，有學者提出可從低位階效力層級的監(jiān)察法規(guī)中尋求補足。從內(nèi)容上可包括技術調(diào)查線索協(xié)助的專業(yè)技術人員、配套經(jīng)費及責任歸屬等方面，應當進一步規(guī)范協(xié)助配合的申請、審批和執(zhí)行程序等(24)《監(jiān)察法》作為總綱式的程序立法，不宜就過細之配合協(xié)助事項面面俱到，而此部分內(nèi)容可作為監(jiān)察法規(guī)予以補足解釋。參見江國華,張碩.監(jiān)察過程中的公安協(xié)助配合機制[J].法學研究,2019,(2):154-155.。同時，根據(jù)程序法定原則的內(nèi)涵，不同階段的線索取得與證據(jù)轉(zhuǎn)化應受到嚴格的調(diào)查方法限制。在監(jiān)察法規(guī)的完善過程中，立法應明確職務犯罪立案應根據(jù)法定的管轄范圍，要求相關技術調(diào)查主體承擔必要但非完全的協(xié)助義務。

(三)“線民”配合協(xié)助的義務內(nèi)涵及限度

在以公安機關作為偵查主體的犯罪案件中，前期線索的收集與處理除了需要用到技術偵查手段之外，往往還需要借助“線民”的配合?！熬€民”是我國臺灣地區(qū)對“臥底”的別稱。“線民”的概念定位其存在廣義與狹義之分，狹義上的“線民”乃指符合“警察職權行使法”與“警察遴選第三人搜集資料辦法”規(guī)定的“第三人”；廣義上的“線民”除上述人員外還包括了“檢舉人”與“咨詢?nèi)藛T”(25)我國臺灣地區(qū)“警察職權行使法”正式確立了“線民”的法定稱謂。參見謝佑平,鄧立軍.臺灣地區(qū)的“線民”制度[J].中國人民公安大學學報(社會科學版),2011,(5):146.?！熬€民活動”即指“線民”通過臥底等方式取得與臥底警員相同的身份，從事線索收集、保管、移送與特定情形下銷毀和自我保護等活動。從學理與規(guī)范價值考量，“線民”取得的線索可作為犯罪情報收集的重要來源之一。因“線民”活動具備國家性，其可與臥底警察一致經(jīng)得上級授權時實施相應的線索收集行為。警察與線民之間形成的“脈絡”可作為實現(xiàn)刑事偵查效果的具體表現(xiàn)方式(26)按照我國臺灣地區(qū)立法表述習慣之“脈絡”表達，筆者認為可作為“關系”理解，本文在比較概念中仍遵照其用語表達習慣。。從職務犯罪案件的線索發(fā)現(xiàn)與移送層面考量，本文探討的“線民活動”應屬廣義概念范疇。當前監(jiān)察立法并未將“線民”排除在前期職務犯罪的線索收集主體范圍之外，從公民的扭送義務內(nèi)容來看，立法實際上間接肯定了臥底取證的有效性，這一點在《刑事訴訟法》第84條當中亦未被否認。

以“線民”為主體，收集職務犯罪線索可作為拓寬監(jiān)察調(diào)查部門情報路徑的有效延伸。從身份隱匿上，“線民”與“臥底警察”乃至非國家性的私家偵探行為存在取證上的類似之處。但從證據(jù)資格的認定層面，三者之間所具備的身份標識和義務范疇的差異須作有效甄別(27)林鈺雄.刑事程序與國際人權[J].中國臺北：元照出版有限公司，2007.156.。由于“線民活動”性質(zhì)上已具備國家行為屬性，其合法性可從警察職權的延伸當中得以證成。然而，縱觀我國臺灣地區(qū)的刑事判例，警察運用“線民”實施情報收集和調(diào)查證據(jù)的行為遭到了來自法院的猛烈抨擊。在“脈絡”形成的過程中，因觸及憲法基本權而產(chǎn)生了諸如“干預脈絡”“挑唆脈絡”“訊問脈絡”以及“直接性脈絡”等一系列問題。此類矛盾主要集中在當警察使用線民取證時，此類線索是否應受取證規(guī)范約束(28)林鈺雄.刑事程序與國際人權[J].中國臺北：元照出版有限公司，2007.150-152.。相比于國家監(jiān)察立案，當前監(jiān)察立法能否允許“線民活動”的存在？甚至，當線民已經(jīng)收集到部分有價值的情報時，該部分線索能否會導致取證違法或犯罪？對此類違法取證行為如何從程序上加以規(guī)制？這些問題不僅關系到第三人線索收集的認定效果，還牽涉到其他具有執(zhí)法權的關聯(lián)主體。在監(jiān)察立案的前期，這些主體在線索收集、移送與處置上，不僅要考量行為的作出是否合法和正當，更要考量取證行為的程序規(guī)范是否具備約束效力。因此，作為法定證據(jù)調(diào)查方法的例外，比較我國臺灣地區(qū)“線民活動”中的干預處分行為以及挑唆誘導犯罪等情形，未來我國監(jiān)察立法須從以下方面對類似“線民活動”的第三人隱蔽身份取證行為之合法性作進一步考量：

其一，線民實施線索收集行為應符合相應的程序要件。在監(jiān)察立案前期階段探討線索收集來源的線民協(xié)助義務時，須從兩個層面予以關注：一是在公安機關無案件管轄權時，即不存在移送管轄的情形，此時可考慮由監(jiān)察機關批準方可允許“線民”調(diào)查線索；二是公安機關有案件管轄權且已按照分案管轄規(guī)則立案后，對由第三人自行取得的職務犯罪線索應予移送監(jiān)察機關審查，此為廣義上的“線民”活動。在不得事先告知的前提下，“線民”與臥底警察同樣欠缺實施合法取證行為的身份依據(jù)。我國臺灣地區(qū)學者林鈺雄認為，對于線民活動的時空界限，立法應設置“線民”相對固定的活動期限，以便于及時認定取證行為與證據(jù)資料的效力。同時，“線民”還可作為證人出庭以強化庭審階段的質(zhì)證效果(29)林鈺雄.刑事程序與國際人權[J].中國臺北：元照出版有限公司，2007.186.。因此，在監(jiān)察調(diào)查中若允許“線民”取證行為，從規(guī)則設定上可通過監(jiān)察機關對“線民”調(diào)查線索的程序設定予以補足，因而單獨探討“線民活動”的獨立時限并無特殊意義。

其二，“線民活動”的干預效果可形成責任承擔的界定要求。“線民活動”可對公民形成干預處分，即“線民”的取證行為可對被調(diào)查對象的人身、財產(chǎn)等權利產(chǎn)生羈束效果(30)林鈺雄.刑事程序與國際人權[J].中國臺北：元照出版有限公司，2007.166-167.。例如，我國臺灣地區(qū)“線民”在接到警方的委托時，可取得對犯罪嫌疑人或第三人之證物或?qū)νㄐ盼募M行檢查的權力。基于身份隱匿的取證行為在扣押效果上業(yè)已造成了對嫌疑人的安定及隱私的侵犯，因此，規(guī)制“線民”的調(diào)查手段乃為出于國家權力控制的需要，與私力救濟的“公民執(zhí)法”存在天壤之別。林鈺雄認為，“線民”應以其從事的實際活動界定干預程度，而非僅以指派的內(nèi)容作為認定依據(jù)。此還須回歸系爭基本權利的規(guī)范及其保護目的之界定，即是否構成刑法上的犯罪并不能作為判斷線民活動是否存在干預性的唯一依據(jù)(31)林鈺雄.刑事程序與國際人權[J].中國臺北：元照出版有限公司，2007.168.。筆者認為，“線民”取得線索行為應嚴格區(qū)別于第三人舉報行為。因線民活動具備國家公權屬性，而個人舉報乃為私力救濟行為。由此，“線民活動”的干預性可形成相對明確的責任免除事由，其衡量依據(jù)在于調(diào)查取證活動是否嚴格依照法定程序以及是否能夠充分代表偵查機關的意志。因而，超出指派內(nèi)容的行為顯然不具備“線民活動”的評價意義。

其三，“線民”調(diào)查線索不得造成“誘導”“挑唆”等違法情形。當“線民活動”符合“挑唆脈絡”時，此即已構成“釣魚偵查”或者“誘導犯罪”，線索調(diào)查行為亦可作為“誘捕偵查”對待?；貧w至我國監(jiān)察立案，因“釣魚”或“誘導”行為獲得的立案線索，存在著手段上的不正當性，該線索的合法性因被否認而喪失作為監(jiān)察立案依據(jù)的能力。例如，某公職人員存在貪污受賄行為，倘若監(jiān)察機關指派作為該公職人員的“摯友”作為“線民”到其家中飲酒暢談，借助監(jiān)聽錄音錄像方式從談話中獲取有用的犯罪線索，此種情形可否作為“釣魚偵查”對待？再如，當公安機關獲取某邊境管理部門公職人員利用職權為販毒團伙提供便利的線索后，而后命令“線民”假扮毒販要求過關從而進一步挖掘其他的職務犯罪線索。此時，該部分線索在移送監(jiān)察立案時能否作為監(jiān)察立案依據(jù)？筆者對此持否定態(tài)度，因“線民”取證行為具備國家性，免除了取證過程中實施干預處分對公民造成的侵害責任，但這并不意味著“線民”取證可通過不當方法達成偵查機關的辦案效果。監(jiān)察機關的職務犯罪調(diào)查活動與刑事偵查活動同樣具備秘密性，但其過程應同時受取證程序和方法上的雙重限制。

因此，比較我國臺灣地區(qū)“線民”取證行為的合法性審查制度，這對我國監(jiān)察立法同樣提出了審慎的要求。在前期的監(jiān)察立案階段，基于線索收集和處置上的工作配合，公安機關是否必然用到“線民”則須考量客觀實際。值得一提的是，臺灣地區(qū)警察可使用“線民”乃因具有應然的線索處置權。而我國公安機關在處置職務犯罪線索的問題上，仍需依照案件的“并案”或“分案”管轄規(guī)則予以類型化處理，二者不可等同視之。以立法的目的性擴張解釋為視角，公民舉報與即時發(fā)現(xiàn)的扭送行為可納入廣義的“線民”活動范疇，以期在監(jiān)察立案的前期形成有效的線索來源渠道。

四、結語

以偵查程序的運行原理為視角，監(jiān)察立案作為開啟職務犯罪調(diào)查程序的階段性標志，須恪守程序法定與法律保留的要求。而從職務犯罪調(diào)查程序運行的啟動要件層面出發(fā)，監(jiān)察機關與公安機關、檢察機關在立案管轄上的范圍重構，實質(zhì)上反映了在國家監(jiān)察體制改革背景下國家監(jiān)察立法對立案管轄模式的總體安排。不同的管轄模式對應了不同主體之間差異化的協(xié)助配合義務。在監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查程序并立的情形下，檢察機關和公安機關對于可自行立案偵查的案件，在辦案經(jīng)驗、人力資源乃至技術手段等方面具備線索信息來源渠道和線索收集處置上的優(yōu)勢。在未來立法完善過程中，立法不僅應就不同主體參與職務犯罪辦案的管轄模式予以進一步細化，明確不同立案主體間的互涉案件管轄規(guī)則，更要從“并案+分案”的條塊模式、內(nèi)部協(xié)同管轄模式以及“分案管轄”與“集中管轄”的模式爭議中明確監(jiān)察“并案”規(guī)則的具體適用條件。在調(diào)查和偵查并行的分案管轄模式中，立法還須明確其他刑事司法主體對互涉案件線索移送的具體義務，確立作為義務違反的負面評價，強化履職過程中的“互相配合”與“互相監(jiān)督”。對于公安機關以“線民”臥底方式取得的證據(jù)，不僅可借鑒大陸法系證據(jù)取得的禁止規(guī)定予以明確此類證據(jù)的證據(jù)資格，還可從檢察機關提前介入監(jiān)察職務犯罪案件的義務履行視角，就證據(jù)使用禁止作司法審查。由此，在確保此類證據(jù)取得符合辦案效率的前提下，此種立法考量可避免該類證據(jù)在未經(jīng)有效證據(jù)資格審查以前一律被視為可靠證據(jù)(32)[德]克勞斯·羅科信.刑事訴訟法(第24版)[M].吳麗琪譯.北京：法律出版社，2003.212.的情況。