中國對聯(lián)合國和平安全議程的參與和塑造

文/毛瑞鵬

（作者系上海國際問題研究院全球治理研究所研究員；摘自《國際安全研究》2021年第5期）

2021年是新中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位50周年。50年來，中國持續(xù)融入國際體系，對聯(lián)合國各領(lǐng)域工作的參與和貢獻(xiàn)日益提高。作為多邊決策機(jī)制，聯(lián)合國安理會(huì)中的國際規(guī)范競爭依托于機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制，而決策機(jī)制所包含的制度性權(quán)力以及機(jī)構(gòu)成員間形成的投票聯(lián)盟格局，將直接影響到何種理念和方案能夠勝出。這就要求從多邊決策機(jī)制的角度對國際規(guī)范競爭展開分析。這些問題的探討能夠促進(jìn)關(guān)于聯(lián)合國安理會(huì)決策機(jī)制及國際規(guī)范的研究，并有助于更好地思考中國在聯(lián)合國安理會(huì)的多邊外交籌劃。

聯(lián)合國和平安全議程及其規(guī)范競爭

冷戰(zhàn)后，聯(lián)合國對國際和平與安全問題的處理發(fā)生了顯著變化，集中體現(xiàn)在：對安全威脅來源及聯(lián)合國作用的認(rèn)識顯著擴(kuò)大；聯(lián)合國維和行動(dòng)的任務(wù)范圍顯著擴(kuò)大；安理會(huì)授權(quán)維和特派團(tuán)時(shí)越來越多地超越傳統(tǒng)的維和原則。

聯(lián)合國層面始終存在著關(guān)于如何更好地維護(hù)國際和平與安全的爭論，而相應(yīng)的競爭性規(guī)范往往成為安理會(huì)所推出的和平方案的基礎(chǔ)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國和平安全議程中的規(guī)范競爭突出地表現(xiàn)為“人道主義干涉”與“不干涉內(nèi)政原則”之間的相互對立和妥協(xié)。兩者之間的矛盾體現(xiàn)在安理會(huì)有關(guān)國際和平與安全威脅的認(rèn)定、制裁措施及維和行動(dòng)的相關(guān)授權(quán)、建設(shè)和平的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等方面。21世紀(jì)初逐漸興起的“保護(hù)的責(zé)任”思潮是“人道主義干涉”新的理論基礎(chǔ)。面對人道主義干涉及其導(dǎo)致的武力使用的擴(kuò)大化，發(fā)展中國家積極推動(dòng)“和平即人權(quán)”等規(guī)范。這些努力反映了國際社會(huì)試圖平衡和糾正“保護(hù)的責(zé)任”思潮對國家主權(quán)及國際和平秩序所帶來的不利影響。

中國參與聯(lián)合國和平安全議程的歷程和理念

回顧恢復(fù)合法席位50年來的歷程，中國作為國際和平建設(shè)者的角色在不同國際環(huán)境下有其相應(yīng)的表現(xiàn)形式，并總體呈現(xiàn)出以積極承擔(dān)大國責(zé)任為導(dǎo)向、以主動(dòng)塑造國際議程為特征的發(fā)展趨勢。

（一）中國與聯(lián)合國維和行動(dòng)關(guān)系的特征

中國與聯(lián)合國維和行動(dòng)的總體關(guān)系在認(rèn)知、貢獻(xiàn)和角色三個(gè)方面經(jīng)歷了重要變化。

首先，中國對聯(lián)合國維和行動(dòng)的認(rèn)知經(jīng)歷了從消極到積極的轉(zhuǎn)變。1971年恢復(fù)合法席位，開啟了中國與聯(lián)合國關(guān)系的新階段。然而在20世紀(jì)70年代，中國對聯(lián)合國事務(wù)的參與程度相對非常有限，特別是認(rèn)為在美蘇兩霸主導(dǎo)世界的背景下，維和行動(dòng)成為超級大國干涉第三世界國家的工具。因此，這一時(shí)期中國選擇不參與安理會(huì)有關(guān)維和行動(dòng)的投票，并拒絕支付相應(yīng)的維和費(fèi)用。20世紀(jì)80年代和90年代，伴隨著改革開放政策的深入實(shí)施，中國主動(dòng)融入國際體系，對聯(lián)合國維和行動(dòng)的態(tài)度也逐步轉(zhuǎn)向積極。進(jìn)入21世紀(jì)，中國更加主動(dòng)地承擔(dān)國際責(zé)任，并將參與聯(lián)合國維和行動(dòng)視為負(fù)責(zé)任大國的重要擔(dān)當(dāng)。2013年以來，中國對聯(lián)合國維和行動(dòng)的支持力度顯著提升，已成為派遣維和人員最多的安理會(huì)常任理事國，也是聯(lián)合國維和經(jīng)費(fèi)第二大出資國。

其次，中國在聯(lián)合國維和行動(dòng)中的作用經(jīng)歷了從輔助向核心的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代和90年代，中國派遣的維和人員規(guī)模比較小，且主要以執(zhí)行醫(yī)療和工程建設(shè)等非武裝任務(wù)的小型特遣隊(duì)為主。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國派出的維和人員顯著增加，并向執(zhí)行軍事任務(wù)為主轉(zhuǎn)變。2013年以來，中國參與聯(lián)合國維和行動(dòng)的水平大幅提升。這一年，中國首次向聯(lián)合國馬里特派團(tuán)派遣部隊(duì)保護(hù)單位。2015至2020年，中國完成了維和待命部隊(duì)組建，成為聯(lián)合國維和待命部隊(duì)數(shù)量最多、分隊(duì)種類最齊全的國家；組建了全球首支成建制常備維和警隊(duì)；為60多個(gè)國家培訓(xùn)維和人員1500余人次。2017年8月，中國派出首支維和直升機(jī)分隊(duì)。2019年1月，聯(lián)合國秘書長古特雷斯任命中國前駐剛果（布）大使夏煌擔(dān)任聯(lián)合國秘書長大湖地區(qū)問題特使，這是中國公民首次擔(dān)任聯(lián)合國秘書長熱點(diǎn)問題特使。

最后，中國在聯(lián)合國維和行動(dòng)中的角色經(jīng)歷了從被動(dòng)應(yīng)對向主動(dòng)塑造的轉(zhuǎn)變。安理會(huì)長期存在著多種國際規(guī)范的相互競爭。受國家實(shí)力等多種因素的影響，中國在恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后的很長時(shí)間里在安理會(huì)處于弱勢地位，只能對西方國家設(shè)置的議程和強(qiáng)推的方案作出被動(dòng)回應(yīng)。2015年以來，中國更加積極地通過議程設(shè)置、經(jīng)費(fèi)支持等方式，參與和引導(dǎo)安理會(huì)和平安全議程的發(fā)展。例如，2016至2019年，由中國政府出資設(shè)立的中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金下的秘書長和平與安全子基金共批準(zhǔn)實(shí)施52個(gè)項(xiàng)目，涵蓋維和與反恐能力建設(shè)、沖突預(yù)防調(diào)解及和平建設(shè)、與區(qū)域組織的伙伴關(guān)系、和平行動(dòng)的戰(zhàn)略規(guī)劃等領(lǐng)域。

（二）中國的國際和平安全理念

中國的國際和平安全理念，是獨(dú)立自主和平外交政策的組成部分，體現(xiàn)了對構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的追求。50年來，中國的國際和平安全理念保持著一貫性和繼承性，突出地體現(xiàn)在六個(gè)方面。第一，反對霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治。中國明確反對超級大國的霸權(quán)主義，并認(rèn)為霸權(quán)主義是戰(zhàn)爭的根源，明確反對借人道主義之名行干涉主義之實(shí)、侵害發(fā)展中國家主權(quán)的做法。第二，維護(hù)聯(lián)合國安理會(huì)的權(quán)威地位。聯(lián)合國是戰(zhàn)后集體安全機(jī)制的核心，在保障全球安全、維護(hù)世界和平穩(wěn)定的國際合作中發(fā)揮著不可替代的作用。中國積極支持聯(lián)合國在國際事務(wù)中發(fā)揮核心作用。第三，堅(jiān)持當(dāng)事國同意原則。中方強(qiáng)調(diào)，取得當(dāng)事國同意，是確保維和行動(dòng)和政治特派團(tuán)順利部署并履行授權(quán)的關(guān)鍵。在安理會(huì)審議有關(guān)設(shè)立聯(lián)合國維和行動(dòng)的相關(guān)議題時(shí)，中方強(qiáng)調(diào)相關(guān)決議需包含當(dāng)事國主導(dǎo)、各方協(xié)商一致的解決方案。第四，倡導(dǎo)以政治和外交方式解決國際爭端。中國一貫主張優(yōu)先使用政治解決方案，反對動(dòng)輒施壓和制裁或以武力相威脅的做法，主張強(qiáng)制性措施及授權(quán)使用武力只能是用盡一切和平手段后的最后選擇。第五，主張標(biāo)本兼治，致力于根除沖突根源。中國從根除沖突根源的目標(biāo)出發(fā)，重視發(fā)展問題在減少?zèng)_突中的積極作用，將發(fā)展問題置于維護(hù)和平與安全的基礎(chǔ)地位。第六，推動(dòng)國際協(xié)作，建設(shè)強(qiáng)有力的伙伴關(guān)系。中國支持“非洲問題的非洲解決方案”理念，強(qiáng)調(diào)非洲聯(lián)盟在沖突預(yù)防、調(diào)解、沖突后重建方面的重要作用。

中國參與和塑造聯(lián)合國和平安全議程的能力

在多邊機(jī)構(gòu)中，國際規(guī)范間的競爭和勝出依賴于決策程序所產(chǎn)生的程序性力量。從安理會(huì)決策機(jī)制角度分析中國影響和塑造和平安全議程的能力，可以著眼于四個(gè)基本方面：議程設(shè)置、方案選擇、投票權(quán)、聯(lián)盟結(jié)構(gòu)。

（一）議程設(shè)置

多邊機(jī)構(gòu)的議程設(shè)置主要是指確定會(huì)議討論的議題，以及通過設(shè)計(jì)議題內(nèi)容引導(dǎo)討論的方向。當(dāng)國家對議程設(shè)置具有更大掌控力時(shí)，將更容易推進(jìn)本國的理念和方案。

2011至2021年，中國共九次擔(dān)任聯(lián)合國安理會(huì)輪值主席國。2015年之前，輪值主席國更多被中國視為一種常規(guī)性任務(wù)，主動(dòng)發(fā)起的議題較少。從2015年開始，中國倡議召開的專題性會(huì)議無論是數(shù)量還是議題本身都有很大的提高，中國越來越重視利用輪值主席國身份推進(jìn)本國的安全理念。這些由中國倡議召開的會(huì)議具有三個(gè)突出的特點(diǎn)。一是積極推行多邊主義理念。在單邊主義和保護(hù)主義有所抬頭的情況下，中國在聯(lián)合國安理會(huì)更加堅(jiān)定地支持和推廣多邊主義，積極宣傳其在維護(hù)國際和平與安全方面的引領(lǐng)作用。二是促進(jìn)非洲和平與發(fā)展。非洲和平與安全是中國擔(dān)任安理會(huì)輪值主席的傳統(tǒng)議題。三是引領(lǐng)和推動(dòng)對新興安全議題的關(guān)注和解決。包括維和人員安全保障、科技對國際和平與安全的影響等。

近年來的一系列發(fā)展表明，中國越來越重視利用擔(dān)任輪值主席國的機(jī)會(huì)影響安理會(huì)的議程設(shè)置。通過倡議召開專題會(huì)議、提交決議草案等形式，中國積極推行本國的和平理念及方案，展現(xiàn)了世界和平建設(shè)者的擔(dān)當(dāng)。

（二）方案選擇

一國的國際和平理念需要轉(zhuǎn)化為安理會(huì)決議才能得到推廣和落實(shí)。在這一過程中，掌握決議草案的擬定權(quán)和聯(lián)合足夠的支持者將有利于本國方案的勝出。

理論上，安理會(huì)任何成員都可以成為執(zhí)筆者，且《安理會(huì)主席說明》等文件均強(qiáng)調(diào)安理會(huì)成員間分擔(dān)責(zé)任和公平分配工作的必要性，“鼓勵(lì)安理會(huì)成員在安理會(huì)決議、主席聲明和新聞?wù)勗挼任募鸩莨ぷ髦袚?dān)任執(zhí)筆者”。然而，現(xiàn)實(shí)卻是美、英、法三國在執(zhí)筆人制度中居于主導(dǎo)地位。這三國壟斷了大多數(shù)國別和專題性議題決議草案的起草。例如，2021年，在國別（地區(qū)）局勢議題和專題性議題中，約75%的項(xiàng)目由美、英、法三國充當(dāng)執(zhí)筆人，其余的有關(guān)阿富汗、幾內(nèi)亞比紹、敘利亞人道主義及西非和薩赫勒地區(qū)的少數(shù)議題，由俄羅斯及挪威、冰島、尼日爾等部分非常任理事國擔(dān)任執(zhí)筆人。

中國主張更加公平地分配安理會(huì)內(nèi)的工作。然而，迄今為止，中國還沒有擔(dān)任過安理會(huì)常規(guī)議題的執(zhí)筆人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美、英、法。這一角色缺失無疑限制了中國塑造安理會(huì)和平與安全議程的機(jī)會(huì)和能力。盡管如此，值得關(guān)注的是，中國已經(jīng)加強(qiáng)了對安理會(huì)決議草案起草工作的參與。例如，2020年3月，擔(dān)任安理會(huì)輪值主席國期間，中國倡議并提交了有關(guān)加強(qiáng)維和人員安全的決議草案，獲得安理會(huì)15個(gè)理事國的贊成和一致通過。

（三）投票權(quán)

表決機(jī)制是多邊組織的重要制度內(nèi)容，主要涉及成員國的投票權(quán)重及決議通過所需條件等內(nèi)容。常任理事國在非程序事項(xiàng)上擁有否決權(quán)，可以阻止安理會(huì)通過有關(guān)違背其國家利益和理念的決議草案，或者利用威脅否決迫使提案國對草案文本作出必要修改。此外，常任理事國還擁有任期優(yōu)勢，無須像非常任理事國那樣受到任期兩年且不可連選連任的限制，因此對安理會(huì)相關(guān)議題可以持續(xù)關(guān)注。這使得常任理事國在安理會(huì)決策中擁有突出的優(yōu)勢。

常任理事國席位是中國在安理會(huì)發(fā)揮積極作用的重要條件。同時(shí)，鑒于常任理事國承擔(dān)的重大責(zé)任，中國對否決權(quán)的使用一直持克制和審慎的態(tài)度。2011年敘利亞危機(jī)爆發(fā)以來，面對西方的壓力，中國先后10次在敘利亞問題上與俄羅斯共同行使否決權(quán)，展示了維護(hù)國家主權(quán)原則、反對干涉主義的堅(jiān)定決心。對于中國而言，需要更有效地發(fā)揮常任理事國作用，以更好地推行關(guān)于和平安全議程的理念和方案，維護(hù)本國及廣大發(fā)展中國家的利益。通過恰當(dāng)?shù)剡x擇議題、明確地表達(dá)立場并堅(jiān)決予以貫徹，中國可以更好地發(fā)揮常任理事國的作用，提升對和平安全議程的影響力。

（四）聯(lián)盟結(jié)構(gòu)

投票聯(lián)盟對于理事國影響安理會(huì)決策具有關(guān)鍵作用，它不同于組織章程所規(guī)定的基本處于恒定狀態(tài)的投票權(quán)，而是依賴于國家間形成的聯(lián)盟關(guān)系。當(dāng)構(gòu)建起投票聯(lián)盟時(shí)，理事國便具有更大的動(dòng)力和能力在安理會(huì)推行本國的理念和方案。鑒于常任理事國對安理會(huì)決策具有重要影響，厘清它們之間的聯(lián)盟關(guān)系有助于更加清晰地發(fā)現(xiàn)安理會(huì)的政治格局。

2017至2019年，中國與美國的投票一致性最低（39.7%），與俄羅斯的一致性最高（80.8%），與法國和英國的一致性分別為46.2%和44.9%。相比之下，美國與英國達(dá)到94.9%，與法國達(dá)到93.6%，與俄羅斯則僅為25.6%。在39次爭議性投票中，中美完全相同的投票僅有6次，完全相反（一方贊成而另一方反對）有14次，另有19次部分相同（一方棄權(quán)、另一方贊成或反對）。相比之下，中俄之間的相互支持態(tài)勢明顯。這一時(shí)期為了阻止美、英、法強(qiáng)推議案，中國和俄羅斯被迫多次動(dòng)用否決權(quán)，分別達(dá)到4次和10次（美國同期使用了2次否決權(quán)）。其中，中國的4次否決權(quán)均是與俄羅斯共同行使的。此外，中國和俄羅斯支持的7項(xiàng)草案由于未得到9票支持而沒有獲得通過。這也表明，美國在安理會(huì)居于優(yōu)勢地位，能夠通過影響安理會(huì)其他成員的意見來主導(dǎo)相關(guān)的議題審議。

在非常任理事國的傾向方面，不同于聯(lián)合國大會(huì)決議的建議性質(zhì)，安理會(huì)的決議具有強(qiáng)制性，超級大國為此投入大量的資源展開游說，而其他理事國也不得不更加慎重地將投票權(quán)放到整體對外關(guān)系中去考量。這就使得美國在安理會(huì)的影響力強(qiáng)于在聯(lián)合國大會(huì)的影響力。以2019年安理會(huì)的14項(xiàng)爭議性投票為例，美國與各地區(qū)選舉產(chǎn)生的非常任理事國的投票一致性均保持較高水平，其中，非洲（科特迪瓦、赤道幾內(nèi)亞、南非）平均為72.3%，亞太（印度尼西亞、科威特）平均為87.5%，拉美及加勒比地區(qū)（秘魯、多米尼加共和國）平均為92.9%，西歐及其他地區(qū)（比利時(shí)、德國）平均為96.4%，東歐（波蘭）達(dá)到100%。這顯示出，美國通過游說、施壓、交易等方式仍然能夠在安理會(huì)獲得多數(shù)非常任理事國的支持。這在一定程度上制約了中國在安理會(huì)爭議性議題上推行本國立場和方案的能力。

中國與蘇丹達(dá)爾富爾問題的政治解決

蘇丹達(dá)爾富爾問題是21世紀(jì)以來聯(lián)合國和平安全議程中的一個(gè)重要議題。中國一方面堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則，在聯(lián)合國安理會(huì)積極維護(hù)蘇丹國家主權(quán)，另一方面積極開展游說、調(diào)停工作，推動(dòng)落實(shí)維和行動(dòng)與政治和解相結(jié)合的“雙軌戰(zhàn)略”。這一案例既體現(xiàn)了中國關(guān)于國際和平與安全的原則立場，又體現(xiàn)了中國在聯(lián)合國安理會(huì)推行和平理念及方案的能力和影響。

在達(dá)爾富爾問題上，中國積極主張發(fā)揮聯(lián)合國、非盟、蘇丹政府的“三方機(jī)制”主渠道作用，平衡推進(jìn)維和行動(dòng)與政治和解進(jìn)程的“雙軌戰(zhàn)略”。中國是最早向達(dá)爾富爾地區(qū)派出維和部隊(duì)的非洲以外國家，是聯(lián)合國達(dá)爾富爾混合行動(dòng)的創(chuàng)始出兵國，中國工兵部隊(duì)也是特派團(tuán)第一支抵達(dá)達(dá)爾富爾地區(qū)的維和部隊(duì)。與西方國家威脅不經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)對蘇丹動(dòng)武不同，中國積極尋求政治解決達(dá)爾富爾問題。在“雙軌戰(zhàn)略”的促進(jìn)下，達(dá)爾富爾地區(qū)形勢逐漸向好。2020年10月，蘇丹過渡政府與各政府武裝簽署最終和平協(xié)議，結(jié)束了長達(dá)17年的敵對狀態(tài)。非盟—聯(lián)合國達(dá)爾富爾混合行動(dòng)于2020年12月31日成功終止，并成立了新的聯(lián)合國蘇丹綜合過渡援助團(tuán)。

結(jié)語

作為世界和平的建設(shè)者，中國將聯(lián)合國安理會(huì)作為推行國際和平安全理念及方案的重要平臺(tái)?；謴?fù)合法席位50年來，中國對聯(lián)合國維和行動(dòng)的認(rèn)知逐漸從消極轉(zhuǎn)向積極，日益成為維和人員及維和經(jīng)費(fèi)的舉足輕重的貢獻(xiàn)者，與此同時(shí)，中國開始改變被動(dòng)應(yīng)對的姿態(tài)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)主動(dòng)塑造聯(lián)合國和平安全議程。

展望未來，中國在聯(lián)合國和平安全議程中的角色應(yīng)隨著客觀環(huán)境和需求的改變而作出調(diào)整。中國在發(fā)展中國家的良好聲譽(yù)和政治經(jīng)濟(jì)影響力，以及中國在蘇丹、阿富汗等問題上卓有成效的調(diào)停斡旋工作，使得國際社會(huì)在促和方面對中國有了更多期待。聯(lián)合國秘書長古特雷斯就公開贊揚(yáng)中國在聯(lián)合國維和行動(dòng)和熱點(diǎn)問題上所發(fā)揮的作用，認(rèn)為“中國可以成為一個(gè)非常重要的誠實(shí)的中間人，使卷入沖突的相關(guān)方團(tuán)結(jié)起來”，從而在當(dāng)今世界急需的和平外交中發(fā)揮重要作用。作為聯(lián)合國和平與安全議程的主要實(shí)施地區(qū)，非洲對預(yù)防外交等議題給予了高度關(guān)注，并明確提出希望中國能夠更多地參與政治調(diào)解工作。在這一背景下，建設(shè)性介入理應(yīng)成為中國更好地參與聯(lián)合國和平安全議程的一個(gè)探索方向。