超越增長邏輯：城市治理的多重情境與轉(zhuǎn)向

文/葉林 周寒

問題的提出

城市成為資本積累、政治博弈、社會(huì)發(fā)展和全球連接的重要場域。城市既是全球體系運(yùn)作的重要節(jié)點(diǎn)、國家治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和政府的管理單位，又有著自身的社會(huì)體系，并由此構(gòu)成城市治理的制度環(huán)境。城市治理情境的差異既來自不同歷史時(shí)期所面臨的特定城市問題，也來自基于國別的治理體制差異，更來自植根于城市內(nèi)在的社會(huì)文化體系。正因如此，城市治理情境的差異塑造了城市發(fā)展的約束條件，進(jìn)而形成城市治理的多重情境。城市治理情境如何塑造政府治理過程和城市治理結(jié)果？對(duì)于這一問題的回答，以經(jīng)濟(jì)增長為核心邏輯的城市研究成為主導(dǎo)。一方面，城市成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿洼d體；另一方面，因經(jīng)濟(jì)增長所帶來的城市社會(huì)分化和沖突成為城市危機(jī)產(chǎn)生的重要根源。更為重要的是，城市治理邏輯的演變始終與不同時(shí)期城市問題的回應(yīng)與解決緊密關(guān)聯(lián)。

基于此，超越增長邏輯來理解城市治理具有重要意義。一方面，經(jīng)濟(jì)增長邏輯相對(duì)忽視了城市治理過程以及城市政府行為所面臨的多重治理約束。另一方面，作為研究對(duì)象的城市，其理論脈絡(luò)散落在不同學(xué)科中，但卻未能將城市治理演變的內(nèi)在邏輯聯(lián)系起來。對(duì)于城市治理邏輯的梳理不僅在于把握城市研究的主要脈絡(luò)，更為重要的是重新反思塑造城市治理的結(jié)構(gòu)性條件及其所面臨的張力。因此，本文的主要任務(wù)是在增長邏輯及其替代解釋的基礎(chǔ)上進(jìn)一步厘清城市治理的發(fā)展脈絡(luò)，并由此發(fā)現(xiàn)城市治理邏輯的復(fù)雜性及其最新轉(zhuǎn)向。即基于城市治理的視角分析城市治理情境差異對(duì)于政府治理和國家治理的塑造。對(duì)于城市治理邏輯的梳理和反思，既是對(duì)城市發(fā)展動(dòng)力和治理過程的理解，也是在追溯城市治理風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)產(chǎn)生的根源，并為理論推進(jìn)提供可能。

經(jīng)濟(jì)增長：城市發(fā)展的傳統(tǒng)邏輯

追求經(jīng)濟(jì)增長成為新自由主義城市理論的核心邏輯，并重塑著城市治理結(jié)構(gòu)和政府角色。一方面，國家回應(yīng)危機(jī)的方式是縮減公共服務(wù)開支。另一方面，城市成為實(shí)現(xiàn)資本剩余最大化的理想場所，增長聯(lián)盟的出現(xiàn)使得政府角色更加豐富，城市政府的治理職能由再分配向推動(dòng)增長轉(zhuǎn)變。以增長邏輯為主導(dǎo)的城市治理主要基于“動(dòng)力機(jī)制—權(quán)力結(jié)構(gòu)—實(shí)現(xiàn)路徑”三大維度展開討論，并成為理解城市治理邏輯的起點(diǎn)。

（一）動(dòng)力機(jī)制：市場主導(dǎo)的城市發(fā)展

新自由主義城市的興起不僅意味著基于市場競爭的城市增長方式的回歸，更意味著城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制被重塑。一方面，城市與資本的天然契合不僅在于城市集聚屬性所帶來的規(guī)模增長，更在于城市以及城市化進(jìn)程為資本循環(huán)和積累提供了時(shí)空體系的支撐。由此，城市本身成為實(shí)現(xiàn)資本擴(kuò)張和資本流動(dòng)的核心機(jī)制。與此同時(shí)，金融資本成為城市建設(shè)的重要資金來源，城市金融化呈現(xiàn)出多樣化的特征。另一方面，競爭性的資源分配制度形成并塑造城市政府行為和治理機(jī)制。競爭性的資源分配影響公共財(cái)政的投入方向。以資本積累為導(dǎo)向的支配邏輯構(gòu)成了城市增長的核心動(dòng)力，同時(shí)也重新塑造著城市內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)：增長聯(lián)盟的形成

城市增長機(jī)器理論認(rèn)為，城市增長是基于土地開發(fā)而形成的精英聯(lián)盟通過不斷提升土地的交換價(jià)值來實(shí)現(xiàn)。增長機(jī)器理論的貢獻(xiàn)在于將權(quán)力結(jié)構(gòu)特別是將地方政府納入增長邏輯的討論中，這也是其對(duì)新自由主義理論的推進(jìn)，從治理主體的角度分析“誰在推動(dòng)城市增長”。增長機(jī)器理論的預(yù)設(shè)是地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長中扮演重要角色。金融機(jī)構(gòu)被城市政府授權(quán)管理城市項(xiàng)目，城市政府則通過制度設(shè)計(jì)來加強(qiáng)監(jiān)管以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資本收益最大化。增長聯(lián)盟的構(gòu)成也日益多元，不僅包括地方政府和與土地緊密相關(guān)的開發(fā)公司，還包括咨詢和技術(shù)人員等專業(yè)群體參與、指導(dǎo)城市開發(fā)項(xiàng)目。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財(cái)政緊縮是增長聯(lián)盟形成的重要推動(dòng)力，這使其從直接參與城市增長項(xiàng)目擴(kuò)展到參與更多元的城市項(xiàng)目中。彰顯城市形象、象征城市身份的項(xiàng)目納入增長聯(lián)盟的運(yùn)作中。文化產(chǎn)業(yè)成為城市的一種生意，政府通過補(bǔ)貼的方式來支持文化場所的運(yùn)作。此外，增長聯(lián)盟還出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)長期衰退的收縮城市中。增長聯(lián)盟通過空間分流政策，將衰敗區(qū)內(nèi)部劃分為具有投資潛力區(qū)和投資風(fēng)險(xiǎn)較大區(qū)，并對(duì)有投資收益潛力的地區(qū)予以開發(fā)。

當(dāng)然，增長機(jī)器理論也受到了來自政體理論的挑戰(zhàn)。在城市政體理論看來，政府組織資源有限，而非政府組織掌握著對(duì)人類社會(huì)非常重要的資源。城市政體理論認(rèn)為是結(jié)構(gòu)上松散但目標(biāo)一致的聯(lián)盟影響著城市的發(fā)展。城市政體理論與城市增長機(jī)器理論最根本的分歧在于，到底是精英群體控制了城市增長還是松散的聯(lián)盟控制了城市增長。城市政體理論認(rèn)為聯(lián)盟必然會(huì)存在訴求出現(xiàn)分歧的情況，而且聯(lián)盟也并不是穩(wěn)定的，會(huì)隨著公共議題和個(gè)體關(guān)注而發(fā)生改變。城市政體理論還認(rèn)為，城市聯(lián)盟的形成不僅是出于經(jīng)濟(jì)利益的考量，還有可能是出于社區(qū)責(zé)任感的考量。無論城市增長以何種聯(lián)盟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)路徑都與空間運(yùn)作緊密關(guān)聯(lián)。

（三）實(shí)現(xiàn)路徑：城市空間的運(yùn)作

在新自由主義成為共識(shí)的前提下，為了吸引資本流入和要素集聚，城市競爭成為常態(tài)。城市更新、巨型項(xiàng)目等空間運(yùn)作成為城市發(fā)展的主要策略。大型城市發(fā)展項(xiàng)目的興起就是為了吸引投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長?；诖?，城市政府轉(zhuǎn)向支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者為加速資本流通提供便利。城市巨型項(xiàng)目建設(shè)本身就被視為是以重塑經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)發(fā)展為導(dǎo)向。對(duì)于新自由主義城市來說，城市巨型項(xiàng)目是資本積累、推動(dòng)城市增長的重要手段；對(duì)于轉(zhuǎn)型國家來說，城市巨型項(xiàng)目既為高速的城市化進(jìn)程提供動(dòng)力，也為其吸引海外投資、融入全球化進(jìn)程提供支撐。以土地為核心的空間作為地方政府經(jīng)營城市的重要機(jī)制；以經(jīng)濟(jì)增長為主導(dǎo)的治理邏輯則塑造著地方政府的土地出讓行為?；谕恋氐目臻g運(yùn)作更加直接體現(xiàn)了制度安排對(duì)于城市增長的推動(dòng)作用。

現(xiàn)有研究對(duì)于新自由主義的反思和批判更加深入，包括來自新自由主義理論內(nèi)部的反思，關(guān)注城市新自由主義特征在不同治理情境和治理體制下的多樣化呈現(xiàn)，更為重要的是反思因追求剩余價(jià)值最大化而產(chǎn)生的城市社會(huì)極化。地方政府在進(jìn)行城市更新的過程中，既要在維持現(xiàn)有和創(chuàng)造新的剩余積累間進(jìn)行選擇，也要面臨資本積累和合法性的兩難考驗(yàn)。因此，新自由主義只是塑造城市發(fā)展的重要力量，而非唯一動(dòng)力機(jī)制；來自不同治理主體的博弈特別是央地互動(dòng)以及來自外部環(huán)境的壓力成為超越增長邏輯的關(guān)鍵。

超越增長邏輯：城市治理的多重約束

彼得森在《城市極限》一書中提出城市政府的限度決定了其只能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但最新研究發(fā)現(xiàn)，城市政府在上級(jí)政府的財(cái)政支持下，能夠突破其自身限度來提供公共服務(wù)以回應(yīng)其選民偏好。問題在于，無論是作為國家體系下的城市政府，還是作為科層組織的城市政府，其權(quán)威分配、目標(biāo)的多樣性以及組織關(guān)系的復(fù)雜性使得增長邏輯受到挑戰(zhàn)。這也更加明確了城市增長邏輯面臨多重治理約束。

（一）中央控制與國家任務(wù)

垂直體系下的中央控制使得城市發(fā)展超越增長的單一邏輯，中央政府的控制與調(diào)節(jié)構(gòu)成了城市增長邏輯的制度約束。國家不僅是城市治理的制度背景，同時(shí)也是積極的參與者。一方面，解決公共政策問題、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是中央政府積極參與城市治理的直接原因。另一方面，中央控制還出于在國家層面縮小區(qū)域差距進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的考量。吳縛龍則用“國家企業(yè)家主義”來概括中國城市增長與新自由主義增長的不同，即中國的城市不一定是為增長服務(wù)，地方政府通過規(guī)劃上的集權(quán)和市場機(jī)制來完成國家任務(wù)，加強(qiáng)國家權(quán)力。政治引導(dǎo)、行政壓力成為調(diào)節(jié)央地目標(biāo)的重要手段。在中央政府的指令下，地方政府不計(jì)機(jī)會(huì)成本必須執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)中央目標(biāo)。

國家任務(wù)還具有象征意義，其動(dòng)機(jī)是彰顯國家的偉大事業(yè)。企業(yè)對(duì)于城市項(xiàng)目的支持并不是出于經(jīng)濟(jì)原因，而是出于政治安全或者政治游說的考量；地方政府積極參與城市發(fā)展項(xiàng)目的邏輯在于向中央政府展示城市管理者有效完成任務(wù)的能力。因此，中央控制本身就是在多元國家治理目標(biāo)中尋找均衡。但是，城市治理的中央控制并不意味著地方政府的不在場，地方政府因其自身利益、回應(yīng)激烈城市競爭的需要等多重因素而與中央政府保持互動(dòng)。中央與地方之間的雙向互動(dòng)且持續(xù)變化加深了城市治理的復(fù)雜性。

（二）組織依賴與地方政府角色

政府間的相互依賴成為城市政府實(shí)現(xiàn)增長邏輯的組織約束。這種組織依賴既來自央地關(guān)系的約束，還來自科層體系內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。中央政府被視為約束城市政府追求地區(qū)利益最大化的重要外部因素，主要體現(xiàn)在對(duì)中央財(cái)政的依賴程度影響了城市政府行為邏輯。國家治理任務(wù)的轉(zhuǎn)變決定了城市治理中心工作的調(diào)整，主要體現(xiàn)在城市政府的中心任務(wù)逐漸從經(jīng)濟(jì)增長向多元化任務(wù)方向轉(zhuǎn)變。

在地方層面，城市政府本身有超越增長邏輯的考量。這種動(dòng)力不僅來自地方政府追求財(cái)政收益的最大化，還來自科層體系內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。地方政府向經(jīng)營城市轉(zhuǎn)變還源于橫向問責(zé)制度的缺失，這使社會(huì)政策異化為地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益最大化的重要手段。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意味著不同層級(jí)地方政府在城市治理過程中會(huì)基于風(fēng)險(xiǎn)理性的考量。在土地制度的硬約束下，地方政府即使自身利益受損也默許基層的違規(guī)開發(fā)行為，原因就在于其依賴于基層來完成政治任務(wù)，并且需要與基層共同防范潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。除了科層體系內(nèi)部的復(fù)雜性外，社會(huì)壓力同樣倒逼城市政府回應(yīng)治理問題，并開始關(guān)注城市治理中的非增長議題。

（三）社會(huì)壓力與治理目標(biāo)調(diào)整

增長邏輯還受到來自社會(huì)壓力的挑戰(zhàn)，使得政府開始被迫調(diào)試其政策目標(biāo)以及政策選擇。阿特舒勒在《巨型項(xiàng)目：城市公共投資變遷政治學(xué)》一書中，揭示了聯(lián)邦以及地方政府在增長、均衡和公平等多重價(jià)值偏好中做出選擇，以此來解釋城市政府由投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的項(xiàng)目向投資“無傷害”的項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。批評(píng)者認(rèn)為現(xiàn)有研究陷入了發(fā)展主義的窠臼。因?yàn)殡S著跨國經(jīng)濟(jì)往來日益密切以及信息技術(shù)的發(fā)展，基于文化的差異將會(huì)越來越多地反作用于城市間的經(jīng)濟(jì)合作?；趪鴦e差異的文化視角為解構(gòu)增長邏輯提供了可能。

城市增長邏輯的替代解釋從不同的視角回應(yīng)了以資本積累為核心的增長邏輯所不能解釋的城市治理過程。特別是中國，其城市治理既是國家體系的一部分，又處于科層體系之中，還直接與市場、社會(huì)發(fā)生緊密關(guān)聯(lián)。從這個(gè)意義來說，中國城市政府的復(fù)雜性已經(jīng)超出了現(xiàn)有城市理論的預(yù)設(shè)。而城市治理的國家轉(zhuǎn)向?yàn)槌匠鞘邢薅葋砝斫獬鞘兄卫磉壿嬏峁┝诵碌目赡堋?/p>

城市治理邏輯的國家轉(zhuǎn)向

無論是作為治理體制的國家制度安排，還是以央地關(guān)系為軸心的國家治理體系，國家對(duì)于城市治理的影響都更為突顯。城市治理的國家轉(zhuǎn)向源起于城市成為回應(yīng)資本主義國家治理失敗和治理危機(jī)的重要場域。這不僅意味著中央控制對(duì)于城市增長邏輯的制度約束，更在于城市本身成為國家參與全球競爭、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵。因此，城市治理邏輯的國家轉(zhuǎn)向本質(zhì)上是關(guān)注國家治理體制機(jī)制如何塑造城市治理過程。

（一）尺度政治與均衡發(fā)展

城市治理視角下的尺度政治不只是將尺度視為基于城市規(guī)模的地理空間單元，而是具有多重意涵。其不僅指向城市治理的權(quán)力關(guān)系互動(dòng)，還指向作為過程的城市尺度調(diào)整和社會(huì)建構(gòu)以及既有尺度結(jié)構(gòu)對(duì)于城市治理的影響。尺度政治在中國城市治理場景的體現(xiàn)主要有兩個(gè)面向：一方面，中央政府基于行政區(qū)劃制度而對(duì)城市行政級(jí)別進(jìn)行調(diào)整；另一方面，基于特定區(qū)域的尺度調(diào)整，也即中央政府通過戰(zhàn)略規(guī)劃等方式對(duì)于區(qū)域發(fā)展的引導(dǎo)。新城或是新區(qū)的設(shè)立成為實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略的重要空間工具，這包含著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及回應(yīng)住房需求等多元政策目標(biāo)。而作為過程的尺度政治不僅包括自上而下的尺度調(diào)整，也包含自下而上的政策執(zhí)行和博弈過程。

對(duì)于地方政府來說，積極爭取以開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)為代表的功能區(qū)的設(shè)立意味著權(quán)力自主性的增強(qiáng)以及行政成本的減輕，這也使得尺度調(diào)整成為地方政府塑造競爭優(yōu)勢(shì)并獲取資源的主要策略。尺度調(diào)整還來自地方政府為了消解競爭壓力而與企業(yè)、投資者和市民展開互動(dòng)合作。這使得尺度重構(gòu)既需要回應(yīng)資本所帶來的利益分歧，還要回應(yīng)因行政區(qū)劃的權(quán)威分配而帶來的管理分割。

（二）空間異質(zhì)與行政分權(quán)

以行政分權(quán)為導(dǎo)向的“城市—區(qū)域”治理成為央地制造空間差異的機(jī)制。國家的自主性體現(xiàn)在其通過權(quán)力的共享、轉(zhuǎn)移和再生產(chǎn)回應(yīng)并塑造空間差異。其中，特定功能區(qū)或者特定城市成為中央政府進(jìn)行政策試點(diǎn)的重要載體。比如，在國家新區(qū)的建設(shè)過程中，地方政府通過行政授權(quán)來獲取城市發(fā)展空間的最大化成為其爭取國家新區(qū)頭銜的最主要原因；而中央政府不僅通過控制發(fā)展規(guī)劃范圍限制了地方此類意圖，還倒逼地方政府通過政策試驗(yàn)的方式來進(jìn)行改革創(chuàng)新。有研究者也挑戰(zhàn)了基于國家引導(dǎo)下的空間尺度重構(gòu)的治理模式，原因在于主體間存在資源的相互依賴，即區(qū)域發(fā)展是不同行動(dòng)主體權(quán)力互動(dòng)的結(jié)果，而非由既定權(quán)威分配決定。但不同治理主體的角色以及影響力還需進(jìn)行明確和區(qū)分。

總結(jié)與評(píng)論

在追求城市增長成為城市發(fā)展支配邏輯的背景下，增長邏輯面臨中央控制、組織依賴和社會(huì)壓力等多重治理體制和治理壓力的約束，進(jìn)而形成多重治理邏輯。城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，城市理論的發(fā)展與演進(jìn)已然呈現(xiàn)出新的特征。國家體系下的城市需要經(jīng)歷國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并進(jìn)行政策試驗(yàn)以實(shí)現(xiàn)更為有效的治理。無論是城市空間本身還是國家層面的空間選擇都呈現(xiàn)差異化的特征?？臻g本身的異質(zhì)性不僅來自既有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，同時(shí)也體現(xiàn)在行政建構(gòu)的過程中?？臻g異質(zhì)性的行政建構(gòu)既來自國家戰(zhàn)略對(duì)于不同城市治理的想象以及偏好，同時(shí)也來自地方政府面向中央政府的談判能力和游說能力。

超越城市限度本質(zhì)不是否認(rèn)增長邏輯對(duì)于城市治理的重要意義，還要尋求理解城市治理邏輯的新變量和新趨勢(shì)。城市治理邏輯的國家轉(zhuǎn)向也不是只關(guān)注以國家為主導(dǎo)的動(dòng)力機(jī)制，還要關(guān)注央地互動(dòng)過程中事權(quán)的分配及其對(duì)空間差異性的塑造。城市治理視角下的權(quán)力分配本質(zhì)上是消解中央控制與地方自主、政策同構(gòu)與空間差異、體制統(tǒng)一與機(jī)制靈活之間的張力。在城市治理中找回國家、在行政分權(quán)中關(guān)注事權(quán)分配成為理解城市治理過程的重要維度。特別是在區(qū)域發(fā)展成為國家戰(zhàn)略的背景下，以自貿(mào)區(qū)、示范區(qū)等為代表的特別政策區(qū)的興起拉開了城市高質(zhì)量發(fā)展的序幕，且伴隨著更為差異化的行政放權(quán)實(shí)踐，這也為從城市治理視角理解國家治理韌性以及治理機(jī)制的靈活性提供了新思路。