國際組織中的國家話語權(quán)

文/馬榮久

國際組織與國家行為體存在密切的互動(dòng)關(guān)系，這不僅彰顯于國際組織的構(gòu)建與運(yùn)行中，而且融入了有關(guān)國家保持或增強(qiáng)制度性話語權(quán)的對外戰(zhàn)略。本文將理論邏輯與事實(shí)分析相結(jié)合，從權(quán)力概念的分析入手，闡釋國家權(quán)力和影響力彰顯于國際組織建立與運(yùn)行中的三個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上探討國家行為體在國際組織中制度性話語權(quán)的來源，并簡要論及中國增強(qiáng)自身在國際組織中話語權(quán)的基本策略選擇等。

權(quán)力、結(jié)構(gòu)性權(quán)力與話語權(quán)

權(quán)力經(jīng)常被設(shè)想為某行為體采取某種行動(dòng)以影響另一個(gè)行為體的能力，而這種能力會(huì)改變各種特定的未來事件的模式。正如羅伯特·達(dá)爾指出的，權(quán)力在某種程度上意味著“讓別人去做某些他們自己不會(huì)去做的事情的能力”。由于影響、控制或支配其他國家行為體的能力常常和某些資源的占有聯(lián)系在一起，現(xiàn)實(shí)主義學(xué)者傾向于將權(quán)力定義為資源的占有。然而，難以否認(rèn)的是，那些擁有一定資源的國家并不總是能夠在戰(zhàn)略互動(dòng)或談判博弈中得到它們想要的結(jié)果，或者說，一個(gè)國家日益提升的經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力并不會(huì)自然而然地轉(zhuǎn)化為它在國際社會(huì)中的權(quán)力和影響力。顯然，權(quán)力不應(yīng)簡單地歸結(jié)為有可能產(chǎn)生結(jié)果的資源；我們還需要超越單純基于資源或物質(zhì)力量而直接產(chǎn)生的影響、支配、制約與服從，從廣泛而不是狹隘的視野中來思考權(quán)力。事實(shí)上，很多因素決定了國家權(quán)力的來源和形式，有些因素是有形的、直接的，有些因素則是間接的或結(jié)構(gòu)性的。

結(jié)構(gòu)性權(quán)力是形成和決定全球各種政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的權(quán)力，其他國家及其政治機(jī)構(gòu)、企業(yè)、同樣重要的科學(xué)家和相關(guān)專業(yè)人員等都不得不在安全、生產(chǎn)、金融、知識(shí)、運(yùn)輸體系、貿(mào)易等結(jié)構(gòu)中活動(dòng)。與此同時(shí)，結(jié)構(gòu)還賦予行為體以不同的位置和角色，將不同的能力和權(quán)益分配給各主體，并且塑造相關(guān)行為體的自我認(rèn)知和主觀利益。對于國家而言，結(jié)構(gòu)性權(quán)力乃是從根本上決定辦事方法、影響事態(tài)走向的能力，是構(gòu)造與其他行為體之間互動(dòng)關(guān)系框架結(jié)構(gòu)的能力。不同于關(guān)系性權(quán)力及其作用方式，結(jié)構(gòu)性權(quán)力在其實(shí)施過程中通常以間接性、非人格化、彌漫性的方式持續(xù)發(fā)揮作用。因此，如果有一方在相互關(guān)系中也能決定周圍環(huán)境的結(jié)構(gòu)，無論是制度性的還是規(guī)范性的，那么各方在相互關(guān)系中的相對權(quán)力就會(huì)增大或減少。

在主權(quán)國家間的互動(dòng)關(guān)系日益“制度化”的背景下，一系列覆蓋不同互動(dòng)領(lǐng)域的國際組織和多邊機(jī)制已成為結(jié)構(gòu)性權(quán)力的重要載體，也是結(jié)構(gòu)性權(quán)力在國家之間分配的主要平臺(tái)。對于國家行為體而言，這種結(jié)構(gòu)性權(quán)力尤其體現(xiàn)為國際組織中的國家話語權(quán)，即所謂制度性話語權(quán)。制度性話語權(quán)融合了制度性權(quán)力和話語權(quán)，兩者相輔相成。制度性權(quán)力主要是指通過規(guī)則、程序及其所界定的正式或者非正式的制度來指引、約束他者的行動(dòng)（或非行動(dòng)）的能力。話語權(quán)則意味著一方有能力去影響和塑造他者思考問題或者議程的方式，尤其是有能力倡導(dǎo)和傳播一套話語和理念并將其作為集體行動(dòng)的向?qū)?，并借助它們對互?dòng)進(jìn)程中的規(guī)范和規(guī)則予以解釋和再解釋。從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度來看，國際組織和機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展，通常反映了國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的新變化，同時(shí)承載著制度性話語權(quán)的再分配。

國家在國際組織中話語權(quán)的實(shí)踐路徑

國際制度的創(chuàng)設(shè)乃是自主的和自利的行為體之間致力于解決集體行動(dòng)困境的制度談判的過程。作為這一過程的產(chǎn)物，不同的國際組織在組織形態(tài)、成員資格、議題范圍、決策程序、投票規(guī)則、適應(yīng)性與靈活性等制度設(shè)計(jì)方面顯示出不同的特征，進(jìn)而賦予各參與方不同的權(quán)力地位和話語權(quán)。

總體來看，作為制定和執(zhí)行集體選擇時(shí)通行的做法，國際組織的表決機(jī)制是其制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并直接影響到各參與方對有關(guān)事項(xiàng)決定權(quán)的范圍和大小。不同于“共識(shí)”或者“一致”的決策規(guī)則，多數(shù)表決和加權(quán)多數(shù)表決的制度設(shè)計(jì)通常賦予某一或某些參與方更大的影響力。比如，按照當(dāng)前《國際貨幣基金組織協(xié)定》的有關(guān)安排，該組織執(zhí)行加權(quán)投票表決制，在涉及重大事項(xiàng)時(shí)需要總投票權(quán)的85%表決通過，由此投票權(quán)比重逾17%的美國在“協(xié)定”的修訂、確立新總裁人選等問題上擁有事實(shí)上的“否決權(quán)”。日本是亞洲發(fā)展銀行的發(fā)起國和最大的出資國，其認(rèn)繳股本份額占比逾16%，而且歷任亞行行長均來自日本，因此日本在該組織具有最為突出的影響力與話語權(quán)。

國際組織在其建立之后，著眼于不斷實(shí)現(xiàn)其確立的目標(biāo)與宗旨而進(jìn)入議程的實(shí)施階段。此時(shí)國際組織作為互動(dòng)的場所與平臺(tái)，可以為各參與方尋求合作以更好應(yīng)對它們共同關(guān)心的問題提供時(shí)間和空間上的安排。與此同時(shí)，潛在的合作議題通常牽涉到不同國家的利益關(guān)切、利害得失，甚至是其對內(nèi)對外的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃，這就為國際組織運(yùn)行中的議程設(shè)置提供了博弈空間。

可以認(rèn)為，一個(gè)國家在國際組織中的權(quán)力突出體現(xiàn)為議程設(shè)置權(quán)，即設(shè)計(jì)和發(fā)起議題，動(dòng)員支持者，通過采取積極措施（比如單獨(dú)或聯(lián)合的政府提議以及其他程序性措施等）使得自己重視或偏好的議題得到充分考慮，從而有機(jī)會(huì)成為有關(guān)各方在制度框架下合作的基點(diǎn)，進(jìn)而推動(dòng)確立行動(dòng)的方向和建立可接受的行動(dòng)的界限。這樣一來，國家的利益訴求和目標(biāo)偏好就得到有效的延伸和體現(xiàn)。例如，在世界貿(mào)易組織（WTO）及其前身關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）所推動(dòng)的多邊自由貿(mào)易談判進(jìn)程中，盡管在制度設(shè)計(jì)上各回合談判需以共識(shí)為基礎(chǔ)，且每個(gè)成員享有平等的表決權(quán)，但在實(shí)際操作中，該組織最主要的成果都是在一個(gè)由少數(shù)國家組成的小圈子內(nèi)的非正式會(huì)晤中先作出決定，再擴(kuò)展到其他成員。歷史地看，美國、歐共體、日本和加拿大四方構(gòu)成了作為決策核心的“四方集團(tuán)”（Quad），即所謂“綠屋會(huì)議”（Green Room Meeting）的最初成員國。“四方集團(tuán)”一度主導(dǎo)了“東京回合”（1973—1979）和“烏拉圭回合”（1986—1994）的談判，它們提出議程和草案，并推動(dòng)一些對發(fā)達(dá)國家更為有利的協(xié)定。而發(fā)展中國家則在該組織內(nèi)部長期處于高度不利地位，在實(shí)際的決策過程中基本被排除和忽視，很少能成功提出自己的議程。國際組織中的上述現(xiàn)象，正是巴克拉克（Peter Bachrach）和巴拉茲（Morton S.Baratz）所稱的“權(quán)力的第二層面”。

在國際組織這一政治現(xiàn)象產(chǎn)生與發(fā)展的歷史進(jìn)程中，人類有關(guān)和平與安全、發(fā)展與進(jìn)步、治理與秩序的理念始終發(fā)揮著引導(dǎo)和塑造的作用。例如，維護(hù)集體安全以及保障基本人權(quán)等理念為聯(lián)合國的創(chuàng)設(shè)提供了路線圖；“通過在基礎(chǔ)設(shè)施及其他生產(chǎn)性領(lǐng)域的投資，促進(jìn)亞洲經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)造財(cái)富并改善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”，則在協(xié)調(diào)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）的構(gòu)建與運(yùn)行的多邊行動(dòng)中起到凝聚合作的作用。從上述以及更為廣泛的事例來看，就像馬克斯·韋伯提出的，“常常是理念所創(chuàng)造出的‘世界影像’——如同鐵路岔道上的扳道工一樣——決定著行動(dòng)在利益動(dòng)力的推動(dòng)下運(yùn)行的軌道”。顯然，作為集體行動(dòng)中理念的提出者、倡議者或引領(lǐng)者，相關(guān)國家將有機(jī)會(huì)更為有效地發(fā)揮影響力；尤其是在存在著多種選擇或存在著多種觀念的競爭時(shí)，誰的觀念占據(jù)主流地位，誰就在事實(shí)上像“扳道工”一樣決定著行動(dòng)的方向。

理念代表人們對事實(shí)、因果關(guān)系和公正等的看法，并通常借助一套話語體系表達(dá)出來。在國際互動(dòng)的貿(mào)易、發(fā)展、環(huán)境、人權(quán)、安全等不同領(lǐng)域，相關(guān)理念不僅幫助界定集體行動(dòng)的目標(biāo)指向，而且塑造集體行動(dòng)的具體進(jìn)程，并對結(jié)果產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，在國際制度框架下的互動(dòng)進(jìn)程中，有關(guān)國家要想更為有效地?cái)U(kuò)大自身的話語權(quán)和發(fā)揮影響力，就需要成為話語體系的構(gòu)建者、偏好結(jié)構(gòu)的塑造者，尤其是共享理念的倡導(dǎo)者。“通過塑造他者的認(rèn)知、認(rèn)識(shí)和偏好，使其接受在現(xiàn)存秩序中的角色”，你就能夠讓自己想要的結(jié)果也成為他人想要的結(jié)果。在史蒂文·盧克斯（Steven Lukes）看來，這就是權(quán)力的第三層面。

國家在國際組織中話語權(quán)的來源

國家實(shí)力因素實(shí)際上指向基于物質(zhì)資源的國家之間相對實(shí)力變化在制度性話語權(quán)分配進(jìn)程中所產(chǎn)生的影響。這一影響在某一特定歷史時(shí)刻，譬如當(dāng)下的“權(quán)力轉(zhuǎn)移”進(jìn)程中往往尤為突出。

第一，基于物質(zhì)資源的國家相對實(shí)力。從較為廣泛的國際制度現(xiàn)象來看，一方可支配資源的多少、市場規(guī)模的大小等實(shí)力因素通常在多邊制度框架下的談判進(jìn)程中發(fā)揮作用，即“享有更大權(quán)力的國家可以擁有更為廣闊的行動(dòng)余地”，從而不僅塑造了制度設(shè)計(jì)，也在相當(dāng)大程度上影響著議程設(shè)置。

第二，某一特定歷史時(shí)刻的國家相對實(shí)力。作為一種國際政治現(xiàn)象，國際組織往往產(chǎn)生于人類歷史上的某一重大時(shí)刻，如國際聯(lián)盟和聯(lián)合國出現(xiàn)于戰(zhàn)爭與和平的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。在這些轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，國家間的相對實(shí)力顯示出深刻的變化，而國際組織事實(shí)上承載了一部分國家在制度設(shè)計(jì)、議程設(shè)置以及行動(dòng)理念上的偏好。例如，在二戰(zhàn)后重建國際體系的重大時(shí)刻，美國具備其他國家難以匹敵的綜合實(shí)力，有機(jī)會(huì)和物質(zhì)條件去引領(lǐng)和構(gòu)建諸如北約（NATO）、GATT、國際貨幣基金組織（IMF）等一系列涵蓋不同領(lǐng)域的制度框架，并在其中持續(xù)享有主導(dǎo)性的話語權(quán)。

第三，權(quán)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程中的國家相對實(shí)力。所謂權(quán)力轉(zhuǎn)移時(shí)刻（意指改變或顛覆國際體系的霸權(quán)戰(zhàn)爭）不會(huì)是人們所期待的。然而，在某一特定問題領(lǐng)域，對于作為參與方的各國家行為體之間實(shí)力對比的變化，以國際組織和機(jī)制等為代表的國際制度體系需要在一定條件下予以包容性回應(yīng)。正如我們所看到的，在2008年的全球金融危機(jī)之后，二十國集團(tuán)（G20）由一個(gè)西方七國財(cái)長會(huì)議倡議的財(cái)長和央行行長會(huì)議機(jī)制升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，部分取代西方七國集團(tuán)（G7）的作用，成為一個(gè)至關(guān)重要的全球經(jīng)濟(jì)治理論壇。由此，全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的話語權(quán)更多地轉(zhuǎn)向新興國家。

上述分析顯示國際制度領(lǐng)域一個(gè)重要的因果機(jī)制，即實(shí)力的分配及其變化常常影響有關(guān)各方在國際組織中制度性話語權(quán)的大??；但難以否認(rèn)的是，單純的實(shí)力因素并不直接起作用，相對實(shí)力的變化也未必能夠?qū)崿F(xiàn)話語權(quán)的再分配。因此，在各種不同的制度框架下的互動(dòng)進(jìn)程中，尤其值得思考的是國家能力建設(shè)，尤其是多邊外交能力建設(shè)在制度性話語權(quán)的產(chǎn)生與分配機(jī)制中的關(guān)鍵作用。

第一，制度談判能力。國際制度框架下的合作顯然不是一個(gè)自然而然的結(jié)果，通往“帕累托最優(yōu)”的路徑注定是談判磋商的征程。從這個(gè)意義上說，談判權(quán)充斥于國際組織從產(chǎn)生到消亡的全過程。對于國家行為體而言，談判權(quán)有賴于在尋求共識(shí)的過程中進(jìn)行多方博弈和討價(jià)還價(jià)的策略與技巧，尤其是善于把擁有的優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)化為談判籌碼?？陀^來看，作為擁有領(lǐng)導(dǎo)能力的談判方，其在談判進(jìn)程中既要目標(biāo)明確、立場堅(jiān)定，又要因勢利導(dǎo)，能夠在全球（如“南南合作”）或者地區(qū)范圍內(nèi)吸引和動(dòng)員相關(guān)議題的支持者和追隨者，以促進(jìn)為實(shí)現(xiàn)某一特定的共同目標(biāo)而采取集體行動(dòng)。

應(yīng)該看到，多邊外交舞臺(tái)上的談判是由具體的外交或涉外事務(wù)工作人員來負(fù)責(zé)實(shí)施的，這包括國際組織中的工作人員以及各成員方派出的政府官員或工作人員。就其影響談判過程和結(jié)果的能力而言，相關(guān)人士必須在多邊場合擁有一定的政治資本，而累積可利用的政治資本則需要不斷地致力于提升外交技巧、拓展人脈關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及贏得被信任和尊重的聲譽(yù)?？梢哉J(rèn)為，國際組織中的人員配置以及談判人員的素質(zhì)，尤其在于是否擁有足夠數(shù)量的受過正規(guī)培訓(xùn)并掌握相關(guān)知識(shí)和技能的人才，都與一個(gè)國家在多邊外交中的談判權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)力密切相關(guān)。因此，這是國家能力建設(shè)的重要方面。

第二，國家角色定位。毫無疑問，多邊外交能力建設(shè)是一個(gè)長期的和持續(xù)的系統(tǒng)工程，并非一朝一夕之功。從這個(gè)意義上說，多邊外交能力建設(shè)的一個(gè)重要取向是明確和秉持其在國際組織以及更為廣泛的國際制度體系中的角色定位。在當(dāng)代世界，國際社會(huì)面臨的超越國家邊界的問題和挑戰(zhàn)越來越多，國際組織倡導(dǎo)多邊主義、制定國際規(guī)則、提出全球問題的解決方案，在全球治理進(jìn)程中發(fā)揮著不可替代的作用。與此同時(shí)，伴隨著國家之間互動(dòng)關(guān)系的制度化日益廣泛和深入，國際組織承載著國際秩序的維系、發(fā)展、變革和調(diào)整。從歷史和時(shí)代發(fā)展的客觀趨勢來看，國家行為體理應(yīng)積極地融入國際制度和全球治理體系，并成為國際組織和多邊機(jī)制的參與者、塑造者和建設(shè)者。這無疑是全球化時(shí)代對于國家角色的客觀要求，事實(shí)上也為有關(guān)國家保持和提升其在全球體系中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力開辟通道。

中國與國際組織中的話語權(quán)

理解國際組織中的權(quán)力分布及其來源，需要研究者思考不同理論觀點(diǎn)中圍繞權(quán)力問題的因果關(guān)系要素間的互動(dòng)。在此，我們需要特別明確相關(guān)研究的現(xiàn)實(shí)指向意義。圍繞國際組織的多邊外交政策和行為，中國需要積極布局并明確著力點(diǎn)。

第一，提升發(fā)展中國家在國際組織中的話語權(quán)。中國外交需順勢而為，一方面，參與和融入現(xiàn)有的制度安排，尊重現(xiàn)行的原則、規(guī)范，通過負(fù)責(zé)任國家的身體力行，維護(hù)一個(gè)基于規(guī)則的國際秩序；另一方面，積極推動(dòng)各方對現(xiàn)有國際制度安排進(jìn)行必要的補(bǔ)充和完善，尤其是在當(dāng)前圍繞的世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制的改革、完善全球環(huán)境治理和世界公共衛(wèi)生治理的制度體系等方面。中國應(yīng)在制度談判進(jìn)程中團(tuán)結(jié)新興國家，攜手發(fā)展中國家，致力于提升包括自身在內(nèi)的非西方國家的制度性話語權(quán)。

第二，作為中國整體外交布局的優(yōu)先方向，新時(shí)代的周邊外交順應(yīng)制度框架在周邊地區(qū)的邏輯延展，因勢利導(dǎo)、順勢而為，提升地區(qū)制度性話語權(quán)始終應(yīng)作為政策制定與實(shí)施的著力點(diǎn)。具體來看，這個(gè)著力點(diǎn)應(yīng)循三條路徑，即深入?yún)⑴c和積極構(gòu)建地區(qū)多邊制度框架、引領(lǐng)制度框架下的議程設(shè)置、倡導(dǎo)與傳播共享理念。主動(dòng)適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化和制度框架下安全合作的發(fā)展趨勢，積極參與相關(guān)地區(qū)組織和機(jī)制，并在決策機(jī)制、議程設(shè)置以及人員配置等方面擁有發(fā)言權(quán)和影響力，中國走出贏得地區(qū)制度性話語權(quán)的第一步。主動(dòng)發(fā)起、組織和協(xié)調(diào)集體行動(dòng)，去創(chuàng)設(shè)一系列地區(qū)性制度框架與合作機(jī)制，構(gòu)建與其他國家互動(dòng)的架構(gòu)與平臺(tái)，塑造共享的利益、目標(biāo)和規(guī)范，這是中國贏得地區(qū)制度性話語權(quán)的另一個(gè)重要步驟。

第三，在與國際組織的密切互動(dòng)進(jìn)程中，中國要高度重視多邊外交能力建設(shè)，尤其是在多邊外交舞臺(tái)上的話語傳播能力、制度談判能力、人員配置能力。從國際組織中各參與方之間互動(dòng)關(guān)系的效果來看，多邊與雙邊相向而行，方能相得益彰，即國家行為體以雙邊關(guān)系推動(dòng)多邊互動(dòng)、以多邊互動(dòng)深化雙邊關(guān)系，維護(hù)、利用和創(chuàng)造制度框架合作中的機(jī)遇，妥善應(yīng)對制度框架互動(dòng)中的困境。就此而言，中國旨在提升自身在國際組織中制度性話語權(quán)的外交努力，不是與其他國家的“零和”博弈。當(dāng)然，制度性話語權(quán)不是“霸權(quán)”，也不是買來的。制度性話語權(quán)應(yīng)是建立在“原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序”最大程度共識(shí)基礎(chǔ)上的，是以共享的利益和目標(biāo)作為基礎(chǔ)的，因而是持續(xù)、穩(wěn)定的、被承認(rèn)和接受的。這些方面應(yīng)當(dāng)為中國的多邊外交行為提供借鑒。