面向2035年的中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)
——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議

文/鄭功成

引言：從歷史進(jìn)程增進(jìn)對(duì)社會(huì)保障的再認(rèn)識(shí)

社會(huì)保障是保障與改善民生、維護(hù)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)民共享發(fā)展成果的基本制度保障，完備的社會(huì)保障體系更是治國(guó)安邦的重要支柱和國(guó)家現(xiàn)代化的標(biāo)配，對(duì)國(guó)計(jì)民生的影響重大且深遠(yuǎn)。面向2035年，社會(huì)保障將承擔(dān)著更加重大的責(zé)任與使命。在這樣的背景下，社會(huì)保障改革的核心使命必定要從漸進(jìn)探索的“破舊”全面轉(zhuǎn)換到快速理性的“立新”上來(lái)，從因循舊的數(shù)量增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換到遵循新的質(zhì)量提升標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估發(fā)展進(jìn)展。為此，社會(huì)保障研究也不能再延續(xù)以往那種價(jià)值理性喪失、工具理性泛濫的狹隘取向，更不能以利己主義的個(gè)人得失算計(jì)將社會(huì)保障融入國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程和共同富裕大格局之中，而是需要尋求中國(guó)特色社會(huì)保障體系高質(zhì)量建制、可持續(xù)發(fā)展之路。

中國(guó)社會(huì)保障思想的源頭在商周文化巨變時(shí)期，社會(huì)保障實(shí)踐活動(dòng)更是早在殷商時(shí)代即已出現(xiàn)，政府主導(dǎo)的救災(zāi)濟(jì)貧等保障措施歷代柔性傳承，形成了國(guó)家負(fù)責(zé)與家國(guó)一體、秉承等級(jí)差序與中庸之道、與社會(huì)安定和政權(quán)興亡密切關(guān)聯(lián)、維護(hù)家庭保障的特殊地位、依靠傳統(tǒng)文化柔性傳承的本土特征。然而，歷史上的社會(huì)保障幾乎只有工具性價(jià)值。凡救災(zāi)濟(jì)貧措施得力，即能避免因?yàn)?zāi)生亂；救災(zāi)濟(jì)貧措施不濟(jì)，則易出現(xiàn)饑荒致亂。歷次大的農(nóng)民起義均以大災(zāi)荒為背景、以搶米搶糧為前奏、以社會(huì)大動(dòng)蕩甚至朝代更迭為結(jié)果，深刻地揭示了歷史上社會(huì)保障的重要性，漢唐盛世、秦隋短命與元明滅亡等背后都隱含著這一歷史公理。

在國(guó)際上，西方早期盛行的是宗教慈善。1601年英國(guó)頒行《濟(jì)貧法》后，政府開始介入并提供有限救濟(jì)，為成就“日不落帝國(guó)”作出了重要貢獻(xiàn)。德國(guó)于1883—1889年首創(chuàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，這被視為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的開端。它用強(qiáng)制共享、增進(jìn)勞工福利的方式，改進(jìn)了資本主義社會(huì)的血腥治理模式，極大地緩和了尖銳對(duì)抗的勞資矛盾，為德國(guó)迅速崛起創(chuàng)造了有利條件。德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度也被許多國(guó)家仿效，成為資本主義社會(huì)從野蠻時(shí)代走向文明時(shí)代的重要分界線。1933年、1935年美國(guó)先后制定緊急救濟(jì)法、社會(huì)保障法，作為羅斯福新政應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)大蕭條的重要舉措，在一定程度上矯正了市場(chǎng)失靈和放任自由競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的弱肉強(qiáng)食的弊端，使美國(guó)的國(guó)家治理體系得到了極大改善，此后即使遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)亦能夠避免當(dāng)年大蕭條時(shí)期的重大危機(jī)。二戰(zhàn)后英國(guó)率先建成福利國(guó)家，促使其很快走出深刻的社會(huì)危機(jī)，被西歐、北歐和一些英聯(lián)邦國(guó)家仿效。正是由于上入了現(xiàn)代社會(huì)保障這一具有社會(huì)主義元素的共享機(jī)制，才使資本主義社會(huì)得以延續(xù)。

同時(shí)，也有不少負(fù)面例子值得我們警惕。例如，巴西曾是前景向好的金磚國(guó)家，距中等發(fā)達(dá)國(guó)家僅一步之遙，其急劇擴(kuò)大社會(huì)保障后，福利開支迅速占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的20%以上，在國(guó)家公共支出中占比更高達(dá)50%以上，近幾年陷入嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退，社會(huì)保障也難以為繼，上發(fā)人民嚴(yán)重不滿，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了大倒退。希臘在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度并不靠前的條件下追求高福利，2008年深陷主權(quán)債務(wù)危機(jī)后，不得不連續(xù)多次削減養(yǎng)老金，遭到普遍反對(duì)，社會(huì)秩序一度陷入混亂。智利、阿根廷等國(guó)在20世紀(jì)80年代違背社會(huì)保障規(guī)律，將公共養(yǎng)老金轉(zhuǎn)化為私有化的個(gè)人賬戶制，最終上發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，不得不廢止或補(bǔ)建公共養(yǎng)老金制度，迄今仍陷危機(jī)之中無(wú)法自拔。美國(guó)也是一個(gè)復(fù)雜的例子，克林頓時(shí)代曾嘗試建立全民醫(yī)保制度，到奧巴馬政府才出臺(tái)相關(guān)法案，而特朗普卻使這一法案無(wú)法有效付諸實(shí)施，拜登又?jǐn)M再度將全民醫(yī)保作為目標(biāo)，但能否最終實(shí)現(xiàn)依然是未知數(shù)，美國(guó)仍有約三千萬(wàn)公民缺乏法定醫(yī)療保險(xiǎn)的事實(shí)，即是黨爭(zhēng)誤卻民生的后果。

綜上可見，凡社會(huì)保障成功者，通常是理性建制且不斷完善，可以提供清晰穩(wěn)定的預(yù)期并持續(xù)發(fā)展，得到的是人民滿意、社會(huì)安定、國(guó)運(yùn)昌隆；凡社會(huì)保障不成功者，往往是理性不足、黨爭(zhēng)不止、失之偏頗，導(dǎo)致的是難以為繼、社會(huì)動(dòng)蕩、國(guó)運(yùn)衰落。中外正反兩面的例子證明，良好的社會(huì)保障制度可以化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并維護(hù)、促進(jìn)國(guó)家發(fā)展與人民福祉，不良的社會(huì)保障制度則可能滋生新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的成就與經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)保障制度始建于新中國(guó)成立初期。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的是以社會(huì)主義公有制為支撐、由高度集中的計(jì)劃體制調(diào)控、以勞動(dòng)保險(xiǎn)為主體內(nèi)容的社會(huì)保障制度體系。當(dāng)時(shí)國(guó)家采取的是低工資、多福利的政策取向，國(guó)民收入分配逐漸演變成了平均主義“大鍋飯”，社會(huì)保障也因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、財(cái)力薄弱陷入了難以為繼的境地。改革開放后，社會(huì)保障改革構(gòu)成了整個(gè)改革事業(yè)的重要組成部分，經(jīng)過(guò)多年探索，實(shí)現(xiàn)了從與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)家-單位（集體）保障制走向與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)家-社會(huì)保障制的整體轉(zhuǎn)型。黨的十八大以來(lái)，黨和政府以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)覆蓋全民的社會(huì)保障體系建設(shè)，特別是2018年的機(jī)構(gòu)改革更突破了以往的體制性障礙，促使社會(huì)保障快速發(fā)展、保障水平穩(wěn)步提升，成為全民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障。

中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)取得的主要成就，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.形成了由法定保障與補(bǔ)充保障組成的社會(huì)保障體系框架。前者包括各種社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障；后者包括慈善事業(yè)、互助保障以及商業(yè)保險(xiǎn)等。

2.覆蓋面不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障惠及全民。2020年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率約90%，基本醫(yī)保參保率達(dá)96.9%，享受低保待遇者達(dá)4400多萬(wàn)人。養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、殘疾人福利和軍人及軍烈屬保障均有所發(fā)展。

3.社會(huì)保障待遇不斷提高。連續(xù)16年提高退休人員養(yǎng)老金水平，2020年全國(guó)有2.93億人按時(shí)足額領(lǐng)取基本養(yǎng)老金，退休人員與老年居民月人均養(yǎng)老金分別達(dá)到3200元和170元；職工和居民在醫(yī)保政策范圍內(nèi)的住院報(bào)銷比例分別達(dá)80%和70%左右；城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到人月均665元和人年均5842元；軍人撫恤待遇以年均10%的幅度持續(xù)增長(zhǎng)。

4.社會(huì)保障調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能有效發(fā)揮。2009年實(shí)施全民醫(yī)保計(jì)劃，啟動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，開展大規(guī)模保障性住房建設(shè)，迅速提振了居民消費(fèi)，為中國(guó)率先走出國(guó)際金融危機(jī)低谷并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)作出了直接貢獻(xiàn)。2019年將養(yǎng)老保險(xiǎn)單位費(fèi)率降到16%，有效地降低了企業(yè)成本。2020年及時(shí)出臺(tái)減免企業(yè)社保費(fèi)政策和醫(yī)保新政，增加臨時(shí)救助及相關(guān)服務(wù)，為打贏疫情阻擊戰(zhàn)和促使經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)發(fā)展提供了重要支撐。

此外，還實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障管理體制的優(yōu)化，基本建成了覆蓋城鄉(xiāng)的經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，公共服務(wù)水平有了提升。

改革開放以來(lái)的社會(huì)保障實(shí)踐，積累了如下經(jīng)驗(yàn)：一是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)是推動(dòng)社會(huì)保障快速發(fā)展的根本原因；二是立足國(guó)情選擇社會(huì)保障項(xiàng)目、設(shè)計(jì)制度平臺(tái)、堅(jiān)持漸進(jìn)改革、兼顧不同群體利益是社會(huì)保障穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵所在；三是正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)兩者共同發(fā)展的重要條件；四是堅(jiān)持盡力而為、量力而行的方針是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的重要保證。

當(dāng)前社會(huì)保障體系建設(shè)存在的問(wèn)題與面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前存在的主要問(wèn)題包括六個(gè)方面。一是社會(huì)保障體系建設(shè)的系統(tǒng)性、協(xié)同性明顯不足，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡：養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利成了短板，護(hù)理保險(xiǎn)制度尚未建立；迄今仍偏重政府主導(dǎo)的第一層次，補(bǔ)充保障發(fā)展嚴(yán)重不足；社會(huì)保障與教育、就業(yè)、收入分配等系統(tǒng)尚未做到良性互動(dòng)和相互促進(jìn)；醫(yī)保、醫(yī)療與醫(yī)藥之間協(xié)同不足甚至存在效果對(duì)沖。二是社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性與規(guī)范性明顯不足，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、籌資失衡、待遇不公等制度性缺陷日益顯性化。三是社會(huì)保險(xiǎn)參保質(zhì)量不高。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2020年以居民身份參保者達(dá)5.4億多人，其個(gè)人年均繳費(fèi)僅402元，相當(dāng)一部分人只繳100元，未來(lái)根本不能滿足居民年老后的基本生活需要；基本醫(yī)療保險(xiǎn)中居民身份參保者占75%，重大疾病仍是其現(xiàn)實(shí)之憂；失業(yè)、工傷保險(xiǎn)參保率低，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)民工群體普遍缺乏保障。四是社會(huì)保障物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，再分配作用發(fā)揮有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐盟2014年社會(huì)保障支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比平均為28.7%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）2015年36個(gè)成員國(guó)平均為20.4%，而中國(guó)現(xiàn)在還不足12%，這表明中國(guó)社會(huì)保障物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱。2017年18個(gè)歐盟國(guó)家市場(chǎng)收入的基尼系數(shù)為0.443，在社會(huì)保障作用下降為0.29，降幅率達(dá)40%，而中國(guó)社會(huì)保障對(duì)基尼系數(shù)的貢獻(xiàn)僅降低了12.3%。五是政策僵化現(xiàn)象明顯。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最低繳費(fèi)年限為15年，平均繳費(fèi)年限僅26年，較OECD國(guó)家平均35年少了9年；實(shí)際退休年齡平均為54歲，平均領(lǐng)取養(yǎng)老金約30年，較OECD國(guó)家平均20年多了10年；醫(yī)療保險(xiǎn)中退休人員及原單位不再繳費(fèi)，“十四五”時(shí)期新增退休人員將高達(dá)4 000多萬(wàn)人，醫(yī)?；鹈媾R來(lái)源減少、開支日增的局面；社會(huì)保險(xiǎn)基金一直未能有效投資運(yùn)營(yíng)，每年貶值數(shù)以百億元計(jì)。六是法制建設(shè)滯后，總體上仍處于依靠政策性文件實(shí)施階段；社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)制尚未理順，服務(wù)水平不高。

當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)包括六個(gè)方面。一是人口老齡化與少子高齡化。2025年，中國(guó)老齡化程度從輕度步入中度，而適齡人口生育意愿持續(xù)走低，總和生育率已跌破警戒線，其直接后果即是繳費(fèi)者不斷減少，而養(yǎng)老、醫(yī)療、護(hù)理保險(xiǎn)基金支付壓力持續(xù)增大。二是人口高流動(dòng)性與人戶分離現(xiàn)象常態(tài)化。2019年中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率44.38%、常住人口城鎮(zhèn)化率60.6%，人戶分離人口2.8億人，直接影響著社會(huì)保障發(fā)展。三是數(shù)字經(jīng)濟(jì)催生各種新業(yè)態(tài)，就業(yè)方式更加多樣化。如網(wǎng)約司機(jī)、快遞小哥等，他們的勞動(dòng)關(guān)系、就業(yè)崗位、工作時(shí)間、勞動(dòng)報(bào)酬等都具有不確定性，游離在現(xiàn)行以傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)的單位關(guān)聯(lián)型的社保制度以外。四是低收入群體規(guī)模依然龐大，貧富差距偏大。目前全國(guó)月均可支配收入1 000元以下的人群約3.1億，2 000元以下的人群約為7.1億；到2019年末基尼系數(shù)仍達(dá)0.465，處于居高難下境地。五是社會(huì)保障需求呈現(xiàn)多元化，但福利的剛性發(fā)展受制于國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，而財(cái)力增長(zhǎng)具有不確定性。六是深化社會(huì)保障改革必然觸及一些群體和地區(qū)的既得利益，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)概率會(huì)明顯升高。

高質(zhì)量地建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)保障體系

進(jìn)入“十四五”時(shí)期后，迫切需要基于全面建成中國(guó)特色社會(huì)保障體系的目標(biāo)導(dǎo)向來(lái)統(tǒng)籌謀劃深化改革的方略與行動(dòng)方案。

（一）明確建制目標(biāo)，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)、理性發(fā)展

一方面，以高質(zhì)量的有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系為建制目標(biāo)。包括制度安排公平統(tǒng)一，保障體系結(jié)構(gòu)完備，覆蓋范圍應(yīng)保盡保，權(quán)責(zé)匹配清晰合理，籌資機(jī)制可保持續(xù)，待遇適度穩(wěn)步提升，經(jīng)辦服務(wù)規(guī)范便捷。圍繞這一目標(biāo)科學(xué)設(shè)計(jì)“十四五”“十五五”“十六五”三個(gè)階段的目標(biāo)任務(wù)。

另一方面，堅(jiān)持尊重依法實(shí)施、責(zé)任共擔(dān)、互助共濟(jì)、公平普惠等基本規(guī)律，同時(shí)尊重中國(guó)國(guó)情，既不能以規(guī)律為由脫離國(guó)情，也不以國(guó)情為由扭曲規(guī)律。貫徹落實(shí)公平取向、共建共享、可持續(xù)發(fā)展三大基本原則。妥善處理好社會(huì)保障與家庭保障、社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基本保障與非基本保障、福利增長(zhǎng)與責(zé)任合理分擔(dān)四大關(guān)系。需要重視支持家庭成員擔(dān)負(fù)責(zé)任，理性地促進(jìn)社會(huì)保障不斷發(fā)展，激發(fā)市場(chǎng)主體、社會(huì)力量提供非基本保障的積極性，堅(jiān)持福利增長(zhǎng)應(yīng)與財(cái)力增長(zhǎng)相適應(yīng)，以主體各方合理分擔(dān)責(zé)任為條件。

在部門分割、地區(qū)分割的情形下，部門往往難以自覺(jué)立足全局與長(zhǎng)遠(yuǎn)，地方還可能侵蝕國(guó)家利益，對(duì)此，還有必要建立超越行政、立法、司法之上的中央決策機(jī)制和國(guó)家層級(jí)的咨詢或?qū)徸h委員會(huì)。

（二）盡快優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度

1.優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一是加快實(shí)現(xiàn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，健全中央對(duì)地方的激勵(lì)約束機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。二是以組合拳方式調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)參數(shù)。包括盡快明確延遲退休年齡實(shí)施方案、逐步提高最低繳費(fèi)年限、適度降低養(yǎng)老金替代率等。三是將財(cái)政兜底責(zé)任改按固定比例分責(zé)機(jī)制，將財(cái)政壓力控制在可控范圍。四是適度提高個(gè)人繳費(fèi)水平并最終達(dá)到與單位繳費(fèi)均衡、堅(jiān)持個(gè)人賬戶權(quán)益全額歸己但不再由制度承擔(dān)長(zhǎng)壽責(zé)任。五是由政府代行農(nóng)民雇主之責(zé)，分擔(dān)一半繳費(fèi)責(zé)任，以使其養(yǎng)老金水平穩(wěn)步提高。六是鼓勵(lì)靈活就業(yè)人員參加職工社會(huì)保險(xiǎn)。

2.優(yōu)化基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。一是優(yōu)化醫(yī)保籌資機(jī)制。包括逐步均衡用人單位或政府與個(gè)人的籌資責(zé)任，最終實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)各半；取消職工醫(yī)保個(gè)人賬戶，所有繳費(fèi)全部進(jìn)入統(tǒng)籌基金并由所有參保人共享；改居民醫(yī)保按人頭等額繳費(fèi)為與可支配收入掛鉤繳費(fèi)制，以化解逆向調(diào)節(jié)問(wèn)題；根據(jù)“老人老辦法、新人新辦法”原則實(shí)行退休人員繳費(fèi)制，以改變退休人員醫(yī)保權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題，促進(jìn)籌資公平，并為最終制度覆蓋全民創(chuàng)造條件。二是建立統(tǒng)一的醫(yī)保待遇清單，以促進(jìn)醫(yī)保政策統(tǒng)一和權(quán)益公平。三是積極推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌，同時(shí)建立中央調(diào)劑基金，以解決區(qū)域不平衡問(wèn)題。四是將以戶籍為依據(jù)的居民參保調(diào)整為覆蓋常住人口，提高參保質(zhì)量。五是完善科學(xué)控費(fèi)制度。推進(jìn)藥品和醫(yī)用耗材集中帶量采購(gòu)制度常態(tài)化，推行以病種（組）付費(fèi)為主的多元復(fù)合式支付方式，嚴(yán)格基金監(jiān)管，增強(qiáng)醫(yī)保制度可持續(xù)性。

3.優(yōu)化社會(huì)救助制度。將部分救助項(xiàng)目擴(kuò)展到常住人口，最終實(shí)現(xiàn)常住地申領(lǐng)救助。建立完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制與主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，避免因制度實(shí)施中的缺漏發(fā)生極端個(gè)案。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式積極發(fā)展服務(wù)型社會(huì)救助。明確中央政府與地方政府的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。實(shí)行收入豁免制，提升救助對(duì)象就業(yè)能力，推行以工代賑，創(chuàng)造靈活就業(yè)機(jī)會(huì)等，以此避免救助陷阱。

（三）及時(shí)補(bǔ)上養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利短板，促使教育福利長(zhǎng)足發(fā)展

1.加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。讓民政部門承擔(dān)起統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃、推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)政策制定并統(tǒng)籌配置公共資源的職責(zé)，同步推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員社會(huì)化管理。加快建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度，讓有需要的老年人普享基本公共服務(wù)。采取以年齡為基礎(chǔ)、以失能程度為主要依據(jù)享受相關(guān)服務(wù)的新政策，同時(shí)將護(hù)理型床位作為主要考核指標(biāo)，并根據(jù)不同老年人群體特征、地區(qū)老齡化差異、養(yǎng)老文化差異等要素分地區(qū)、分類別、分層次發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，確保政策精準(zhǔn)有效。將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改為社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以調(diào)動(dòng)市場(chǎng)與社會(huì)力量積極參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。上導(dǎo)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)向居家老人延伸，支持老年人自立和家庭成員照顧老年人。建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供有效制度支撐。

2.加快建立健全兒童福利制度。宜將兒童托育事業(yè)與未成年人保護(hù)等統(tǒng)一劃歸民政部門管理，以確保兒童福利事業(yè)發(fā)展的完整性和資源配置的高效率。為棄養(yǎng)兒童、困境兒童、受虐兒童等提供兜底保障。建立基本兒童服務(wù)制度，賦予所有兒童均能在常住地平等享受托幼服務(wù)的法定權(quán)益。將健康保障納入兒童福利范疇。建立兒童津貼制度，發(fā)出鼓勵(lì)生育的政策信號(hào)。

3.促使教育福利事業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展。將義務(wù)教育從9年制延伸到12年制，并進(jìn)一步增強(qiáng)職業(yè)教育與高等教育的公益性，使人人享有受教育權(quán)得到全面落實(shí)。同時(shí)，還需要通過(guò)優(yōu)化教育資源配置、逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)試教育向素質(zhì)教育轉(zhuǎn)型、著力促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享等措施來(lái)提升教育質(zhì)量。

（四）以滿足多樣化需求為出發(fā)點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)多層次保障健康發(fā)展

1.以企業(yè)年金為突破口，加快構(gòu)建多層次養(yǎng)老金體系。加快基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度定型，為其他層次養(yǎng)老金留出清晰的發(fā)展空間。降低用人單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，使其具備建立企業(yè)年金的承受能力。降低基本養(yǎng)老金替代率到40%左右，以釋放參保人員的需求。以企業(yè)年金達(dá)60%以上覆蓋面為追求目標(biāo)。將企業(yè)年金經(jīng)營(yíng)主體審批制改為備案制，鼓勵(lì)單位自主或聯(lián)合建立企業(yè)年金制度。

2.以更加精準(zhǔn)的政策帶動(dòng)市場(chǎng)主體與個(gè)人投入。實(shí)施精準(zhǔn)的稅收減免政策，激發(fā)保險(xiǎn)公司等市場(chǎng)主體的內(nèi)生動(dòng)力，上導(dǎo)中高收入群體通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得更加全面、更高水準(zhǔn)的養(yǎng)老、醫(yī)療保障與健康服務(wù)。以政府購(gòu)買服務(wù)方式替代財(cái)政直接補(bǔ)貼，上導(dǎo)市場(chǎng)主體發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)與兒童、殘疾人福利事業(yè)。將員工福利納入多層次社會(huì)保障體系建設(shè)范疇，并出臺(tái)政策加以上導(dǎo)。構(gòu)建完整的家庭政策體系。

3.大力發(fā)展慈善事業(yè)，充分發(fā)揮第三次分配的作用。盡快完善統(tǒng)一的慈善財(cái)稅政策，積極推進(jìn)慈善事業(yè)與社會(huì)救助、社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)有機(jī)融合，適時(shí)出臺(tái)遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等新政，營(yíng)造人人向善的社會(huì)氛圍，為慈善組織特別是服務(wù)型慈善組織創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

（五）加大社會(huì)保障再分配力度，強(qiáng)化互助共濟(jì)功能

1.穩(wěn)步擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。有必要制定社會(huì)保障中長(zhǎng)期行動(dòng)綱要（2021—2035），有步驟地推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)保盡保、社會(huì)救助應(yīng)救盡救、社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)應(yīng)享盡享計(jì)劃的實(shí)施，使社會(huì)保障制度更加全面地普惠全民，真正增強(qiáng)其再分配力度，進(jìn)而使其成為推動(dòng)共同富裕的有效制度安排。

2.持續(xù)壯大社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)。一是進(jìn)一步加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入，到2035年達(dá)到歐盟國(guó)家的現(xiàn)有平均水平。二是宜以用人單位或政府與參保人員均等分擔(dān)籌資責(zé)任為目標(biāo)，以此強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任意識(shí)、擴(kuò)大基金來(lái)源。三是全面推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)，避免基金貶值并能夠穩(wěn)步增長(zhǎng)。四是進(jìn)一步充實(shí)社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金。五是切實(shí)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體、社會(huì)力量和個(gè)人及家庭分擔(dān)責(zé)任的積極性，擴(kuò)大社會(huì)保障資金來(lái)源。

3.堅(jiān)持公平取向和互助共濟(jì)，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)保障再分配功能。一方面，養(yǎng)老金應(yīng)抑高提低，即降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率，提高居民養(yǎng)老金水平；基本醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)朝著一個(gè)制度覆蓋全民、一個(gè)基金保障所有患者并切實(shí)解除疾病之憂的方向邁進(jìn)；失業(yè)、工傷保險(xiǎn)應(yīng)覆蓋整個(gè)職業(yè)人群并真正惠及以農(nóng)民工為主體的產(chǎn)業(yè)工人；社會(huì)救助應(yīng)覆蓋更多的低收入人口（以10%左右為宜），養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利要對(duì)低收入家庭發(fā)力，基本公共服務(wù)須加快均等化步伐。另一方面，必須堅(jiān)守互助共濟(jì)本質(zhì)。淡化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶權(quán)益，取消職工醫(yī)保個(gè)人賬戶，強(qiáng)化集體主義與法定義務(wù)意識(shí)，淡化市場(chǎng)化的多繳多得激勵(lì)機(jī)制。

（六）加快提升社會(huì)保障法治化水平，切實(shí)提高經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量

應(yīng)當(dāng)遵循立法先行、以法定制、依法實(shí)施的國(guó)際通行慣例，盡快制定完整的社會(huì)保障立法規(guī)劃并付諸行動(dòng)。應(yīng)抓緊制定社會(huì)救助法、醫(yī)療保障法、養(yǎng)老保險(xiǎn)法、社會(huì)保障基金投資法、養(yǎng)老服務(wù)法、兒童福利法等一批新法，盡早修訂社會(huì)保險(xiǎn)法、慈善法，抓緊修訂失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)法規(guī)并制定長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)法規(guī)，讓整個(gè)社會(huì)保障體系全面步入法治化軌道。同時(shí)，行政部門應(yīng)承擔(dān)依法監(jiān)管職責(zé)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)守住社會(huì)保障法治底線，還要強(qiáng)化各參與主體的法治意識(shí)。

加快健全社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)體系。社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域要構(gòu)建與統(tǒng)籌層次相適應(yīng)的經(jīng)辦體制機(jī)制，社會(huì)救助可以市縣為本位構(gòu)建專業(yè)化經(jīng)辦服務(wù)體制機(jī)制，基層應(yīng)有獨(dú)立建制的綜合辦事處；社會(huì)福利服務(wù)與慈善則宜賦予實(shí)施機(jī)構(gòu)充分的自治權(quán)。同時(shí)適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，強(qiáng)力推進(jìn)信息化建設(shè)，盡早形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全面共享+專業(yè)信息分工負(fù)責(zé)的格局，創(chuàng)新服務(wù)方式，并真正做到精細(xì)化管理，提供高質(zhì)量服務(wù)。

總之，在面向2035年全面建成中國(guó)特色社會(huì)保障體系的進(jìn)程中，中國(guó)社會(huì)主義制度的確定性提供了根本保證，國(guó)民經(jīng)濟(jì)走向高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，現(xiàn)行制度已經(jīng)取得的成效亦奠定了走向高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而中外歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)則提供了有效參照。只要切實(shí)貫徹共享發(fā)展新理念，堅(jiān)持共同富裕的發(fā)展取向，強(qiáng)化系統(tǒng)思維與頂層設(shè)計(jì)并精準(zhǔn)施策，中國(guó)就應(yīng)當(dāng)能夠在2035年前全面建成高質(zhì)量的中國(guó)特色社會(huì)保障體系，并在21世紀(jì)中葉將全體人民上入實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕的中國(guó)式福利社會(huì)。