項目制替代單位制了嗎？
——當(dāng)代中國國家治理體制的比較研究

文/苗大雷 王修曉

20世紀(jì)90年代中期以來，分稅制改革增強了國家向下汲取稅收的能力，使中央政府得以通過財政轉(zhuǎn)移支付平衡地方財力、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟。專項轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椦a助成為國家在各領(lǐng)域進行資源配置的重要方式，逐漸形成一系列穩(wěn)定的制度安排。一些學(xué)者稱之為“項目制”，將其視作一種新的國家治理體制。有學(xué)者提出中國進入“項目治國”時代，項目制取代單位制成為中國國家治理的基本方法。從國家治理角度看，項目制是否構(gòu)成一種新體制？如果是，它新在哪里？與它形成對立的舊體制是什么？新舊體制之間是什么關(guān)系？項目制是否真的替代了單位制？如果是，項目制在何種意義上替代了單位制？如果不是，項目制和單位制究竟是什么關(guān)系？闡明這些問題不僅有助于深入理解當(dāng)代中國的國家治理，也能夠豐富對制度變遷的理論認識。

項目制與新體制

在現(xiàn)有研究中， “項目制”指稱的對象和含義存在一定差別。一種取向從政府運作的具體形式認識項目制。另一種取向從國家治理的實現(xiàn)方式角度界定項目制。本文主要從國家治理的角度來認識項目制及相關(guān)治理體制，“項目”和“項目制”分別指財政領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付以及圍繞“項目”為核心建立起來的國家治理體制。

對于項目制是否構(gòu)成新的國家治理體制，一種觀點否認項目制是新的國家治理體制，主要從政府運作角度強調(diào)項目制的具體運作方式與以往的政府行為有較強相似性。另一種觀點認為項目制是新的國家治理體制，主要強調(diào)它在治理技術(shù)、央地關(guān)系和制度轉(zhuǎn)型邏輯上的新特征。我們認為，結(jié)合項目制的發(fā)展過程看，項目制是在社會主義市場經(jīng)濟體制下興起的，是在分稅制改革使國家獲得強大社會資源總量，以及市場經(jīng)濟不斷發(fā)展提出更高技術(shù)治理要求的情況下逐步產(chǎn)生的，這些不僅構(gòu)成項目制發(fā)展所依賴的資源約束條件和制度環(huán)境，也使項目制與計劃經(jīng)濟體制下開展的“工程”或?qū)ｍ椚蝿?wù)存在本質(zhì)差別。后者主要采用事本主義的組織方式來完成特定任務(wù)，國家自上而下的行政命令是推動它們落實的主要方式，其中并不具備項目制表現(xiàn)出來的市場競爭要素，也沒有采取自下而上的申請、競爭等具有技術(shù)理性特征的運行方式，二者存在本質(zhì)不同。概言之，項目制是在社會主義市場經(jīng)濟體制下興起的，它在制度轉(zhuǎn)型邏輯、治理技術(shù)和央地關(guān)系等方面都表現(xiàn)出一些新特點，項目制在這些意義上構(gòu)成新的國家治理體制。

舊體制與單位制

與項目制形成對應(yīng)的舊體制是什么？一種觀點認為是科層制。這種觀點在很大程度上把政府行政體系等同于科層制，卻忽略了“科層制并不只是指政府部門”，而是廣泛存在于現(xiàn)代社會，也忽略了中國的科層制與韋伯意義上的科層制“有著質(zhì)的區(qū)別”。另一種觀點認為與項目制形成對應(yīng)關(guān)系的是常規(guī)制，這種常規(guī)制在正式制度中主要體現(xiàn)為單位制。這種觀點把單位制作為項目制對應(yīng)的舊體制，但僅強調(diào)了其中的常規(guī)性和穩(wěn)定性等特點，卻對它的“中國特色”重視不夠。在我們看來，真正與項目制形成對應(yīng)關(guān)系的舊體制是單位制，它與科層制具有一定相似性，但也存在較大差別，是中國國家治理的重要基礎(chǔ)。

單位制研究存在兩個層次：一是從微觀層面關(guān)注單位制的具體組織形態(tài)及運行方式；二是從宏觀層面考察單位制的制度特征及在國家治理中的意義。在第一個層次，單位制的常見組織形態(tài)是城市中的黨和政府機構(gòu)（行政單位）、國有管理及服務(wù)機構(gòu)（事業(yè)單位）和國有企業(yè)單位（國企單位）。盡管在形式上與科層組織類似，但中國的單位組織具有形式科層化和功能科層化相分離的特點，理性化形式規(guī)則、規(guī)范程序等常被有意拒絕或無意忽略，單位組織在功能上呈現(xiàn)出許多科層制組織不具備的獨特性。比較典型的是，與科層組織主要依靠“強制性的命令權(quán)力”不同，單位組織“將命令權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)力結(jié)合起來”，“是國家進行社會控制、資源分配和社會整合的組織化形式”。在組織形態(tài)這個層次上，單位制和科層制不能簡單等同。

從第二個層次看，單位制和科層制的權(quán)威基礎(chǔ)有很大不同。傳統(tǒng)中國的國家治理以皇權(quán)為中心，皇權(quán)和官僚權(quán)力并存，是一種家產(chǎn)官僚制或君主官僚制。在當(dāng)代中國，國家通過一系列常規(guī)化制度安排把廣大民眾有效組織起來，使“實質(zhì)上的卡里斯瑪權(quán)威在形式上與法理權(quán)威融為一體”，這些常規(guī)化和組織化的制度安排恰恰是單位制的核心所在。單位制是當(dāng)代中國的基礎(chǔ)性國家治理體制，它發(fā)端于計劃經(jīng)濟時代，是國家權(quán)力自上而下向社會滲透、實行國家治理的組織體制，其根本屬性是政治屬性。當(dāng)前，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和國有體制外空間的興起，單位制的直接覆蓋范圍縮小，但其核心本質(zhì)并未發(fā)生根本變化，它依然是國家實現(xiàn)國家治理的重要組織體制，仍具有強烈的政治性。市場化改革并沒有使單位制解體，它以一種特定方式頑強延續(xù)。

“單位為體，項目為用”

（一）“單位為體，項目為用”及其表現(xiàn)

在當(dāng)前的國家治理中，單位制和項目制實際上是結(jié)合起來共同發(fā)揮作用的，單位制的高度組織化特征使它能為項目制的運行提供必要的組織基礎(chǔ)，而項目制的靈活性使它能為單位制提供向各個領(lǐng)域擴散的技術(shù)手段。單位制和項目制之間存在多層次的聯(lián)系和交融，呈現(xiàn)出“單位為體，項目為用”治理格局。

“單位為體，項目為用”的核心意思是，單位制作為基礎(chǔ)性組織體制仍發(fā)揮重要作用，項目制則起輔助性作用，二者交織嵌套，國家治理既通過單位制直接涵蓋國有體制，又靈活地通過項目制在國有體制內(nèi)外全面輻射。第一，在組織形態(tài)上，項目制的現(xiàn)實運行離不開單位制提供的實體性組織機構(gòu)，項目制的具體落實和資源傳遞沿著單位制的組織體系開展。第二，從國家治理的實現(xiàn)方式看，單位制作為實行國家治理的組織體制，主要承載著政治合法性；項目制作為具有技術(shù)理性和市場化特點的治理模式，主要承載著績效合法性；二者結(jié)合起來，既保持政治穩(wěn)定性，又實現(xiàn)發(fā)展的績效，共同推進國家建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)國家治理的有效性。

（二）“單位為體，項目為用”的成因

“單位為體，項目為用”治理格局的形成，有著深刻的組織基礎(chǔ)和合法性基礎(chǔ)。

在組織基礎(chǔ)方面，“單位為體，項目為用”治理格局的出現(xiàn)，與單位制之下基礎(chǔ)組織形態(tài)的特點有關(guān)，它使項目制的具體運行需要借助單位組織而無法脫離它，這也塑造了圍繞項目運作出現(xiàn)的一種新的組織形態(tài)。單位組織是單位制的基礎(chǔ)組織形態(tài)，它主要有四個特點：（1）從組織方式看，單位組織具有實體性和常規(guī)性；（2）在組織目標(biāo)和實現(xiàn)方式上，單位組織具有多元性，也表現(xiàn)出一定規(guī)則導(dǎo)向；（3）在專業(yè)分工和主體關(guān)系方面，單位組織參與主體之間的責(zé)任與義務(wù)較為模糊，呈現(xiàn)“軟約束”特征，單位組織中的主體關(guān)系缺乏契約性；（4）在組織結(jié)構(gòu)上，單位組織內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置遵循一定政治原則，具有強烈的政治性和強制性，表現(xiàn)出剛性結(jié)構(gòu)。相較之下，以財政轉(zhuǎn)移支付為核心的各類“項目”往往具有臨時性，它們構(gòu)建起不同于單位組織的“項目組織”：（1）在組織方式上，項目組織具有臨時性；（2）在組織目標(biāo)與實現(xiàn)方式方面，項目組織有較明確目標(biāo)，有較強專門性；（3）從社會分工和主體關(guān)系看，“項目”對參與主體有較強的專業(yè)化要求，項目組織因此表現(xiàn)出較強契約性；（4）針對特定目標(biāo)開展的項目運作表現(xiàn)出一定靈活性，這種靈活的運作方式帶來的是彈性的組織結(jié)構(gòu)。

在合法性基礎(chǔ)方面，作為國家治理的不同體制，單位制和項目制都貫徹著國家權(quán)力，也承載著國家的合法性，其中民眾對國家權(quán)力的不同認同是“單位為體，項目為用”形成的深層原因。在單位制中，對國家權(quán)力的認同主要體現(xiàn)在體制特征層面，民眾對單位制下國家權(quán)力的認同實質(zhì)上等同于對共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下社會主義基本政治制度的認同，它具有強烈的政治性，因此也可簡稱為“政治合法性”。在項目制中，民眾對國家權(quán)力的認同主要在體制行為層面，主要涉及民眾對國家治理具體方式和手段的認同。項目制承載著在維持政體連續(xù)性和國家自性的前提下持續(xù)產(chǎn)生新的政績的使命，它的合法性基礎(chǔ)實際上是體制行為合法性，也即“績效合法性”。就國家治理而言，只有首先保持體制特征合法性，體制行為合法性才有意義。由于單位制主要承載體制特征合法性，而項目制主要承載體制行為合法性，“單位為體，項目為用”治理格局的形成具有一定必然性。

（三）“單位為體，項目為用”的制度影響

在“單位為體，項目為用”治理格局下，項目制表現(xiàn)出與單位制既相互關(guān)聯(lián)又不盡相同的制度特征。

從治理邏輯和運行方式看，在單位制中，單位組織的設(shè)立與日常運行，都依靠自上而下的權(quán)力加以安排和支配，具有明顯的強制性。相應(yīng)地，激勵單位組織發(fā)展的動力主要是政治激勵。在資源分配上這種政治標(biāo)準(zhǔn)具體體現(xiàn)為德治原則，資源主要按照品德和政治覺悟的標(biāo)準(zhǔn)進行分配。項目制的運行與單位制既有關(guān)聯(lián)又有所不同，項目制的運行需借助具體單位組織開展，而它又采取具有市場化特點的技術(shù)理性方式，因此項目制的運行既遵循一定政治理性，又表現(xiàn)出較強技術(shù)理性，呈現(xiàn)出政治機制和市場機制相結(jié)合的特點。項目制的運行表現(xiàn)出自上而下與自下而上相結(jié)合的特點，形成分級運作機制。在這種情況下，項目制既有政治激勵，又有巨大的經(jīng)濟激勵。

在權(quán)威關(guān)系方面，“單位為體，項目為用”形塑了項目制的多元權(quán)威，這與單位制的等級權(quán)威有所不同。在單位制中，權(quán)威關(guān)系主要是等級權(quán)威，上下級之間有比較穩(wěn)定而清晰的隸屬關(guān)系，下級向直接上級負責(zé)。不過，由于單位制的行政設(shè)置采用條線模式，它呈現(xiàn)出條塊分割、相對獨立的特點?！皸l條”與“塊塊”有各自的行政隸屬關(guān)系，享有獨立權(quán)威，它們之間的聯(lián)系較為松散。項目制下的權(quán)威關(guān)系表現(xiàn)出多元權(quán)威的特點，它沒有穩(wěn)定而清晰的上下級隸屬關(guān)系，項目的具體實施主體（代理方）主要向項目設(shè)立方（委托方）負責(zé)。許多項目的發(fā)包方主要是來自中央層級上的“條條”，而項目的實施通常需要地方上的“塊塊”參與，條塊之間產(chǎn)生比較緊密的聯(lián)系，呈現(xiàn)出條塊相連、以條為主的特征。

“單位吸納項目”

在當(dāng)前的國家治理實踐中，項目制已溢出財政領(lǐng)域，“項目”開始泛指從上到下的各種專項事務(wù)，“項目制”也成為自上而下工作部署、任務(wù)實施的重要形式，導(dǎo)致“項目意識”成為廣泛存在的社會事實。之所以出現(xiàn)項目制泛化的現(xiàn)象，與“單位為體，項目為用”治理模式密切相關(guān)。一方面，項目制對原有的單位制運行產(chǎn)生沖擊，導(dǎo)致非科層化的競爭性授權(quán)、條線動員等時有發(fā)生；另一方面，項目制攜帶的各種資源在實施過程中沉淀到相關(guān)單位組織，被拉回到單位制的運行方式，在一定程度上造成單位制的再生產(chǎn)。考慮到“單位為體，項目為用”治理格局中單位制與項目制存在主從關(guān)系，我們將后一種現(xiàn)象統(tǒng)稱為“單位吸納項目”，它在現(xiàn)實中有三種突出表現(xiàn)。

1.經(jīng)濟資源吸納?！皢挝晃{項目”的第一種表現(xiàn)是，項目制包含的經(jīng)濟資源被單位組織吸納，從而導(dǎo)致單位制的再生產(chǎn)。它有兩種具體情形：一種情形是，項目制攜帶的專項資金在經(jīng)各級單位組織傳遞時，被相關(guān)單位組織利用各種手段截留，轉(zhuǎn)化成單位組織內(nèi)的可分配資源，按照單位制的運行方式和內(nèi)部分配機制進行分配；另一種情形是，在項目制的實施過程中，專項資金的分配方式被單位組織充分利用，項目制成為一種制度化的軟預(yù)算約束方式，在事實上沿襲并拓展了單位制的運行空間，由此，項目制為牽涉其中的單位組織提供了經(jīng)濟資源，使項目制在一定程度上被拉回到單位制的運行軌道。

2.組織資源吸納?！皢挝晃{項目”的第二種表現(xiàn)是，項目制運行所借助的組織資源被相關(guān)單位組織吸納，實現(xiàn)單位制的再生產(chǎn)。這主要指，為推動項目落實，有可能產(chǎn)生新的單位組織內(nèi)設(shè)機構(gòu)或新的單位組織，造成“設(shè)立項目容易，撤并項目難”的困境。具體情況又分兩種：一種是在項目實施過程中，一些項目只涉及單個職能，項目運行過程中成立新的機構(gòu)，成為單位組織的內(nèi)設(shè)機構(gòu)；另一種是一些項目涉及多個職能部門，項目運行中衍生出新的專職機構(gòu)，成為新的單位組織。

3.政治資源吸納。“單位吸納項目”的第三種表現(xiàn)是，項目制蘊涵的非常規(guī)化動員方式被各級單位組織采用，改造成常態(tài)化運動式治理方式，導(dǎo)致非常規(guī)治理和常規(guī)治理相結(jié)合，拓展了單位制的發(fā)展空間。目前，隨著項目制溢出財政領(lǐng)域并不斷泛化，各種各樣的“項目”層出不窮，不僅中央自上而下地設(shè)立各種“項目”對下級進行動員，各級單位組織也設(shè)立各種“項目”動員內(nèi)外資源，呈現(xiàn)出“運動式治理常態(tài)化”和“常規(guī)治理運動化”的情況?！斑\動式治理常態(tài)化”是指，在借助單位組織進行項目制運作的過程中，中央層面的一些項目自上而下傳遞到基層時，地方政府或相關(guān)單位組織采用運動式治理方式加以落實，對其成員進行動員，使運動式治理成為常規(guī)治理的一部分。“日常治理運動化”是指，當(dāng)前在行政單位和許多事業(yè)單位、國企單位中，一些常規(guī)工作也被設(shè)計成各種“項目”或冠以“項目”之名，通過項目運作方式開展。

結(jié)語

項目制是在社會市場經(jīng)濟體制下興起的國家治理體制，它具有鮮明的技術(shù)理性特點，承載著民眾對國家體制行為的合法性，即績效合法性，卻難以有效將社會成員組織和動員起來。與項目制形成對應(yīng)關(guān)系的國家治理體制是單位制，單位制不等同于科層制，它具有鮮明的中國特色，是國家權(quán)力自上而下向社會滲透、實行國家治理的組織體制，它把社會成員有效地組織起來，承載著民眾對中國社會主義基本政治制度的認同，具有強烈政治性。在當(dāng)前的國家治理中，項目制并沒有替代單位制，二者交織嵌套，共同發(fā)揮作用，形成“單位為體，項目為用”治理格局，其中單位制仍作為基礎(chǔ)性組織體制發(fā)揮重要作用，項目制則起輔助作用。項目制的興起對單位制有一定沖擊，但隨著項目制的泛化，各級各類單位組織把許多專項事務(wù)甚至常規(guī)工作都包裝成“項目”，使項目制的一些經(jīng)濟資源、組織資源和政治資源被單位制吸收和借用，出現(xiàn)“單位吸納項目”現(xiàn)象，項目制在一定程度上被納入單位制的運行軌道，形成單位制的再生產(chǎn)。

鑒于項目制與單位制之間存在復(fù)雜關(guān)系，要深入理解當(dāng)代中國的國家治理，必須把它們結(jié)合起來進行研究。一方面，深化項目制研究應(yīng)在更寬廣的視野中，從單位制與項目制相互關(guān)聯(lián)并相互影響的角度加以把握；另一方面，踐行“重回單位研究”的主張不僅需要立足單位制本身，而且應(yīng)把它與項目制研究結(jié)合起來。