深入分析全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果

朱留華

2018年9月，國務(wù)院統(tǒng)一部署開展第三次全國國土調(diào)查。今年以來，國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、國務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中共中央政治局常委會(huì)議、中共中央政治局會(huì)議，先后聽取并原則同意了第三次全國國土調(diào)查主要情況匯報(bào)。中共中央政治局會(huì)議指出，第三次全國國土調(diào)查是近年來開展的一次重大國情國力調(diào)查，也是黨和國家機(jī)構(gòu)改革后統(tǒng)一開展的自然資源基礎(chǔ)調(diào)查，對調(diào)查中反映出的問題，要高度重視、深入分析，采取有針對性措施切實(shí)加以解決。

為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署，我們對“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果進(jìn)行了深入分析，就嚴(yán)格耕地保護(hù)、統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)、加強(qiáng)節(jié)約集約用地等提出相關(guān)舉措。日前，國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)布了《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》。

“三調(diào)”與以往的調(diào)查相比，有哪些不同和特點(diǎn)？

這次調(diào)查，立足支撐生態(tài)文明建設(shè)、服務(wù)自然資源統(tǒng)一管理，將土地調(diào)查調(diào)整為國土調(diào)查，查清了各類國土資源在空間上的分布和邊界。和以往的土地調(diào)查相比，在調(diào)查內(nèi)容、技術(shù)方法、組織模式等方面都有較大的調(diào)整和提升。主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是，適應(yīng)新要求，修訂了調(diào)查分類，豐富了調(diào)查內(nèi)容。按照山水林田湖草系統(tǒng)治理、推進(jìn)“多規(guī)合一”以及機(jī)構(gòu)改革要求，“三調(diào)”統(tǒng)一了陸海分界、明晰了林草分類標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化了城鎮(zhèn)建設(shè)用地分類，并將“濕地”列為一級(jí)地類。同時(shí)，摸清了地類之間的轉(zhuǎn)換變化情況，掌握了耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”情況，還把耕地變?yōu)槠渌r(nóng)用地的情況，按恢復(fù)耕種的難易程度進(jìn)行了區(qū)分和標(biāo)注。

二是，運(yùn)用新技術(shù)，提高了調(diào)查數(shù)據(jù)精度。“三調(diào)”在遙感、衛(wèi)星定位和地理信息系統(tǒng)等常規(guī)調(diào)查技術(shù)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合了移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、無人機(jī)等新技術(shù)，全面采用優(yōu)于1米分辨率的衛(wèi)星遙感影像，“二調(diào)”時(shí)主要用的是2米分辨率的影像?！叭{(diào)”將建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地圖斑的最小上圖面積標(biāo)準(zhǔn)從“二調(diào)”時(shí)的400平方米提高到200平方米，耕地等農(nóng)用地圖斑從600平方米提高到400平方米，其他地類圖斑精度也有相應(yīng)提升。“三調(diào)”查清并匯集的調(diào)查圖斑數(shù)達(dá)2.95億個(gè)，比“二調(diào)”時(shí)的1.45億個(gè)增加了一倍多。

三是，建立新機(jī)制，提升了調(diào)查工作效能?！叭{(diào)”建立并全面應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)查”機(jī)制，通過全國統(tǒng)一的“國土調(diào)查云”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了外業(yè)調(diào)查、內(nèi)業(yè)核查、數(shù)據(jù)建庫等工作的上下聯(lián)動(dòng)、遠(yuǎn)程對接和實(shí)時(shí)印證。外業(yè)調(diào)查中，同步拍攝實(shí)地照片，全面反映地塊全貌、利用特征，以及拍攝坐標(biāo)、方位角和時(shí)間等信息，通過云平臺(tái)實(shí)時(shí)上傳、比對、校核?！叭{(diào)”通過實(shí)地拍照、無人機(jī)拍照和高分辨率航空遙感影像舉證的圖斑有1.74億個(gè)，占總數(shù)的60%?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+調(diào)查”機(jī)制的應(yīng)用，有力支撐了調(diào)查效能提升，特別是有效地克服了新冠肺炎疫情帶來的外業(yè)核查困難。

四是，堅(jiān)持全程質(zhì)量管控，強(qiáng)化督察制衡，確保調(diào)查數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確。“三調(diào)”執(zhí)行分階段和分層級(jí)質(zhì)量檢查驗(yàn)收制度，每一階段成果檢查合格后才能轉(zhuǎn)入下一階段，只有檢查合格的數(shù)據(jù)才能建庫逐級(jí)匯交。同時(shí)，我們堅(jiān)持“刀刃向內(nèi)”，組織自然資源督察機(jī)構(gòu)在縣級(jí)初始調(diào)查、初始調(diào)查國家級(jí)核查、初始調(diào)查國家級(jí)復(fù)核和統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)更新調(diào)查4個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，開展了4輪專項(xiàng)督察，先后覆蓋了394個(gè)縣級(jí)調(diào)查單元。第一輪督察在初始調(diào)查過程中開展，無法計(jì)算差錯(cuò)率，后三輪督察發(fā)現(xiàn)的差錯(cuò)率分別是0.73%、0.34%和0.11%，呈逐次降低的態(tài)勢。可以說，專項(xiàng)督察在保證成果質(zhì)量方面發(fā)揮了重要的制衡作用。

近年來，我國持續(xù)加大生態(tài)建設(shè)力度，從“三調(diào)”數(shù)據(jù)成果中，能否反映出生態(tài)保護(hù)和建設(shè)方面取得的成效？還有哪些問題和不足？

“三調(diào)”結(jié)果顯示，10年間，生態(tài)功能較強(qiáng)的林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等地類合計(jì)凈增加了2.6億畝，可以看出生態(tài)建設(shè)上取得的積極成效。

同時(shí)，“三調(diào)”成果也反映出，10年間，全國有2.29億畝耕地流向林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等生態(tài)功能較強(qiáng)的地類，而又有2.17億畝上述地類流向耕地，說明當(dāng)前我國國土利用和生態(tài)建設(shè)格局在局部地區(qū)還不穩(wěn)定。一些地方還暴露出生態(tài)建設(shè)的盲目性、生態(tài)布局不合理的現(xiàn)象。比如，“三調(diào)”發(fā)現(xiàn)有880多萬畝坡度25度以上的林地被開墾成了耕地，而同時(shí)，又發(fā)現(xiàn)有1.8億畝坡度25度以下的耕地上種了樹，其中有6200多萬畝是坡度2度以下的平地。年降水量400mm以下地區(qū)新增喬木林地4900萬畝、灌木林地1.8億畝;年降水量200mm以下地區(qū)，約6500萬畝草地流向林地。這些與自然地理格局不相符合的做法，既影響國家糧食安全，又影響國土綠化成效長期鞏固。這個(gè)問題必須高度重視。

下一步，我們將以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，尊重自然規(guī)律，統(tǒng)籌好生態(tài)建設(shè)與其他土地利用。

一是，在“三調(diào)”形成的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，合理安排生態(tài)建設(shè)布局，納入各級(jí)國土空間規(guī)劃并嚴(yán)格實(shí)施。

二是，對不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙”的原則，逐步進(jìn)行調(diào)整。

三是，在“三調(diào)”形成的統(tǒng)一底圖上，科學(xué)安排并帶位置下達(dá)新的生態(tài)退耕、國土綠化任務(wù)。

“三調(diào)”數(shù)據(jù)是我國國情國力調(diào)查的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，成果來之不易，請問：下一步在推動(dòng)成果共享應(yīng)用方面有哪些考慮？

在“三調(diào)”成果共享應(yīng)用方面，我部目前正在積極推進(jìn)三方面工作。

一是，共享“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)庫。在國土空間規(guī)劃編制工作中，已充分利用“三調(diào)”成果作為體現(xiàn)國土空間唯一性的一張底圖。同時(shí)，我們也根據(jù)不同的管理需要，制作了可提供給各有關(guān)部門共享應(yīng)用的“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)庫。

二是，建設(shè)國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。以“三調(diào)”成果為統(tǒng)一底版，結(jié)合數(shù)字高程模型（DEM），更新高分辨率遙感影像，開展大數(shù)據(jù)深度挖掘，集成國土空間規(guī)劃、用地用海審批和實(shí)施監(jiān)管等相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。結(jié)合年度國土變更調(diào)查，實(shí)現(xiàn)對各類空間利用數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理、空間分析、共享服務(wù)等功能。

三是，構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”。集成各級(jí)國土空間規(guī)劃和各類相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃成果，納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)現(xiàn)相關(guān)空間規(guī)劃在“一張圖”上的協(xié)調(diào)銜接，解決過去各類規(guī)劃底圖不一，多規(guī)沖突，數(shù)、線、區(qū)分離等突出問題，實(shí)現(xiàn)所有國土空間統(tǒng)一用途管制和實(shí)施情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。（本刊編輯 林鳳鳴整理）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.31.002