事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題和優(yōu)化探究

王小樂

目前社會經(jīng)濟大環(huán)境對事業(yè)單位的管理提出了更高的要求，這就需要事業(yè)單位加強內(nèi)部約束，實現(xiàn)科學化、規(guī)范化管理，創(chuàng)造更高社會效益。作為事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要手段，內(nèi)部控制工作的有效實施就顯得尤為重要。全面有效的開展內(nèi)部控制工作，同時綜合評估單位內(nèi)部可能存在的潛在風險，持續(xù)對內(nèi)部控制的實施進行監(jiān)督和自我評價，對于充分發(fā)揮管控作用，營造良好的內(nèi)部環(huán)境，推動事業(yè)單位穩(wěn)步、健康發(fā)展具有重要意義。本文基于內(nèi)部控制相關(guān)理論知識和實踐經(jīng)驗，根據(jù)事業(yè)單位實際情況，分析當前內(nèi)部控制工作執(zhí)行中普遍存在的不足和缺陷，探究可行性的優(yōu)化措施，希望對事業(yè)單位內(nèi)控工作的開展和優(yōu)化提供一定的參考。

當前，中國經(jīng)濟新常態(tài)背景下事業(yè)單位面臨的的外部環(huán)境不斷變化，相應(yīng)的單位內(nèi)部也要及時調(diào)整，才能保證整個單位日常運營跟隨時代的步伐，創(chuàng)造較高的社會效益。為此，需要對單位內(nèi)部管理手段——內(nèi)部控制予以優(yōu)化調(diào)整，提高其針對性和有效性，運用行之有效的控制能力，規(guī)避潛在風險，保證事業(yè)單位內(nèi)部穩(wěn)定。具體來說，就是以黨中央頒布實施的相關(guān)規(guī)定為準繩，根據(jù)事業(yè)單位基本情況，結(jié)合外部環(huán)境變化，構(gòu)建可行的內(nèi)部控制體系，保證內(nèi)部管理目標明確、流程清晰、監(jiān)管有序，使內(nèi)部控制精細化落實?？傊?，優(yōu)化調(diào)整、科學落實內(nèi)部控制工作具有非常重要的現(xiàn)實意義，為事業(yè)單位穩(wěn)步發(fā)展，深化改革創(chuàng)造條件。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)實意義

內(nèi)部控制是事業(yè)單位管理部門的重要組成部分，也是一個系統(tǒng)的、全面的運行過程。根據(jù)事業(yè)單位內(nèi)外部環(huán)境及日常管理需要，合理地制定目標及實施措施，能夠最大限度地發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，盡可能地規(guī)避潛在風險，促使事業(yè)單位始終保持健康穩(wěn)定的發(fā)展步伐。

（一）全面提升事業(yè)單位的綜合管理水平

內(nèi)部控制制度建立的核心即為全面提升單位的綜合管理水平，一個單位內(nèi)控制度的建立、執(zhí)行、監(jiān)督的好壞能夠反應(yīng)這個單位綜合管理水平的高低，實施內(nèi)控制度的管理手段，能夠?qū)Π褑挝桓黜椧?guī)章制度進行整合。建立并健全公共服務(wù)業(yè)務(wù)制度和經(jīng)濟業(yè)務(wù)內(nèi)控制度，既能從制度層面對單位本身公共服務(wù)事項進行約束，又能將預算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、采購管理、合同管理和建設(shè)項目管理這六大業(yè)務(wù)活動規(guī)范、整合形成經(jīng)濟業(yè)務(wù)制度體系。同時，通過梳理與資金、人事等密切相關(guān)的重大事項及重點領(lǐng)域的工作流程中的控制和審核程序，規(guī)范工作業(yè)務(wù)流程及權(quán)責分工，強化了制約和監(jiān)督，并將制約和監(jiān)督貫穿到各個業(yè)務(wù)流程當中，形成更加科學和規(guī)范的工作流程和方式，實現(xiàn)單位內(nèi)部活動制度化、科學化、體系化管理。

（二）保障事業(yè)單位公共資金的合理分配和使用

事業(yè)單位特別是全額撥款事業(yè)單位的資金來源都是由財政、政府以預算或者其它專項資金的形式撥付的，具有公共性和公益性。合理分配和高效使用資金能夠保證資金得到公平公正的使用，避免使用過程中的浪費和損失，創(chuàng)造出良好的社會效益，內(nèi)部控強調(diào)的就是在資金使用等重大事項的決策上執(zhí)行集體決策，不搞一言堂。通過執(zhí)行與監(jiān)督相分離，不相容崗位相分離，定期輪崗等控制形式，要求由“三重一大”領(lǐng)導辦公會決策，預算單位執(zhí)行，財務(wù)部門負責監(jiān)督管理，各流程節(jié)點的崗位予以分離，對業(yè)務(wù)的歸口和使用權(quán)限進行審批和監(jiān)督，對每筆資金的審批及使用過程予以跟蹤管控，以避免財務(wù)風險，保證公共資金分配和使用的公平、合理和高效，避免出現(xiàn)資金浪費現(xiàn)象。

（三）加強事業(yè)單位權(quán)力規(guī)范

事業(yè)單位屬于公共服務(wù)部門，對外行政權(quán)力較少，但事業(yè)單位也存在很多公共權(quán)力，例如單位資金使用、人事任免等。單位各級層權(quán)力的規(guī)范運用，能夠保證單位行使權(quán)力的公平公正，樹立良好的社會形象，更好的服務(wù)于人民、服務(wù)于國家。為了能夠做到這一點，規(guī)范化、合理化地實施內(nèi)部控制工作是必不可少的。內(nèi)部控制的基本職能之一是保證權(quán)力規(guī)范化運作，也就是監(jiān)督各個部門負責人日常履職行為，要求負責人嚴格按照我黨的要求，始終秉持認責履職的工作態(tài)度，從維護單位利益的角度出發(fā)規(guī)范運用權(quán)力，根本性指導基層員工完成崗位工作任務(wù)，完成當年績效目標，推動事業(yè)單位更好更快的發(fā)展。另外，對事業(yè)單位權(quán)力的規(guī)范管控，對于轉(zhuǎn)變政府職能，深化事業(yè)單位改革，提高政府的服務(wù)效率，促成單位內(nèi)部形成良性競爭，樹立公共形象，具有至關(guān)重要的作用。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

立足于現(xiàn)實層面，從事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立與執(zhí)行和發(fā)展情況來看，可知事業(yè)單位內(nèi)部控制工作質(zhì)量參差不齊，在制度的制定和執(zhí)行上存在一定的問題，導致其作用未能充分發(fā)揮出來。具體來講，事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題有：

（一）內(nèi)部控制意識不足

近些年我國政府相繼出臺了多項規(guī)定，指導事業(yè)單位建立健全的、完善的內(nèi)部控制體系，以期事業(yè)單位內(nèi)部控制能夠發(fā)揮效力，切實有效地解決管理層面、業(yè)務(wù)層面存在的問題，推動事業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展。但目前很多事業(yè)并未意識到內(nèi)部控制的重要性：一是片面的認為內(nèi)部控制只是財務(wù)部門的制度，與單位其他業(yè)務(wù)層面沒有關(guān)系，導致內(nèi)部控制在執(zhí)行中難以有效的落實;二是管理層缺乏對內(nèi)部控制的重視，未能形成內(nèi)部控制意識。內(nèi)控工作未嚴格落實每個人，忽略了內(nèi)部控制體系的構(gòu)建，比如制定的內(nèi)部控制工作目標針對性不強、規(guī)劃的內(nèi)部控制工作方案可行性不高以及內(nèi)部控制工作執(zhí)行力較差等等。三是即便按照我國政府頒布實施的相關(guān)規(guī)定的約束下落實了內(nèi)部控制工作，但并沒有全面分析本單位的實際情況，在基于單位基本情況之上構(gòu)建內(nèi)部控制體系，相應(yīng)的制定的監(jiān)督機制及評價機制未能貼合單位實際情況，內(nèi)部控制工作具體執(zhí)行的過程難以全面地管控資產(chǎn)、現(xiàn)金流、權(quán)力等方面。

（二）內(nèi)部控制制度存在缺陷

內(nèi)部控制工作科學化、合理化、高效化的執(zhí)行，需要制定與本單位相適應(yīng)和配套的制度，對其工作范圍、工作內(nèi)容、工作方式等方面予以約束，保證各項工作執(zhí)行的脈絡(luò)清晰，切實有效地管控各個環(huán)節(jié)，避免單位內(nèi)部遺留問題，給其未來發(fā)展帶來隱患。目前一些事業(yè)單位雖然制定了內(nèi)部控制制度，但由于該制度本身所涉及的內(nèi)容和項目較多，其復雜性較大，對于內(nèi)部控制工作的約束力度過大，反而影響了內(nèi)部控制工作執(zhí)行效果，導致其控制和約束作用并沒有充分發(fā)揮出來。還有一些事業(yè)單位受政府出臺的相關(guān)文件規(guī)定的指導意見影響較大，按照大政方針，粗略的制定相關(guān)制度，并沒有落實到本單位的實際情況綜合考慮，制定可行性的內(nèi)部控制制度，致使此項制度的針對性、有效性不強。

（三）風險評估機制不健全

從內(nèi)部控制相關(guān)理論研究可知，風險評估屬于內(nèi)部控制的重要工作內(nèi)容，能夠科觀地評估本單位面臨財務(wù)風險、管理風險、運營風險等等，以便提出有針對性的解決方案，為促進事業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造條件。但是，事業(yè)單位內(nèi)部控制的風險評估機制構(gòu)建存在一些不足，導致風險評估的準確性、有效性不高，相應(yīng)的管控人員難以以此為標準，提出可行性的風險防范方案，規(guī)避潛在風險。一是風險評估機制缺乏實時性，那么內(nèi)部控制工作執(zhí)行的過程中難以及時了解單位存在的潛在風險，比如在某些因素影響之下某一項目資金存在超預算風險，內(nèi)部控制人員未能及時了解相關(guān)情況，制定可行性的風險管控方案，致使財務(wù)管理部門可能面臨無法申請追加資金和調(diào)整預算的局面。二是風險評估機制缺乏全面性，內(nèi)部控制工作執(zhí)行的過程中無法全面評估本單位存在的潛在風險，制定全方位的保障措施。比如某單位所制定的風險評估機制傾向于財務(wù)風險評估方面，認為其他業(yè)務(wù)的風險性較小，因此在風險評估的制定上存在疏忽，相應(yīng)的無法制定針對性的預警及防范措施。

（四）內(nèi)部控制的實施效能不完善

內(nèi)部控制實施是事業(yè)單位遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性的原則，對單位組織層級、各項業(yè)務(wù)（包括預算、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同業(yè)務(wù)）和其他本單位涉及的其他業(yè)務(wù)進行內(nèi)部控制，同時，對內(nèi)部控制的建立和實施情況進行監(jiān)督檢查和評價，合理保障單位各項業(yè)務(wù)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。而當前事業(yè)單位在實際實施過程中，一是實施過程缺乏交流溝通和信息化建設(shè)不完善的問題，影響內(nèi)部控制策略制定與實施，當前我國大部分事業(yè)單位還尚未建立事業(yè)單位內(nèi)控信息系統(tǒng)，導致內(nèi)控信息化建設(shè)水平較為低下，內(nèi)控實施過程中就會存在溝通不暢、問題反映不及時、相關(guān)業(yè)務(wù)工作審批滯后、留痕不完整不嚴密等情況，致使內(nèi)控工作未能達到理想的實施效果。二是自我評價機制落后，當前事業(yè)單位規(guī)模大都較小，難以保證內(nèi)部控制監(jiān)督和自我評價的獨立性和專業(yè)性，存在評價內(nèi)容不夠全面，評價的流程和方法不夠科學合理，評價結(jié)果不能有效應(yīng)用的問題。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的優(yōu)化探究

面對事業(yè)單位內(nèi)部控制工作存在諸多問題的情況，需要探究切實可行的措施予以優(yōu)化，改變此種局面，構(gòu)建健全完善的內(nèi)部控制體系，使內(nèi)部控制工作立足于事業(yè)單位基本面，制定可行性內(nèi)控目標及工作計劃，全方位地、深度地管控單位內(nèi)部各個方面，保障資產(chǎn)使用的公平高效、優(yōu)化項目績效目標，提升事業(yè)單位綜合管理水平，樹立事業(yè)單位良好社會形象，使事業(yè)單位創(chuàng)造較高的社會效益，為國家和人民服好務(wù)。

（一）提高認識，強化內(nèi)部控制意識

在我國進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)之下，事業(yè)單位要想擁有持續(xù)的發(fā)展動力，需要保證內(nèi)部運作規(guī)范合理，上下層級步調(diào)一致，積極執(zhí)行戰(zhàn)略方針，完成既定的業(yè)績目標，創(chuàng)造較高的經(jīng)濟效益和社會效益。而為了達成這一目的，需要單位領(lǐng)導層及管理層正確認識內(nèi)部控制體系構(gòu)建的重要性，全面了解本單位的基本面情況，按照政府頒布的相關(guān)規(guī)定，合理布局內(nèi)部控制工作。一是加強領(lǐng)導及管理層的重視，由單位一把手負總責，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導小組，對單位的內(nèi)部控制的制定、執(zhí)行及發(fā)展進行全面的掌握。明確全責，深入開展內(nèi)控工作。二是提高全員內(nèi)控意識，要組織開展內(nèi)部控制相關(guān)的研學會或培訓活動，單位全員共同學習內(nèi)控管理理念及方法，深刻地認識和了解內(nèi)部控制，明確其在事業(yè)單位中所發(fā)揮的重要作用。按照單位實際情況及需求，安排專人從單位層面和業(yè)務(wù)層面建立內(nèi)控制度，建立過程中將各項責任落實到人，成立內(nèi)部控制工作小組、內(nèi)部審計工作小組、內(nèi)部紀檢小組等部門，做到單位全員參與。三是加強內(nèi)控文化建設(shè)，為了使本單位各部門員工均能支持內(nèi)部控制工作，還好積極開展內(nèi)部控制宣傳教育活動，通過開展內(nèi)控知識競賽、內(nèi)控制度解讀培訓、學習單位內(nèi)控制度專項主題黨日活動等形式，設(shè)置獎懲規(guī)則，提高參與度與積極性，確保內(nèi)部控制工作具體執(zhí)行的過程中能夠落實到每個人，引起管理層及每位員工的重視。

（二）健全制度，全面開展內(nèi)部控制工作

優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，才能保證其管控作用最大限度地發(fā)揮作用，推動事業(yè)單位良好發(fā)展。要想實現(xiàn)這一目的，需要建立針對性、可行性的內(nèi)部控制制度，由事業(yè)單位一把手負總責，成立內(nèi)控制度編制領(lǐng)導小組，根據(jù)單位實際情況及需求，安排專人，建立全面的、系統(tǒng)性的內(nèi)部控制制度，使之能夠有效約束和規(guī)范內(nèi)部控制工作。也可以通過聘請專業(yè)機構(gòu)來負責制度構(gòu)建，因?qū)I(yè)機構(gòu)人員經(jīng)驗豐富，加之能夠客觀地看待事業(yè)單位運作情況，更能提出建設(shè)性意見，制定針對性強、執(zhí)行力佳的內(nèi)部控制制度。除此之外，還要注意事業(yè)單位所面臨的外部環(huán)境在不斷變化，相應(yīng)的本單位的日常業(yè)務(wù)或人員等事項也會有所調(diào)整，那么在實施內(nèi)部控制制度的過程中還要注意保持動態(tài)化，及時發(fā)現(xiàn)制度缺陷或僵化情況，修訂制度，以便在該制度約束下內(nèi)部控制之中與時俱進，發(fā)揮管控作用。

（三）做好風險控制，優(yōu)化內(nèi)部控制體系

彌補風險評估機制的缺陷，提高內(nèi)部控制工作的有效性，需要從以下兩方面著手，其一是建立信息化風險評估體系。因為事業(yè)單位日常運作的過程中可能受到某些因素的影響而存在潛在風險，那么內(nèi)部控制工作實施的過程中就需要實時跟蹤監(jiān)控各個方面，以便發(fā)現(xiàn)風險隱患，制定針對性的防范措施。為此，事業(yè)單位可以通過與軟件開發(fā)企業(yè)合作，研究適合本單位風險評估系統(tǒng)，實時跟蹤采集單位內(nèi)部各部門信息數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)加以分析，評估單位內(nèi)部是否存在風險隱患，評估潛在風險發(fā)生等級。如若風險等級較高，那么內(nèi)控人員予以高度重視，綜合分析誘發(fā)風險的因素，制定可行性的風險防范措施。其二是優(yōu)化風險評估內(nèi)容，注重風險評估得全面性和實時性。伴隨著事業(yè)單位內(nèi)外部環(huán)境的變化，風險評估內(nèi)容的有效性和針對性會發(fā)生相應(yīng)的變化，為了能夠應(yīng)對新的風險類型，內(nèi)控人員需要提高專業(yè)素質(zhì)，做到持續(xù)跟蹤，調(diào)整風險評估指標及合理設(shè)置風險等級，為風險管理提供有力依據(jù)，做到精準施策。

（四）完善工作機制，提高內(nèi)部控制效能

首先在開展事業(yè)單位內(nèi)部工作實施過程中，應(yīng)開展內(nèi)部控制一體化系統(tǒng)的建設(shè)，強化事前、事中和事后控制，將其緊密聯(lián)系又要保證各個環(huán)節(jié)的有效對接，形成業(yè)務(wù)事項集體決策、信息溝通、風險控制和監(jiān)督評價一體化的平臺，可以利用信息化建設(shè)，使用大數(shù)據(jù)、云端技術(shù)對各業(yè)務(wù)事項及相關(guān)信息進行及時和全面的統(tǒng)計分析，追蹤留痕，使得每一業(yè)務(wù)事項都能夠及時、準確的反應(yīng)進度、責任人等信息，幫助內(nèi)部控制的實施實現(xiàn)科學化和規(guī)范化，提高內(nèi)部控制的效能。其次完善自我評價和監(jiān)督機制，根據(jù)單位實際情況，對于規(guī)模較大，業(yè)務(wù)活動較為復雜的單位設(shè)置專門內(nèi)控自我評價機構(gòu)，保證領(lǐng)導的重視和機構(gòu)的獨立性與專業(yè)性。對于規(guī)模較小的單位可以設(shè)置專人負責，單位領(lǐng)導班子、內(nèi)審機構(gòu)、內(nèi)部紀檢部門、工作人員要權(quán)責分明，協(xié)調(diào)配合，對內(nèi)部控制的制定和實施情況進行持續(xù)評價，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性的改進，構(gòu)成動態(tài)的有機循環(huán)。

四、結(jié)語

對于事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制制度的建立和有效實施，能夠跟蹤管控單位內(nèi)部各個方面，全面提升事業(yè)單位的綜合管理水平，保障事業(yè)單位公共資金的合理分配和使用，加強單位權(quán)利的規(guī)范。本文梳理了現(xiàn)階段事業(yè)單位內(nèi)部控制普遍存在的包括內(nèi)控意識不足，存在制度缺陷，風險評估機制不健全，內(nèi)控實施效能不完善的問題，這些問題導致內(nèi)部控制執(zhí)行效果不佳，未能充分發(fā)揮其管控作用。針對存在的問題深入分析，從提高人員對于內(nèi)部控制的認識，健全內(nèi)部控制制度，做好風險防控機制，完善整個內(nèi)部控制工作機制四方面提出優(yōu)化建議。為事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)部控制提供借鑒，助力事業(yè)長遠健康發(fā)展。

[作者單位：吉林省留學回國人員和專家服務(wù)中心（吉林省博士后公寓管理中心）]