大灣區(qū)新基建PPP項目投資存在的風險與控制對策研究

白帆

全面對接大灣區(qū)建設，大力開展PPP項目投資風險與控制研究，有利于以更高站位、更寬視野、更新觀念深化改革創(chuàng)新;有利于推動大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有利于促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級;有利于把大灣區(qū)打造成與世界各地互聯(lián)互通的關鍵通道;有利于提升我國南部沿海地區(qū)協(xié)調(diào)、協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略格局。正因如此，探尋有利于大灣區(qū)更好進行新基建PPP項目投資控制的策略變得極為必要和迫切。

一、大灣區(qū)新基建PPP項目投資建設存在問題分析

（一）項目較多，資金欠缺

1.入庫項目多。據(jù)廣東省PPP項目信息監(jiān)測服務平臺數(shù)據(jù)顯示，截止到2019年11月底，全?。ㄉ钲诔猓┮讶〉每裳信鷱停ɑ蚝藴省浒福┎⑼ㄟ^實施方案審核的重點推進PPP項目有470個，其中位于大灣區(qū)的PPP項目達266個，占比56.6%。因為融資問題，很多尚處擱淺狀態(tài)，省內(nèi)這470個PPP項目中，目前開工的有252個，占比53.6%，僅半成多點開工建設，多是因為資金不到位暫緩開工。

2.建設經(jīng)驗少。由于國內(nèi)PPP項目融資市場缺少第三方評級機構風險的揭示，大多數(shù)金融機構又缺乏對PPP項目風險的判斷經(jīng)驗和實踐積累，多是依據(jù)投資者的主體信用和外部增信為項目提供債務資金，其實質是仍未脫離公司融資。

3.市場化程度低。通過對不同所有制投資主體分析，單獨民企參與的PPP項目只有35家，占項目總額的7.45%，總投資額約124.28億元?？梢姶蠖鄶?shù)金融機構更青睞于政府付費項目或者是大型國有資本牽頭等有政府信用背書的項目，這樣就嚴重影響了PPP項目融資市場化發(fā)展，不但限制了使用者付費模式項目的融資渠道，而且造成金融機構對項目風險的判斷容易高估的現(xiàn)象，反而加大了項目的融資成本和融資難度。

（二）沒有標準，缺乏指引

1.行業(yè)標準和規(guī)范欠缺。作為為國家戰(zhàn)略新區(qū)中的新基建PPP項目的發(fā)力，需要各級政府政策的引導，包括標準的確定，以及切實可行的刺激政策。對于以5G為信息基礎設施領域的新基礎設施等PPP項目，目前尚缺乏統(tǒng)一行業(yè)的標準和規(guī)范指引。

2.實現(xiàn)資源共享受限。標準不定，缺乏指引不但會引起在項目操作時的無所適從，無從下手，為項目實施方案的編制和后期項目的落地實施帶來嚴重障礙;而且信息基礎設施建設的重要目的之一就是通過信息間的互聯(lián)實現(xiàn)資源的共享，若標準和指引的不同，則會帶來不同區(qū)域甚至同一區(qū)域內(nèi)部項目之間無法有效銜接的問題和無法實現(xiàn)資源共享的問題。

3.政企思想存在差異。政企協(xié)作似乎也是新基建建設的一個難點。新基建所涉及的行業(yè)中，會形成政府和企業(yè)出發(fā)點有所差異，因為政府或國有企業(yè)可能更傾向于從政治、社會民生的角度和承擔的社會責任角度去考慮新基建，而民營企業(yè)則可能更多地考慮盈利個體價值的實現(xiàn)。尤其是在新基建PPP投資項目改革實踐中，某些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，尤其是把PPP模式簡單化作為政府的一種融資手段， 這樣就會產(chǎn)生風險分配不合理、重建設輕運營、績效考核不完善，社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累一些隱形風險。

（三）需求量大，觀望者多

1.PPP項目體量較大。大灣區(qū)對城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、特高壓等傳統(tǒng)基建短板領域中的新基礎設施PPP項目需求數(shù)量較大，作為傳統(tǒng)基建領域的短板項目，對于這一類項目的潛力和需求量是無須置疑的。比如深圳市首批新基建項目總計95個，總投資4119億元。由于這些項目投資體量大、建設周期長，不確定性風險大，民營企業(yè)受制于資金和技術的壓力很難進入，參與PPP項目的意愿不高，參與較為審慎。

2.投資主體受限。由于融資環(huán)境和條件的嚴格限制，難以普遍、持續(xù)、大規(guī)模開展重資產(chǎn)的PPP項目投資。這種過度依賴于所有制背景和強信用主體的融資主體篩選機制，嚴重制約著大灣區(qū)PPP項目全生命周期綜合運營效率的實質性提升。據(jù)廣東省PPP項目信息監(jiān)測平臺監(jiān)測報告（第1期）顯示，大灣區(qū)有298 個PPP項目組建項目公司，其中民營企業(yè)單獨組建的僅28個，僅占總項目的5.96%，聯(lián)合體中標的項目中民營企業(yè)控股項目120個，占40.27%。

3.需求和資金缺乏有效銜接途徑。在這些補短板領域新基礎設施PPP項目中，雖然存在著大量的需求，但無奈真正有能力進入實施的社會資本較少，項目的落地仍存在較大疑慮。如數(shù)據(jù)中心是重資產(chǎn)行業(yè)，投入大、建設周期長，專業(yè)壁壘高、快速擴張慢，資本想要在IDC領域挑選出合適的投資對象并不容易。

二、大灣區(qū)新基建PPP項目投資存在的風險分析

投資新基建要厘清市場和政府的分工，一是降低新基建領域出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)過度補貼的風險，二是保證投資風險最低化。認真審視大灣區(qū)PPP新基建項目的行業(yè)領域，統(tǒng)籌謀劃灣區(qū)PPP新基建的實施路徑，及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存問題和困境，并且針對問題提出相對應的解決建議，就尤為重要。

（一）宏觀的整體風險

1.國際商業(yè)風險

大灣區(qū)PPP項目商業(yè)風險主要來源于跨越“一國兩制”和“三個貨幣”的鴻溝而產(chǎn)生的貨幣兌換風險。當匯率發(fā)生變化后，會產(chǎn)生一定的風險，同時當在某一區(qū)域通貨膨脹的影響下，也可能會產(chǎn)生多方聯(lián)動的資金方面風險，這些風險都很大程度上會導致項目的運行受阻。

2.國內(nèi)外政策風險

大灣區(qū)致力于建設成為國際科技創(chuàng)新中心、國際一流灣區(qū)。這一國際化定位，在基礎設施運營的環(huán)節(jié)中，也會產(chǎn)生因不同國家、不同地區(qū)政策的變化導致的各類政策風險的產(chǎn)生。有時國家政策會隨著設施的運營而發(fā)生變化，當政策發(fā)生變化后，會導致私人企業(yè)的盈利產(chǎn)生風險，在運行的過程中難度重重。

3.法律缺失風險

由于與新基建PPP項目相關的現(xiàn)有法律條款缺失，或有而不完善，或效力等級太低等原因導致。尤其是新模式的一些具體實踐與現(xiàn)行PPP政策的部分條款仍存在不相適應、難以匹配的問題，需要加快推動立法并及時完善相應的規(guī)范性指引，為運用于新一輪基礎設施建設提供制度保障，避免規(guī)則的相對滯后束縛了實踐的有益創(chuàng)新。

4.項目審批風險

目前來看現(xiàn)行財政承受能力論證體系采取相對固化的操作流程，針對任何地方以及所有PPP項目的政府付費均實施同一條剛性約束，這從根本上確定了PPP項目中政府付費或可行性缺口補助的上限，但并未考慮新基建開發(fā)性PPP的特殊情況。

5.重大經(jīng)濟事件或公共安全事件影響

國內(nèi)、國際經(jīng)濟環(huán)境出現(xiàn)變化，發(fā)生重大事件對項目宏觀經(jīng)濟環(huán)境影響較大。例如：金融危機，雙邊貿(mào)易摩擦、重大公共衛(wèi)生安全事件等。

6.不可抗力風險

在雙方簽訂協(xié)議后，發(fā)生了一些天災，導致項目不能正常的運行，產(chǎn)生了大量的損失。如洪水、地震等帶來的不可抗力風險。

（二）微觀的項目基本風險

1.項目未如期完工風險

大多數(shù)PPP投資項目的承包商在施工的過程中，容易受到來自外界環(huán)境或者主觀因素的影響，無形中導致項目不能如期完成，因建設資金問題所負債務也不能按時支付結清。

2.變化多端的市場風險

在PPP項目運行的各個環(huán)節(jié)中，或很多細節(jié)不能達到預期，預設的市場的收益不能實現(xiàn)，并且也存在部分項目在市場競爭中不具有明顯的競爭優(yōu)勢，導致收益大大減少甚至虧損，業(yè)務拖欠的情況頻現(xiàn)等。

3.項目開發(fā)管理的風險

在PPP項目運作過程中，民營或私營企業(yè)在競標的過程中，或在還沒有競標成功前，為了獲得項目，在初期開發(fā)就浪費了大量的資本成本，在競標不確定的情況下，這些成本投入可能并沒有獲得回報，甚至是打了水漂，導致私人企業(yè)的經(jīng)濟利益受損，由于部分民營企業(yè)本身抗風險能力就弱，由此可能陷入企業(yè)經(jīng)營困境。

4.運營過程存在的風險

PPP新基建項目的技術風險主要是在項目設施建設的過程中，很多技術非常不成熟，導致新基建設施在建成后質量不達標，而且很多設備可能存在不過關的情況，導致項目不能達到預期的效果。

5.技術設計不合理風險

“新基建”PPP項目沒有以新發(fā)展理念為引領，在技術上造成設計不合理的風險。主要表現(xiàn)在功能設計目光短淺，沒有考慮到長時間后可以滿足需求，或對功能細節(jié)考慮不周到，或商業(yè)比例設計不合理等導致。

三、控制大灣區(qū)新基建PPP項目投資風險的對策

（一）開創(chuàng)多元化融資渠道

1.做好政策配套，明確投資主體是關鍵?？萍甲鳛樾禄ㄐ畔⒒A設施領域PPP項目核心競爭力的地位固然不容動搖，這就要求地方政府和財政部門為這類PPP項目中的參與方——高科技企業(yè)，在融資上提供一定的支持和幫助。鼓勵高科技企業(yè)能夠和具有雄厚資金實力的金融社會資本合同，共同參與這類PPP項目的投資、建設、運營和維護。

2.拓寬資金來源，多元化投資主體相結合。在當前經(jīng)濟形勢下，要積極拓寬“新基建”資金來源。在引導金融機構以信貸等方式積極加入新基建的建設的同時，加強地方政府債務管控，提高政府債募集資金用于新型基建項目的比例，維護“新基建”市場健康發(fā)展。從風險不可被完全消除這一角度來看，新基建PPP項目投資中的融資風險也不能被完全消除，這一情形下，將融資風險進行有效分攤便是較好選擇。

3.合理確定融資規(guī)模，放寬政府支出的平滑性支出。建議對灣區(qū)新基建PPP項目投資主體在融資時確立合理的融資規(guī)模，并在衡量多種融資渠道融資需求滿足狀況下，進行具體的融資嘗試。社會資本在大灣區(qū)新基建PPP模式下的投資回報主要來源于合作區(qū)域新增財力的一定比例，與區(qū)域以外的財政收入相“隔離”，對政府進行剛性兌付的要求不大，減少了構成地方債務風險，放寬大灣區(qū)新基建開發(fā)性PPP項目的平滑性支付的硬性約束。

（二）在科學論證的基礎上進行決策

1.前期工作科學開展。對大灣區(qū)新基建PPP項目投資中決策風險進行有效控制需要相關方在科學論證下進行決策，對灣區(qū)的PPP項目進行專項調(diào)研和協(xié)同創(chuàng)新研究，對最新入?yún)^(qū)的新基建項目企業(yè)的深度實證研究，本身就是最大的創(chuàng)新。

2.建設過程跟蹤考核。大灣區(qū)新基建PPP項目在空間維度上涉及兩種制度，三個貨幣區(qū)， 11 個城市;在科技維度上涉及物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、虛擬現(xiàn)實與增強現(xiàn)實;在融資維度上涉及證券投行、債券機構以及行業(yè)協(xié)會和監(jiān)管機構。由此，設計的維度和類型眾多，數(shù)據(jù)收集難度大。同時由于新基礎PPP項目自身的特性——高科技程度高、迭代快、項目復雜性高、技術性強，因此還需要重點關注對這類項目建設過程中的跟蹤考核，保證技術不斷更新下的項目運營質量。

3.征尋各方合理建議。建議相關方在新基建PPP項目投資上廣泛聽取社會意見，并會同有關專家及科研團體對新基建PPP項目投資提出合理化建議。在合理化解風險基礎上實現(xiàn)投行業(yè)在更好的體驗和場景上普惠于灣區(qū)人民，讓投行業(yè)和科技企業(yè)以及關聯(lián)上下游企業(yè)都得到良好的協(xié)同發(fā)展，并達到政產(chǎn)學研資協(xié)同創(chuàng)新多贏的局面。

（三）充分研讀現(xiàn)行政策確保項目順利實施

1.按政策行事。鑒于系列政策對新基建PPP項目投資的影響較為直接和全面，在大灣區(qū)新基建PPP項目投資中，系列主體務必要對涉及到大灣區(qū)各城市的現(xiàn)行政策進行充分研讀，從而確保政策風險發(fā)生的可能性降到最低，確保灣區(qū)新基建PPP項目投資活動開展能夠與現(xiàn)行政策要求間保持一致。

2.考慮政策的預期變化。大灣區(qū)建設相關方要更加對政策環(huán)境以及項目相關政策的未來變動進行科學預判，從而使得新基建PPP項目在投資以及具體開展上均能夠與國家大政方針及社會經(jīng)濟發(fā)展方向間保持一致。在步調(diào)的協(xié)同程度有明顯提升后，新基建PPP項目投資中政策風險發(fā)生的可能性也能不斷降低。

3.規(guī)范或標準要先行。涉及信息基礎設施領域相關行業(yè)的主管部門應當積極做出響應，加快相關行業(yè)標準和操作指引等規(guī)范性文件的出臺。聚焦新基建領域行業(yè)，系統(tǒng)梳理基礎通用、關鍵技術、典型應用的標準化需求，以專項方式成體系推進重點領域行業(yè)標準制定工作，促進項目的實施和同類項目間的銜接。另外，與傳統(tǒng)基礎設施相比，新基建的重點在于后期運營，且市場化企業(yè)會占據(jù)主導地位。讓市場化主體參與規(guī)劃編制，可以提高規(guī)劃的落地性，有利于規(guī)劃實施。

（四）在大膽嘗試的基礎上提升項目投資規(guī)范性

1.要勇于突破。大灣區(qū)新基建PPP項目投資中風險的控制需要從項目投資規(guī)范化程度提升上進行嘗試，相關方也要堅持在“一國兩制”政策允許的范圍內(nèi)進行新基建PPP項目投資和具體運作方式上的創(chuàng)新。比如大灣區(qū)新基建PPP項目投資方成立專門的法務團隊，依托法務團隊和法務人員對新基建PPP項目投資活動開展進行法制性規(guī)劃，確保新基建PPP項目投資相關活動的開展能夠與現(xiàn)行法律法規(guī)及要求間保持一致，進而幫助其更好進行法律風險的控制。

2.做好風險規(guī)避。發(fā)展前沿陣地的大灣區(qū)，由于合作組織比較復雜，容易引起各類風險的產(chǎn)生。這種風險還有可能長期客觀存在，但這些系列風險可以通過系列手段進行較好控制，如以市場為主導，打破行政區(qū)域規(guī)劃限制，樹立一體化發(fā)展意識，通過政府與市場的有機協(xié)同推進，形成動態(tài)促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新體制機制，使落后地區(qū)補齊發(fā)展短板、發(fā)達地區(qū)克服瓶頸制約，關鍵領域“填平補齊”等。

3.強化主體責任。相關企業(yè)作為新基建PPP項目投資的第一主體其也需要承擔其投資風險控制的主體性責任，并對項目投資相關風險進行具體分析與控制嘗試。不同新基建PPP項目在投資風險控制上實際狀況與需求不盡相同，對新基建PPP項目投資風險進行控制也要從項目實際出發(fā)，避免不合時宜的風險控制策略出現(xiàn)并應用，從而減少對項目投資本身帶來負面影響。

（五）要完善對新基建PPP項目審批風險的應對和正確的資金引導

1.事前評估。在新基建PPP項目提交之前，應該對新基建PPP項目的各個環(huán)節(jié)做好評估，并且應該反復的檢查，防止各類細節(jié)問題的疏忽。盡可能減少通過行政審批、核準等前置性管制手段來防范風險，讓市場主體享有更大的經(jīng)營和投資自主權，增強發(fā)展的內(nèi)生動力。

2.完善方案。目前資本市場不完善、參與PPP項目的相關方自我約束機制及內(nèi)控機制不健全、承受風險的能力較低等客觀情況下，政府部門可以保證公司償付能力為核心，對新基建PPP項目資金的投資組合制定完善的方案。主要完善開發(fā)風險的應對，政府完善特許權的審批力度，在私營企業(yè)受益的前提下，可以完善開發(fā)的水平，提高投標成功的概率。要完善運營風險的應對，在出現(xiàn)技術風險后，私人企業(yè)要完善資金，并且在整個新基建PPP項目實施的前后做好風險的管理，完善管理的方針。

3.合理引導。灣區(qū)相關各級政府部門在新基建PPP項目資金使用上，要按照“資金跟著項目走”的原則，發(fā)揮出“四兩撥千斤”的引導作用，通過引導基金、擔?；鸬确绞讲粩辔袌鲑Y本參與到新基建PPP項目的建設中來?？朔a(chǎn)業(yè)投資單純依靠市場配置資本的失靈問題，即豐富金融工具的調(diào)節(jié)手段，也可促進引導基金自身運作效率和產(chǎn)業(yè)帶動效應提高，進而推動大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型升級和實體經(jīng)濟高質量發(fā)展。

四、結語

綜上所述，大灣區(qū)建設發(fā)展所面對的經(jīng)濟形勢越來越復雜，作為投資項目的管理者必須根據(jù)企業(yè)發(fā)展的實際情況做好投資管理工作，它直接決定了PPP項目實施單位日常管理與發(fā)展中的水平，只有及時有效地提供最佳、最真實的PPP項目信息，根據(jù)市場的整體發(fā)展情況才能做出最正確、最系統(tǒng)的投資管理決策，規(guī)避PPP項目在投資決策中的風險，助推大灣區(qū)不斷向前發(fā)展，既維護了項目的整體利益，也能夠維護項目內(nèi)內(nèi)各相關責任主體的利益，真正實現(xiàn)大灣區(qū)的快速發(fā)展，打破大灣區(qū)PPP項目在實際發(fā)展中所遇到的瓶頸。

（作者單位：廣東工商職業(yè)技術大學? 互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟研究中心）