關(guān)于編纂我國(guó)行政程序法典的構(gòu)想

文/姜明安

為推進(jìn)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家總目標(biāo)的各項(xiàng)工作，中共中央于2021年初印發(fā)了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》提出了一項(xiàng)重要任務(wù)：“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法。”怎么完成這一重要任務(wù)？筆者認(rèn)為，編纂我國(guó)行政程序法典是完成這一重要任務(wù)的最有效和最切實(shí)可行的途徑。

編纂我國(guó)行政程序法典的重要意義

在我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“第一個(gè)百年”目標(biāo)，開(kāi)始向社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“第二個(gè)百年”目標(biāo)全面進(jìn)軍的重要時(shí)期，編纂《中華人民共和國(guó)行政程序法典》，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新發(fā)展階段的需要，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，都有著特殊重要的意義。其重要意義主要表現(xiàn)在下述三個(gè)方面：其一，編纂行政程序法典是落實(shí)習(xí)近平關(guān)于“為行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的法治思想的需要；其二，編纂行政程序法典是我國(guó)建設(shè)法治政府乃至基本建成法治政府的需要；其三，編纂行政程序法典是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治良政的需要。

制定和編纂行政程序法典除了上述重要意義以外，其對(duì)于節(jié)約立法資源，減少立法成本（一個(gè)法典可以取代制定幾十上百個(gè)單行法律法規(guī)），提高行政程序立法效率，以及對(duì)于加強(qiáng)和保障我國(guó)各領(lǐng)域、各部門(mén)、各地方行政法制的統(tǒng)一，避免行政程序法制的相互沖突、寬嚴(yán)不一，防止同樣情況不同對(duì)待以及不同情況同樣對(duì)待亦有重要的作用。

編纂我國(guó)行政程序法典的基本路徑

目前，我國(guó)行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于行政法法典化的基本路徑有各種不同的主張。例如，有學(xué)者提出分“三步走”的方案：先制定行政法總則，再完成行政法各分則，最后形成行政法典（包括行政實(shí)體法和行政程序法）；有學(xué)者主張依行政法學(xué)理論體系在現(xiàn)有行政法律規(guī)范的基礎(chǔ)上編制行政法法典，將行政組織法（包括公務(wù)員法、編制法）、行政活動(dòng)法（含行政行為法但又不限于行政行為法）、行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)法、行政救濟(jì)法融合為一體，構(gòu)建最完整的“通用行政法典”；還有全國(guó)人大代表提出先制定《行政法通則》、后制定《行政法典》的分“兩步走”方案。

關(guān)于我國(guó)行政法法典化，筆者主張暫不編纂行政實(shí)體法典而編纂行政程序法典，名稱可為《中華人民共和國(guó)行政程序法典》或《中華人民共和國(guó)行政程序法》。之所以如此主張，理由有五：

其一，行政法不同于民法，其最重要、最核心的內(nèi)容是程序規(guī)范而非實(shí)體規(guī)范。無(wú)論是英美國(guó)家的“自然正義”規(guī)則（自己不做自己案件的法官，對(duì)他人做出不利行為應(yīng)向相對(duì)人說(shuō)明理由、聽(tīng)取其申辯）、正當(dāng)法律程序規(guī)則、公開(kāi)公平公正規(guī)則，還是歐洲大陸國(guó)家的行政處分告知、送達(dá)和說(shuō)明理由規(guī)則、信賴?yán)姹Ｗo(hù)規(guī)則等，都是程序性規(guī)則，而且是規(guī)范各種不同行政行為的普遍性規(guī)則。這些規(guī)則不同于行政實(shí)體法規(guī)則（如市場(chǎng)監(jiān)管、治安、海關(guān)、稅務(wù)、衛(wèi)生、食品藥品、生態(tài)環(huán)境、自然資源、科技、教育、網(wǎng)絡(luò)信息等行政管理的實(shí)體規(guī)則），行政法實(shí)體規(guī)則通常只適用于某一部門(mén)、某一領(lǐng)域的行政行為。有些行政法學(xué)者甚至認(rèn)為這些行政實(shí)體法規(guī)則不是行政法。美國(guó)行政法學(xué)者施瓦茨即說(shuō)過(guò)，行政法的“焦點(diǎn)是行政程序自身——是行政機(jī)關(guān)在行使它們的權(quán)力時(shí)必須遵從的程序。行政法更多的是關(guān)于程序和救濟(jì)的法，而不是實(shí)體法。由各個(gè)不同的行政機(jī)關(guān)制定的實(shí)體法不屬于行政法的對(duì)象，只有當(dāng)它們可以用來(lái)闡明程序法和救濟(jì)時(shí)才是例外”。當(dāng)然，這樣說(shuō)有點(diǎn)極端。但毫無(wú)疑問(wèn)，行政法主要是指行政程序法。我們過(guò)去常用“切分蛋糕”的故事來(lái)說(shuō)明行政程序法在行政法中的重要地位：依行政實(shí)體規(guī)則分，你怎么切分，也難以求得所有人或大多數(shù)人都內(nèi)心接受的公平；但依行政程序規(guī)則分，切分蛋糕者讓他人先取蛋糕，自己最后取，每個(gè)分吃蛋糕的人就都能較服氣地接受這種公平。

其二，行政實(shí)體法規(guī)范分散，且體系龐雜，難以法典化。就我國(guó)目前的情況講，現(xiàn)有行政性法律200多部、行政法規(guī)700多部、地方性法規(guī)和規(guī)章幾千部。欲將這些法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章中的行政實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則都編纂成一部法典，即使不是不可能，也是很難或者幾乎不可能的。

其三，行政法中有些規(guī)則，既有實(shí)體性質(zhì)，又有程序性質(zhì)。從某一角度看，其可以視為行政實(shí)體法規(guī)則，從另一角度看，其又可以視為行政程序法規(guī)則。例如，行政程序主體（行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人等）規(guī)則，行政管轄規(guī)則，行政行為的生效、失效、無(wú)效規(guī)則，行政法律適用規(guī)則，政府信息公開(kāi)和個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則等，這些規(guī)則都既有實(shí)體性質(zhì)，又有程序性質(zhì)。其實(shí)，不僅行政法存在這種情形，三大訴訟法中亦存在，訴訟法中都有關(guān)于訴訟主體（訴訟當(dāng)事人、參加人、參與人等）、訴訟管轄的規(guī)則和強(qiáng)制措施的適用規(guī)則等。這些規(guī)則雖在訴訟程序法中規(guī)定，但也有一定的實(shí)體性質(zhì)。因此，在行政程序法典中納入那些兼具實(shí)體性和程序性的規(guī)則是完全可行且必要的，在行政程序法典中納入這些規(guī)則并不會(huì)改變法典的程序法性質(zhì)。納入這些規(guī)則的法典仍然是行政程序法典而非行政（實(shí)體）法典。

其四，目前世界各國(guó)基本上沒(méi)有編纂行政實(shí)體法典成功的先例。據(jù)現(xiàn)有資料，僅有德國(guó)的威敦比克邦曾于1925年著手起草行政法典，1931年起草完成，1936年議會(huì)通過(guò)。該法典因希特勒上臺(tái)，并未實(shí)施即無(wú)疾而終。后來(lái)幾乎無(wú)其他國(guó)家或地區(qū)嘗試再起草統(tǒng)一的行政法典。荷蘭可能是唯一的例外，其于1994年制定了集行政實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則于一體的《行政法通則》（或譯“基本行政法典”），但主要內(nèi)容是行政程序法?？疾靽?guó)外行政法法典化情況，其法典（名稱上一般稱“法”而非“法典”）基本上是行政程序法而非行政實(shí)體法。盡管國(guó)外行政程序法大多包含既有實(shí)體性質(zhì)，又有程序性質(zhì)的規(guī)范，而非純粹的程序規(guī)范。如行政法的各種基本原則、行政程序主體規(guī)則、行政管轄規(guī)則等。

其五，我國(guó)目前還處在經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制改革與轉(zhuǎn)型的時(shí)期，行政機(jī)關(guān)的組織體系、結(jié)構(gòu)、職能及權(quán)力配置等實(shí)體規(guī)則還處在不斷的調(diào)整變化中，各種行政實(shí)體法律制度遠(yuǎn)未完全定型，而法典則應(yīng)具有較一般法律更大的相對(duì)穩(wěn)定性，不能頻繁地修改變動(dòng)。因此，現(xiàn)在編纂行政法法典只能限于行政程序法或者主要限于行政程序法而不能過(guò)多及于行政實(shí)體法。在較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)并不具備起草或編纂行政實(shí)體法典的條件。

一些行政法學(xué)者和法律實(shí)務(wù)界人士提出的先制定行政法總則或行政法通則，再完成行政法各分則，最后形成行政法典的分“三步走”或“兩步走”方案，事實(shí)上是不太契合行政法實(shí)際和不太可行的。

首先，如前所述，行政法不同于民法，行政法在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)難于制定統(tǒng)一的集實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則于一體的行政法典，從而，也就難于制定集實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則于一體的行政法總則或行政法通則。其次，行政法總則、通則和行政法分則的體系結(jié)構(gòu)怎么設(shè)計(jì)？是否意味著行政法總則規(guī)定行政程序規(guī)則，行政法分則規(guī)定行政實(shí)體規(guī)則？如果是這樣，行政實(shí)體法是不可能構(gòu)筑如同民法典那樣的編章結(jié)構(gòu)（物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承、侵權(quán)責(zé)任）邏輯體系的。沒(méi)有邏輯體系，就只能是法律法規(guī)匯編而不是法典編纂。最后，行政法既然不同于民法，就不可能先制定出如同民法那樣的幾大基本法律（物權(quán)法、合同法、婚姻法、繼承法、侵權(quán)責(zé)任法等）型式的行政實(shí)體法基本法，然后將之改造為行政法典的分則部門(mén)歸入行政法典。因此，“三步走”或“兩步走”的方案是很難走得通的，基本不具可行性。

我國(guó)行政程序法典的基本框架構(gòu)想

編纂統(tǒng)一且獨(dú)立的行政程序法典，與起草擬作為“行政法典”或者“行政法總則”一編或一章的臨時(shí)性的行政程序法律有著重要區(qū)別。

首先，行政程序法典的內(nèi)容覆蓋所有行政部門(mén)和所有行政領(lǐng)域。凡是屬于行政行為程序性質(zhì)的共性規(guī)范，即使是同時(shí)具有一定行政實(shí)體性質(zhì)的共性規(guī)范，如關(guān)于行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等的設(shè)定主體規(guī)范、實(shí)施主體規(guī)范，關(guān)于行政行為的管轄規(guī)范，關(guān)于行政立法、行政執(zhí)法、行政司法（行政裁決）行為規(guī)則的規(guī)范等，均應(yīng)納入其編纂的范圍，而不是將調(diào)整相應(yīng)行政行為的同具實(shí)體性和程序性的規(guī)則一分為二，只納入其中的純程序性的規(guī)范。其次，行政程序法典體系結(jié)構(gòu)必須具有內(nèi)在的邏輯性和自洽性。既然是行政程序法典，就只應(yīng)編纂調(diào)整行政主體對(duì)外部相對(duì)人實(shí)施行政行為和與之有密切關(guān)系的行政程序規(guī)范，而不應(yīng)納入與外部行政行為沒(méi)有直接關(guān)系的行政組織法規(guī)范、行政編制法規(guī)范和公務(wù)員規(guī)范等。最后，行政程序法典的性質(zhì)定位是調(diào)整行政主體行政行為程序的法典，故不應(yīng)收入和編纂與行政主體行政行為運(yùn)作沒(méi)有直接關(guān)系的行政法制監(jiān)督和行政救濟(jì)規(guī)范，如國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政公職人員行為的監(jiān)察法規(guī)范，人民法院受理行政案件、對(duì)行政行為合法性進(jìn)行司法審查的行政訴訟法規(guī)范等。這些法律規(guī)范雖然與行政行為有關(guān)，但不直接涉及行政主體的行為程序，故不應(yīng)納入行政程序法典的調(diào)整和編纂范圍。

根據(jù)以上思路，筆者建議，我國(guó)行政程序法典的內(nèi)容應(yīng)包括5大板塊，即設(shè)5編，分別為總則、行政程序基本制度、行政決策與行政立法程序、行政處理程序、特殊行政行為程序。各編分別包括下述內(nèi)容：

第一編 總則（擬設(shè)2章）：

第一章 基本規(guī)定。本章分別規(guī)定本法典的立法目的、適用范圍、基本原則等?；驹瓌t是本章最重要的內(nèi)容。本法典各章各節(jié)所涉行政行為的共性基本原則（如依法行政原則、誠(chéng)信與信賴保護(hù)原則、比例與利益平衡原則、公開(kāi)公正公平原則、正當(dāng)法律程序原則、公眾參與原則等），無(wú)論是制定行政法規(guī)、規(guī)章，作出行政決策的共性基本原則，還是設(shè)定或?qū)嵤┬姓S可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為的共性基本原則，都集中在總則第一章中規(guī)定。其他章節(jié)不再重復(fù)規(guī)定共性基本原則。

第二章 行政程序主體。本章分別規(guī)定依法享有行政權(quán)，可以自己名義對(duì)外實(shí)施行政行為并對(duì)外承擔(dān)行為法律責(zé)任的行政主體，包括行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，以及代表行政主體行使行政職權(quán)的公職人員或者受行政主體委托行使行政職權(quán)的組織。行政程序主體還包括作為行政主體相對(duì)方參加行政程序的行政相對(duì)人（公民、法人或者其他組織），以及行政相對(duì)人的代理人（法定代理人、律師或其他委托代理人）。在行政程序主體一章中，除了應(yīng)規(guī)定程序雙方主體及代理人外，還應(yīng)規(guī)定協(xié)助主體開(kāi)展程序的各種參與人，如證人、鑒定人、勘驗(yàn)人等。

第二編 行政程序基本制度（擬設(shè)6章）：第一章 政府信息公開(kāi)制度；第二章 個(gè)人信息保護(hù)制度；第三章 電子政務(wù)制度；第四章 行政調(diào)查與行政證據(jù)制度；第五章 說(shuō)明理由與聽(tīng)證制度；第六章 期限、期間、送達(dá)與費(fèi)用制度。

第三編 行政決策與行政立法程序（擬設(shè)4章）：第一章 行政決策程序；第二章 行政法規(guī)制定程序；第三章 規(guī)章制定程序；第四章 行政規(guī)范性文件制定程序。

第四編 行政處理程序（擬設(shè)8章）：第一章 一般規(guī)定；第二章 行政許可程序；第三章 行政征收程序；第四章 行政確認(rèn)程序；第五章 行政裁決程序；第六章 行政處罰程序；第七章 行政強(qiáng)制程序；第八章 行政給付程序。

第五編 特殊行政行為程序（擬設(shè)6章）：第一章 行政協(xié)議程序；第二章 行政指導(dǎo)程序；第三章 行政規(guī)劃程序；第四章 行政應(yīng)急程序；第五章 信訪處理程序；第六章 行政復(fù)議程序。

余論

以上即是筆者對(duì)我國(guó)行政程序法典架構(gòu)的初步設(shè)想和建議。如果立法機(jī)關(guān)采納這個(gè)建議，制定編纂出《中華人民共和國(guó)行政程序法典》（或法律名稱叫《中華人民共和國(guó)行政程序法》），那么，我們的立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)還將面臨一些不得不加以明確和不得不回答的問(wèn)題：在行政程序法典制定編纂出臺(tái)以后，今后在法律體系中還會(huì)不會(huì)存在和新制定單行行政程序法（含法律、法規(guī)、規(guī)章），或者還會(huì)不會(huì)存在和新制定集行政實(shí)體法規(guī)范和行政程序法規(guī)范于一體的行政法律、法規(guī)、規(guī)章？如果會(huì)，那單行法與法典將是什么關(guān)系？是補(bǔ)充關(guān)系還是并存關(guān)系？是新法優(yōu)于舊法的關(guān)系還是基本法優(yōu)于普通法的關(guān)系？

對(duì)于這些問(wèn)題，筆者的基本觀點(diǎn)是：其一，行政程序法典編纂出臺(tái)以后，一批已經(jīng)編纂和納入法典的法律、法規(guī)，如《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《重大行政決策暫行條例》等，自然應(yīng)該廢止，不再存在，但有一些僅包含部分行政程序規(guī)范的法律、法規(guī)，如《立法法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《商標(biāo)法》《專利法》等，其行政程序規(guī)范被編纂和納入行政程序法典以后，相應(yīng)法律、法規(guī)當(dāng)然仍應(yīng)存在而不能廢止，但已被編纂和納入行政程序法典的規(guī)范應(yīng)從這些法律法規(guī)中刪去或者對(duì)之進(jìn)行修改，使之與法典保持一致；其二，行政程序法典編纂出臺(tái)以后，今后隨著社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化，在行政法（包括行政實(shí)體法和行政程序法）領(lǐng)域，必然要制定新法（因?yàn)樾姓绦蚍ǖ洳豢赡茴l繁修改），以調(diào)整和規(guī)范新的社會(huì)關(guān)系；其三，新法和行政程序法典的關(guān)系，只能是基本法和普通法的關(guān)系，而不是一般新法和舊法的關(guān)系，即作為基本法的行政程序法典優(yōu)于作為普通法的新制定的行政法，而不是作為普通法的新制定的行政法優(yōu)于作為舊法的行政程序法典。這也就是說(shuō)，作為普通法的新制定的行政法可以補(bǔ)充規(guī)定作為舊法的行政程序法典沒(méi)有規(guī)定的問(wèn)題，以調(diào)整新的社會(huì)關(guān)系，但其不能作出與行政程序法典相抵觸的規(guī)定。如果因?yàn)樯鐣?huì)關(guān)系的發(fā)展變化必須作出這種規(guī)定，那只能通過(guò)修改行政程序法典來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不能制定與行政程序法典相抵觸的新的行政法。否則，法典的權(quán)威性就會(huì)受到損害，行政程序法典編纂的價(jià)值和優(yōu)勢(shì)就會(huì)隨著新的單行行政法的不斷出臺(tái)而逐漸喪失。