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    產(chǎn)出、效益指標(biāo)間應(yīng)關(guān)注的邏輯關(guān)系

    2021-11-12 04:02:06郭江文
    山西財稅 2021年9期
    關(guān)鍵詞:分值績效評價效益

    ■郭江文

    《財政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》(財預(yù)〔2011〕416號)將預(yù)算績效定義為“預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果,是以支出結(jié)果和效果為導(dǎo)向預(yù)算管理模式”,著重闡明了“支出結(jié)果和效果”在預(yù)算績效管理中的重要地位。產(chǎn)出、效益指標(biāo)是支出結(jié)果和效果的量化表現(xiàn),是公正、客觀的績效評價結(jié)果的基礎(chǔ),直接關(guān)系到考核問責(zé)、激勵機(jī)制的引導(dǎo),是預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進(jìn)管理實質(zhì)性掛鉤的重要依據(jù)。

    一、產(chǎn)出、效益之間的邏輯關(guān)系

    《項目支出績效評價管理辦法》(財預(yù)〔2020〕10號)根據(jù)績效評價分值(總分為100分)將評價結(jié)果等級一般劃分為四檔:90(含)-100分為優(yōu)、80(含)-90分為良、60(含)-80分為中(合格)、60分以下為差(不合格)。這種分值和等級量化、定性對應(yīng)關(guān)系的劃分,客觀的體現(xiàn)了績效評價分值、等級對應(yīng)的績效評價結(jié)果的優(yōu)劣。但是,對各指標(biāo)間存在的邏輯關(guān)系沒有做進(jìn)一步的闡述。實際工作中,產(chǎn)出、效益之間的關(guān)系千姿百態(tài),管理行為和結(jié)果上,投入、過程、產(chǎn)出、效益乃至滿意度之間不對等、不合邏輯的現(xiàn)象經(jīng)常存在,也就是“有投入、不一定有過程,有過程、不一定有產(chǎn)出,有產(chǎn)出、不一定有效益”,用公式表示,即“投入≠過程≠產(chǎn)出≠效益≠滿意程度”。他們改變了邏輯,偏離既定方向和目標(biāo)的一系列結(jié)果,無法真實反映績效的真實狀況。因此,深入挖掘和分析因素內(nèi)涵,厘清指標(biāo)間分值和等級的因緣更能體現(xiàn)績效評價結(jié)果的精確性,也更符合“有投入、必有產(chǎn)出,有產(chǎn)出、必有效益”的邏輯關(guān)系。

    二、產(chǎn)出、效益分值和等級的關(guān)系

    《項目支出績效評價管理辦法》(財預(yù)〔2020〕10號)強(qiáng)調(diào)一級指標(biāo)“產(chǎn)出+效益”的分值關(guān)系應(yīng)在60分以上,山西省財政廳《關(guān)于印發(fā)2020年度財政重點績效評價實施方案》的通知》(晉財績〔2020〕7號)中“項目支出績效評價指標(biāo)體系(參考格式)”進(jìn)一步明確了一級指標(biāo)“決策20分、過程20分、產(chǎn)出30分、效果30分”(以下簡稱“2233”)的參考賦分權(quán)重,體現(xiàn)了“一切過程都是為產(chǎn)出和效益服務(wù)”的重要內(nèi)涵。按照“2233”制一級指標(biāo)賦分法,“決策、過程、產(chǎn)出、效益”四項指標(biāo)各等級對應(yīng)關(guān)系如表一:

    表一

    為了分析方便,根據(jù)財政部評價結(jié)果等級劃分的要求,以“2233”為基礎(chǔ),本文將產(chǎn)出、效益類一級指標(biāo)≥90%的分值即27分以上定義為優(yōu)秀,80-90%的分值即24-27分定義為良好,60-80%即18-24分定義為合格,60%以下即18分以下定義為不合格(決策、過程參照上述標(biāo)準(zhǔn)劃定)。如上所述,產(chǎn)出、效益之間分值等級對等或相近,我們可以認(rèn)為是基本符合邏輯的,不做深入分析。但是,評價實踐中經(jīng)常出現(xiàn)產(chǎn)出、效益之間的分值、等級差距較大,比如產(chǎn)出分值在60%以下,效益分值卻在80%甚至90%以上,即較低的產(chǎn)出有了良好乃至優(yōu)秀的效益。又或受決策、過程、產(chǎn)出指標(biāo)分值較高的影響,評價項目的整體分值等級較高,但效益分值、等級又較低,顯然與應(yīng)注重效益的績效內(nèi)涵明顯相悖,也不利于進(jìn)一步提升績效管理精細(xì)化、科學(xué)化水平,更和績效評價的初衷相悖。因此,簡單的根據(jù)評價項目的分值等級判定項目屬于“優(yōu)、良、中、差”,而不具體剖析各指標(biāo)分值之間的邏輯關(guān)系,既不科學(xué)客觀、也不實事求是。

    三、產(chǎn)出、效益之間的對應(yīng)關(guān)系

    (一)產(chǎn)出、效益之間九類不同的組合構(gòu)成(如表二):

    表二

    根據(jù)(財預(yù)〔2020〕10號)文等級的劃分和實際工作需要,本文中的“高”“中“”低”分別代表產(chǎn)出、效益的“≥80%”(良好及以上等級),“≥60%<80%”(合格等級)、“<60%+”(差等級)。

    1.對應(yīng)的產(chǎn)出、效益關(guān)系。包括高產(chǎn)高效、中產(chǎn)中效、低產(chǎn)低效。即產(chǎn)出和效益在一個分值等級范圍,相應(yīng)的產(chǎn)出有相應(yīng)的效益。

    2.基本對應(yīng)的產(chǎn)出、效益關(guān)系。包括兩類關(guān)系,一是產(chǎn)出分值>效益分值,產(chǎn)出和效益雖不在一個等級但基本相近的中產(chǎn)低效、高產(chǎn)中效;二是產(chǎn)出分值<效益分值,這種情況主要是指產(chǎn)出的分值、等級小于效益的分值、等級,即一定的產(chǎn)出對應(yīng)較為理想的效益,比如低產(chǎn)中效、中產(chǎn)高效。

    3.不對應(yīng)的產(chǎn)出、效益關(guān)系。一是產(chǎn)出分值遠(yuǎn)大于效益分值,即高產(chǎn)低效,產(chǎn)出大于效益的部分通常是無效的、浪費的;二是產(chǎn)出分值遠(yuǎn)小于效益分值,即低產(chǎn)高效,也就是說,較差的產(chǎn)出產(chǎn)生了良好的效益。從產(chǎn)出效率上講,這是產(chǎn)出與效益之間最佳的組合模式。但細(xì)化到二級指標(biāo)上分析,沒有一定的產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效以及產(chǎn)出成本做支撐,就不會有相應(yīng)的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益乃至可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。如果有,一定是多余的投入對應(yīng)了不足的產(chǎn)出,產(chǎn)生了大于產(chǎn)出的效益,結(jié)果就是資金投入的浪費。

    產(chǎn)出、效益本身就是兩個不同的概念,有投入不一定有產(chǎn)出,有產(chǎn)出也不一定有效益,但沒產(chǎn)出就一定沒效益。產(chǎn)出、效益之間只要存在基本的邏輯對應(yīng)關(guān)系,我們就可以認(rèn)為是沒有脫離“以支出結(jié)果和效益為導(dǎo)向”的管理要求。不對應(yīng)的產(chǎn)出、效益之間的關(guān)系,在實踐中出現(xiàn)的原因,除了指標(biāo)設(shè)計的質(zhì)量因素外,還存在著經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)出、效益之間的背離關(guān)系。探究高產(chǎn)低效或者低產(chǎn)高效的邏輯關(guān)系,深入研究分析其中存在的悖論,才能真正理解績效管理本身的意義。

    (二)高產(chǎn)與低效間的對應(yīng)關(guān)系

    我們以2019年***項目在山西部分區(qū)域績效評價的實際情況為例,從項目整體評價結(jié)果的角度對比整體和高產(chǎn)低效之間的關(guān)系:

    首先,高產(chǎn)低效雖是一種正常的評價邏輯關(guān)系,但結(jié)合項目整體情況進(jìn)行具體分析,結(jié)論就會不一樣。表3中,A、B縣績效評價得分分別為81.21分、83.09分,等級為良好。從指標(biāo)得分情況看,兩個縣有一個共同的特點,就是決策指標(biāo)、過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)分值很高,而效益指標(biāo)分值很低,效益指標(biāo)實際分值僅為11.14分、11.6分。得分率僅為44.65%、46.4%,不到效益指標(biāo)滿分值的50%(表三)。A縣效益指標(biāo)得分率和決策指標(biāo)、過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)得分率相比,分別差45.35個百分點、54.15個百分點、47.65個百分點。和三個指標(biāo)占總分值的平均得分率93.7%比較,相差49.05個百分點。同樣,B縣效益指標(biāo)得分率和三個指標(biāo)對比,也分別差了43.6個百分點、52.9個百分點、49.75個百分點。和決策、過程、產(chǎn)出平均得分率95.15%相比,相差48.75個百分點(表四)。

    表三

    表四

    以上可見,A、B兩縣項目實施效益并不好,為“差”等級。和總分值的“良好”等級相比,相差甚遠(yuǎn),表達(dá)的意思大相徑庭。由此筆者認(rèn)為,產(chǎn)出好,總分值較高,并不代表項目實施效益就好、就能夠推論出這是一個“良好”等級的評價結(jié)果。實際情況是,高分值的產(chǎn)出、過程乃至決策類指標(biāo),拉升了整體項目的總體績效分值,掩蓋了項目實施效益較差的真實情況。如果僅以總分值高低作為判斷評價項目“優(yōu)、良、中、差”的標(biāo)準(zhǔn),而沒有分類觀察和分析其中指標(biāo)間的邏輯關(guān)系,就會誤導(dǎo)有關(guān)決策,從而帶來財政資金投入無效、低效的風(fēng)險。

    對比C、D兩縣(表三),雖然效益類指標(biāo)得分和A、B兩縣是一個檔次,但是產(chǎn)出類指標(biāo)得分也較差,屬于低產(chǎn)低效的一種對應(yīng)情況。結(jié)合整體64.21分、67.87分的評價分值看,其實也是整體的“合格”等級掩蓋了產(chǎn)出、效益低下的一種表現(xiàn),容易帶來決策上的誤判。

    因此,對癥下藥、客觀分析和運用績效評價結(jié)果才是科學(xué)研判的正確手段。否則,僵化看待、機(jī)械應(yīng)用、不加分析的把績效評價分值等級作為預(yù)算調(diào)整、改進(jìn)管理的參考依據(jù),就會與實際情況背道而馳,績效評價也僅成為形式上的工作,背離了績效評價工作的初心,甚至陷入“用正確的方法證明錯誤的事情是正確的”邏輯怪圈。

    (三)低產(chǎn)與高效之間的對應(yīng)關(guān)系

    顯然,指標(biāo)邏輯上,沒有產(chǎn)出就沒有效益,沒有一定的產(chǎn)出,就不可能有良好的效益。如果較差的產(chǎn)出就可以滿足和支撐良好的效益,除非產(chǎn)出對應(yīng)的投入是不必要或無效、低效的。

    表五為某地***保護(hù)利用項目評價指標(biāo)體系,采用的是標(biāo)準(zhǔn)的“2233”賦分法,綜合績效評價分值74.86分,“合格”等級。各指標(biāo)分值情況如下:

    1.決策類:分值20分,得分18.71分,得分率93.55%。說明立項依據(jù)的充分性、立項程序的規(guī)范性,績效目標(biāo)的合理性、績效指標(biāo)的明確性以及預(yù)算編制的科學(xué)性、資金分配的合理性等細(xì)化指標(biāo)沒有太大的問題,屬優(yōu)秀等級。

    2.過程類:分值20分,得分17.17分,得分率85.85%。該指標(biāo)中,除了預(yù)算執(zhí)行率為35.31%的較低水平外,資金到位率、資金使用合規(guī)性、管理制度健全性、制度執(zhí)行有效性的得分率都在90%以上,說明項目實施過程控制的基本良好。

    3.產(chǎn)出類:分值30分,得分13.5分,得分率僅為45%。除了成本指標(biāo)還屬合格,關(guān)鍵的數(shù)量、質(zhì)量指標(biāo)得分都非常低,屬典型的低產(chǎn)出。

    4.效益類:分值30分,得分25.48分,得分率84.93%,達(dá)到了良好的效益。其中,社會效益得分率86.8%,可持續(xù)影響指標(biāo)得分率70%,滿意度得分率98.7%。

    詳見表五(其中決策、過程類細(xì)化到三級指標(biāo),產(chǎn)出、效益類細(xì)化到二級指標(biāo)):

    表五

    通俗的講,數(shù)量指標(biāo)代表著干了多少事,干了什么事,質(zhì)量指標(biāo)代表著干的怎么樣,時效指標(biāo)代表多長時間或什么時間內(nèi)完成,成本指標(biāo)代表花了多少錢。表五產(chǎn)出類的四個指標(biāo)中,最重要的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)得分率僅47.7%、34.3%,時效指標(biāo)更低到29.2%。即使靠得分率最高的76.8%的成本指標(biāo)的拉升,產(chǎn)出指標(biāo)的整體得分率也才45%。效益類指標(biāo)除了可持續(xù)影響指標(biāo)分值較低以外,滿意度以98.7%的得分率提升了效益類指標(biāo)的分值。顯然,工作量完成不到計劃的一半,質(zhì)量僅有三分之一強(qiáng),時效指標(biāo)甚至不到三分之一,這種組合的產(chǎn)出指標(biāo)根本無力支撐80.17%的良好的社會效益和98.7%滿意度。產(chǎn)出、效益分值等級的不匹配、不對應(yīng),暴露了項目評價指標(biāo)體系、尤其是產(chǎn)出、效益類指標(biāo)評價結(jié)果不合邏輯的缺陷。

    四、注重產(chǎn)出、效益之間評價指標(biāo)體系的科學(xué)設(shè)計

    (一)注重產(chǎn)出和效益指標(biāo)的權(quán)重賦分的差異性

    《項目支出績效評價管理辦法》(財預(yù)〔2020〕10號)第十四條對評價指標(biāo)權(quán)重做了具體規(guī)定,“財政和部門評價指標(biāo)的權(quán)重根據(jù)各項指標(biāo)在評價體系中的重要程度確定,應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向,原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%。同一評價對象處于不同實施階段時,指標(biāo)權(quán)重應(yīng)體現(xiàn)差異性,其中,實施期間的評價更加注重決策、過程和產(chǎn)出,實施期結(jié)束后的評價更加注重產(chǎn)出和效益”。以上規(guī)定主要從兩方面理解:一是產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重合計不低于60%,突出以產(chǎn)出、效益為導(dǎo)向的績效評價指標(biāo)的特性;二是要重視項目階段的差異性,而不是產(chǎn)出30%、效益指標(biāo)30%一以貫之。例如,扶貧類的養(yǎng)殖、種植項目,有的當(dāng)年投入就可以有產(chǎn)出,均衡的產(chǎn)出、效益指標(biāo)分值不會有問題。但有的當(dāng)年投入無法見效的項目,則應(yīng)根據(jù)項目不同的特點來觀察與之關(guān)聯(lián)的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益。櫻桃樹要6年左右、蘋果要3年左右才能掛果,肉牛養(yǎng)殖要2年左右才能出欄。這類項目的效益只能是預(yù)期,用預(yù)判的效果代替今后才能產(chǎn)生的實實在在的效果,顯然是望梅止渴。對這類項目的評價,指標(biāo)分值權(quán)重的分配應(yīng)向產(chǎn)出、過程傾斜,不應(yīng)機(jī)械的將產(chǎn)出、效益指標(biāo)一概設(shè)為30%,這樣既不科學(xué)、也不客觀。

    (二)注重影響績效目標(biāo)設(shè)定和評價指標(biāo)設(shè)計質(zhì)量的外在因素

    評價指標(biāo)的設(shè)計離不開績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的設(shè)定,科學(xué)的績效指標(biāo)是績效目標(biāo)的具體量化和定性的反映,也是績效評價工作的基礎(chǔ)。自2018年中共中央國務(wù)院《全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》頒布以來,各級黨委、政府以及財政部門提高了思想認(rèn)識、加強(qiáng)了工作力度,將預(yù)算績效管理工作作為改進(jìn)預(yù)算、加強(qiáng)管理的重要手段。但實際工作當(dāng)中,還存在一些不容忽視的問題需要引起注意。一方面,由于預(yù)算部門績效管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和認(rèn)識水平的差異,設(shè)定的績效目標(biāo)無論形式上、內(nèi)容上往往距離績效目標(biāo)管理的標(biāo)準(zhǔn)化要求差距較大,質(zhì)量上參差不齊,績效評價的基礎(chǔ)不牢靠;另一方面,財政部門內(nèi)部因業(yè)務(wù)能力、重視程度和相互配合等原因,績效目標(biāo)審核或流于形式、或敷衍了事,績效目標(biāo)的規(guī)范完整性、指標(biāo)科學(xué)性等質(zhì)量要素的要求下降。凡此種種,評價機(jī)構(gòu)面對評價項目,首先頭疼的就是績效目標(biāo)的不明確、績效指標(biāo)的不細(xì)化,進(jìn)而為了完成評價任務(wù),臨時代設(shè)績效指標(biāo),甚至出現(xiàn)“先開槍再畫靶子”的現(xiàn)象,以年底完成的工作任務(wù)代替年初設(shè)定的績效目標(biāo)和指標(biāo),從而容易造成評價工作過程、結(jié)果的失真。一些評價機(jī)構(gòu)由于責(zé)任心不強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平不高以及對項目特點理解方面的限制,梳理的績效指標(biāo)往往隨意性較大,不能抓住評價項目的核心和關(guān)鍵。評價指標(biāo)質(zhì)量的嚴(yán)謹(jǐn)性、評價指標(biāo)的邏輯性、評價結(jié)果的客觀公正性也謬之千里。

    政府的職能涵蓋了我們政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會生活的方方面面,只要有民生的地方,就有財政資金的投入,體現(xiàn)了“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重要論述。雖然財政資金投入的項目包羅萬象,但產(chǎn)出、效益的邏輯關(guān)系仍有規(guī)律可循。無論產(chǎn)出、效益之間的關(guān)系多復(fù)雜,都離不開高、中、低對應(yīng)的產(chǎn)出、效益不同組合的九種形態(tài)。實事求是的注重產(chǎn)出結(jié)果和效益導(dǎo)向的作用,是績效評價工作的最終落腳點。不同的產(chǎn)出效益不同,甚至相同的產(chǎn)出效益也會受不同條件的影響而有所不同。具體問題要具體分析,而不是一刀切的只關(guān)注績效評價的分值等級,忽視產(chǎn)出、效益指標(biāo)間的不同表現(xiàn),就形而上學(xué)的提出改進(jìn)預(yù)算管理建議,拿出所謂解決問題的方法,這既不科學(xué),也是片面的。最根本的還是讓社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益等緊貼項目產(chǎn)出,圍繞干了什么、干了多少、干的怎么樣衍生出“值不值”這個財政資金投入最本質(zhì)的命題。

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