直接制定行政法典的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟

法典化是法治國家的重要標(biāo)志，行政法典則是法治政府的重要標(biāo)志。行政法典是“為行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的主體機(jī)制，是國家長治久安、事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、社會(huì)法治昌明的基礎(chǔ)工程。全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃提出，要研究啟動(dòng)行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。對(duì)于如何制定行政法典，學(xué)術(shù)界提出了一些建議，例如先行制定行政法總則、行政法通則、行政程序法典、通用行政法典、一般行政法典等等。

這些觀點(diǎn)的基本判斷是，制定行政法典是遠(yuǎn)景目標(biāo)，目前時(shí)機(jī)尚不成熟，需要按照民法典制定的“民法通則——單行法律——民法典”分步走的路徑，先從基本框架入手，最終達(dá)到制定行政法典的目標(biāo)。在我看來，制定行政法典的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，條件已經(jīng)具備，無須分兩步走，無須先制定行政法通則，應(yīng)當(dāng)直接啟動(dòng)制定“行政法典”的工作。

世界各國還沒有成功制定行政法典的先例。我國在世界上率先制定一部成功的行政法典，不僅是社會(huì)主義法治國家的制度表征，而且也是對(duì)世界法治的獨(dú)特貢獻(xiàn)。

直接制定行政法典的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，主要基于以下三個(gè)方面的充分準(zhǔn)備：

一是制度準(zhǔn)備。法典不會(huì)憑空而來，必須有深厚的制度積累和制度需求。法治政府建設(shè)是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。中央已經(jīng)就適時(shí)推動(dòng)包括行政法典在內(nèi)的其他領(lǐng)域立法法典化提出明確要求。立法機(jī)關(guān)也正式啟動(dòng)了行政基本法典的編纂工作。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政許可法等“行政五法”已經(jīng)建構(gòu)起行政法典的基本框架和基本思路。目前，我國已經(jīng)有200 多部法律、700 多部法規(guī)和數(shù)以萬計(jì)的規(guī)章以及規(guī)范性文件，規(guī)定了行政法的內(nèi)容。制度積累的充分在全世界也是少見的。

二是理論準(zhǔn)備。制定行政法典必須保證充分的理論儲(chǔ)備，確保制定行政法典的理論供給。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，中國的行政法學(xué)已經(jīng)發(fā)展成為內(nèi)容非常豐富、極具創(chuàng)新意識(shí)、極具中國特色的學(xué)科，不僅充分借鑒吸收消化域外相關(guān)行政法治經(jīng)驗(yàn)，也產(chǎn)生了一大批具有原創(chuàng)價(jià)值、解決中國問題的理論成果，許多研究領(lǐng)域甚至還處在世界前沿。行政法學(xué)理論不僅能夠有效解釋和分析制定行政法典中的中國問題，而且能夠從理論上順利解決這些問題。

三是實(shí)踐準(zhǔn)備。沒有實(shí)踐，法典就會(huì)成為無源之水、無本之木。改革開放四十年來，隨著依法行政、法治政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，在立法、執(zhí)法、司法等領(lǐng)域都有了豐富的實(shí)踐積累。在立法方面，“行政五法”已經(jīng)撐起法治政府的法制框架；在執(zhí)法方面，六十多個(gè)行政管理領(lǐng)域有著數(shù)以億計(jì)的行政執(zhí)法實(shí)踐；在司法方面，行政審判三十多年來特別是黨的十八大以來，隨著立案登記制的推行，人民法院每年審理四十多萬件各類行政案件，對(duì)于行政執(zhí)法中的難點(diǎn)痛點(diǎn)問題、法律適用問題等有著充沛的積累。

基于以上的判斷，應(yīng)當(dāng)直接制定具有中國特色的行政法典，同時(shí)需要解決好以下幾個(gè)問題：

一是在制定路徑上，充分發(fā)揮行政法典的“后發(fā)優(yōu)勢性”。民法典之所以采取了“兩步走”等方式，原因并非“兩步走”是法典化的規(guī)定動(dòng)作或者必由之路，而主要是基于四十多年前的法治發(fā)展?fàn)顩r，采取了“宜粗不宜細(xì)”的立法策略。四十年后，中國行政法理論和實(shí)踐的豐富和發(fā)展，已經(jīng)無需再重復(fù)制定民法典“兩步走”的路徑。此外，對(duì)于有觀點(diǎn)提出的，行政管理變化太快，應(yīng)當(dāng)采用行政法總則的方式。在我看來，無論是制定民法典還是行政法典，都不可能畢其功于一役。法典只能是過去法治經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，而不能預(yù)先考慮沒有發(fā)生的法律事實(shí)。民法典出臺(tái)后，同樣也會(huì)隨著實(shí)踐的發(fā)展逐步修訂。因此，行政管理領(lǐng)域的推陳出新并非制定法典考慮成熟性的因素。

二是在法典內(nèi)容上，要突出對(duì)行政權(quán)的“有效制約性”。法律是法律關(guān)系的總章程。行政法典作為基本法典，既是人民權(quán)益的“護(hù)身符”，也是行政權(quán)力的“邊界線”。這部法典是要確立行政權(quán)力和人民權(quán)利的法律關(guān)系，要明確行政機(jī)關(guān)的“權(quán)力清單”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部性質(zhì)的機(jī)構(gòu)、人員、決策等內(nèi)部事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由單行法律承擔(dān)。法典要明確重要的、根本的法律事項(xiàng)，包括行政主體資格、行政行為效力、行政程序規(guī)范等等，使法典真正成為長期行政管理的“明規(guī)矩”“真底線”。

三是在起草方式上，保持提取公因式的“系統(tǒng)科學(xué)性”。有觀點(diǎn)提出，行政法典應(yīng)當(dāng)從“行政五法”中提取有關(guān)的制度公因式，這是從單行法律上升為法典的重要方式。同時(shí)，提取公因式也要注意到對(duì)行政法成熟理論的吸收。目前實(shí)施的行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政許可法，主要是為了解決行政執(zhí)法中存在嚴(yán)重的“三亂”而提出的應(yīng)策性法律制度。這三種行政行為只是三十余種行政行為之中比較重要的行為樣態(tài)。如果僅僅從這三種法律中提取公因式，顯然包括不了大多數(shù)的行政行為。因此，應(yīng)當(dāng)按照單方行政行為、行政協(xié)議、不作為等，具有不同法律效果的行政行為的“類型”，而不是按照行政許可、行政處罰等行政行為的“具體表現(xiàn)樣態(tài)”來確定法典內(nèi)容。比較起來，民法典與合同法、侵權(quán)責(zé)任法等單行法律的關(guān)系，是通過法律關(guān)系的不同類型設(shè)定的，而不是根據(jù)侵權(quán)行為、違約行為的“具體表現(xiàn)樣態(tài)”來設(shè)定的。民法典的編纂經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

四是在法典結(jié)構(gòu)上，保持與制定民法典的“邏輯統(tǒng)一性”。在制定行政法典時(shí)，無須采用“總則和分則分步走、分別制定”的方式。從民法典的編纂體例來講，也并未采取總則和分則的方式，而是采取總則、物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承、侵權(quán)責(zé)任七編并列的方式。民法通則與民法典的內(nèi)容結(jié)構(gòu)基本類同，具體內(nèi)容有時(shí)代變化，邏輯統(tǒng)一性貫徹始終。民法典是寫滿人民民事權(quán)利的法典，行政法典是寫滿人民行政權(quán)利的法典，同等重要。在法典的邏輯統(tǒng)一性上，民法典對(duì)于行政法典很有啟示意義。例如，民法典的總則編“自然人”“法人”“民事法律行為”，對(duì)應(yīng)行政法典的“行政相對(duì)人”“行政主體”“行政法律行為”；民法典的合同編，對(duì)應(yīng)行政法典的“行政協(xié)議”；民法典的侵權(quán)責(zé)任編，對(duì)應(yīng)行政法典的“行政行為”等等。

在制定行政法典時(shí)，其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：第一，總則編。包括基本規(guī)定、行政相對(duì)人、行政主體、行政權(quán)利、行政法律關(guān)系、代理等等。第二，行政行為編。包括課予義務(wù)的行政行為、授益行政行為、不作為、行政行為的成立與效力等等。第三，行政協(xié)議編。包括行政協(xié)議的訂立、履行、變更、解除，行政協(xié)議的成立、生效、違法責(zé)任、違約責(zé)任等等。第四，行政程序編。包括行政決策程序、行政執(zhí)法程序、行政復(fù)議程序、一般程序、聽證程序、簡易程序等等。第五，行政救濟(jì)編。包括行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政賠償、行政補(bǔ)償、行政仲裁、行政訴訟等等。

綜上，直接制定行政法典各界期待，條件具備，時(shí)機(jī)成熟，正逢其時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快確定制定法典的“路線圖”和“作戰(zhàn)圖”，盡快拿出建設(shè)法治政府的中國方案，有力推動(dòng)2035年法治國家、法治政府、法治社會(huì)如期基本建成。