行政法典編纂宜采取一般行政法典+單行法模式

隨著民法典的編纂與頒布，對(duì)行政法典化的探討也不斷升溫。關(guān)于行政法典化的必要性與可行性，盡管存在不同聲音，主流觀點(diǎn)認(rèn)為編纂一部具有中國(guó)特色的行政法典條件已經(jīng)成熟。行政法學(xué)界對(duì)行政法典的討論已經(jīng)從是否需要編纂過(guò)渡到如何編纂，行政法典的模式選擇成為首要問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，確定行政法典化的模式時(shí)，至少需考慮以下兩個(gè)基本問(wèn)題：

第一，我國(guó)行政法基礎(chǔ)理論及立法實(shí)踐的積累現(xiàn)狀。通常認(rèn)為，法典化是特定部門(mén)法法學(xué)理論高度發(fā)展的表現(xiàn)，行政法典化一方面需要以行政法學(xué)理論研究為基礎(chǔ)，一方面要求有一定的立法經(jīng)驗(yàn)。從理論研究來(lái)看，相較于上世紀(jì)80年代的行政法學(xué)初創(chuàng)時(shí)期，我國(guó)當(dāng)下的行政法學(xué)研究無(wú)疑取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。

但是，至少仍存在三個(gè)方面的挑戰(zhàn)：首先，一些基礎(chǔ)概念尚未達(dá)成共識(shí)，如行政主體、行政行為等。其次，回應(yīng)行政法學(xué)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的研究還不深入，如今各國(guó)都面臨行政任務(wù)多元化、風(fēng)險(xiǎn)行政、數(shù)字政府等問(wèn)題，出現(xiàn)了“新行政法”“政府規(guī)制”等一系列新的理論，對(duì)此我國(guó)有所研究但數(shù)量不多。最后，我國(guó)一些本土特色問(wèn)題還有待于理論研究，如我國(guó)特殊的政治體制、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、村民自治與居民自治制度、事業(yè)單位改革、信訪制度以及近年來(lái)黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立合署辦公等，這些問(wèn)題是否以及怎樣在行政法理論中體現(xiàn)還有待于探討。當(dāng)然，我們可以借助法典化的機(jī)會(huì)，推進(jìn)基礎(chǔ)理論問(wèn)題的研究，從而達(dá)成基本共識(shí)，但是這需要學(xué)界與實(shí)踐部門(mén)的共同努力，需要一定時(shí)間。

從立法經(jīng)驗(yàn)而言，無(wú)論中央還是地方，都具有一定程度立法經(jīng)驗(yàn)的積累，但是不可否認(rèn)的是，在純粹的立法技術(shù)層面，包括立法語(yǔ)言、規(guī)范援引等技術(shù)的應(yīng)用還有較大的提升空間。如果以民法典編纂為參照，考慮行政法典的模式選擇，就必須認(rèn)識(shí)到與民法相比，行政法的理論研究與立法實(shí)踐相對(duì)薄弱，且行政法學(xué)仍處于高速發(fā)展的快車(chē)道上，一些新的領(lǐng)域不斷出現(xiàn)，變動(dòng)性極強(qiáng)，調(diào)整的領(lǐng)域差別大，因此尋找“公因式”相對(duì)難度更大。

第二，需明確行政法典可能初步完成的時(shí)間。對(duì)行政法典化研究的熱潮是在我國(guó)民法典編纂過(guò)程中掀起的，與民法典一樣，行政法典的編纂也具有較強(qiáng)的政治色彩，同樣是在我國(guó)強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理水平現(xiàn)代化的背景下推進(jìn)的。從某種角度來(lái)看，我國(guó)的行政法典編纂是一種宣示，是國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的體現(xiàn)。

從黨的十九大提出的未來(lái)30年法治中國(guó)建設(shè)“兩步走”戰(zhàn)略來(lái)看，到2035年基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，要實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，需要有一部行政法典，因此這部法典至少在2035年前編纂完成并實(shí)施。從“十四五”規(guī)劃來(lái)看，無(wú)論是《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提到的“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，健全規(guī)范共同行政行為的法律法規(guī)，研究制定行政程序法”，還是《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提到的“加強(qiáng)規(guī)范共同行政行為立法，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”，以及2021年4月22日《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》中提出的研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作，都表明行政法典編纂至少在“十四五”規(guī)劃期間啟動(dòng)，或可能在此期間基本完成。參考民法典編纂的進(jìn)程，在其理論基礎(chǔ)相對(duì)深厚并有豐富外國(guó)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒的前提下，如果從2001年九屆全國(guó)人大常委會(huì)組織起草《中華人民共和國(guó)民法（草案）》起算到最終2020年《民法典》頒布，用了將近20年的時(shí)間。因此需考慮行政法典可能完成的時(shí)間，設(shè)計(jì)行政法典的容量與體例。

基于以上兩點(diǎn)考慮，本著求真務(wù)實(shí)的態(tài)度，行政法典化具體模式可做以下選擇：

關(guān)于行政法典編纂的方式。法典的編纂主要有體系型和匯編型兩種，體系型法典追求規(guī)范的內(nèi)在邏輯統(tǒng)一，如大陸法系國(guó)家編纂的法典；匯編型法典是對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行有序整理成為法律規(guī)范集合，如美國(guó)法典。大部分學(xué)者認(rèn)為行政法典應(yīng)是體系化法典，少部分學(xué)者暗含了制定單行法再匯編的觀點(diǎn)。實(shí)際上，即使是我國(guó)制定匯編型法典也需要很長(zhǎng)時(shí)間，因?yàn)閰R編型法典的前提是已經(jīng)有了相當(dāng)數(shù)量的法律規(guī)范，而我國(guó)在很多方面還沒(méi)有制定法律規(guī)范，如行政組織法、行政程序法等。編纂一部體系化的行政法典是很多行政法學(xué)者的追求，也可借助法典化的過(guò)程推進(jìn)行政法基礎(chǔ)理論的研究，力求達(dá)到行政法規(guī)范核心理念的內(nèi)在統(tǒng)一，規(guī)范之間的邏輯統(tǒng)一。當(dāng)然，編纂的過(guò)程中，仍需注意如何處理行政法典的體系化與穩(wěn)定性、開(kāi)放性之間的關(guān)系以及全國(guó)統(tǒng)一與地方發(fā)展不平衡的關(guān)系。

關(guān)于行政法典的目標(biāo)模式。在行政程序法的討論過(guò)程中學(xué)界對(duì)于其目標(biāo)模式闡述的較多，在行政法典化探討中尚未過(guò)多提及，但是法典的目標(biāo)模式?jīng)Q定了行政法典的價(jià)值導(dǎo)向和基本構(gòu)架，是一個(gè)不可回避的話題。黨的十九大確定了以人民為中心的發(fā)展理念，這同樣體現(xiàn)在對(duì)法治政府提出的建設(shè)要求上，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》立足新發(fā)展階段，提出以人民為中心的原則，在法治政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)方面，增加了“人民滿(mǎn)意”這一標(biāo)準(zhǔn)。因此，無(wú)論是從我國(guó)行政機(jī)關(guān)依法行政的現(xiàn)狀來(lái)看，還是從黨中央與國(guó)務(wù)院的要求來(lái)看，約束行政權(quán)力保障權(quán)利應(yīng)是行政法典的目標(biāo)，權(quán)力為人民權(quán)利服務(wù)，行政機(jī)關(guān)首先要做到依法行政，同時(shí)應(yīng)兼顧行政效能的提高。

關(guān)于行政法典的調(diào)整范圍。目前學(xué)界對(duì)于行政法典調(diào)整范圍仍存在不同認(rèn)識(shí)，主要表現(xiàn)在是否包括內(nèi)部行政法、是否規(guī)范全部行政活動(dòng)及是否包含行政救濟(jì)三個(gè)方面。首先，不能排除內(nèi)部行政法，因?yàn)橐?guī)范內(nèi)部行政法有助于確保行政機(jī)關(guān)對(duì)外行政活動(dòng)的合法性與提高效能，但是也不宜全部規(guī)定，行政法典可以規(guī)定一些原則性的內(nèi)容，具體行政組織法的內(nèi)容適宜單獨(dú)立法。其次，行政活動(dòng)方式多種多樣，尤其是隨社會(huì)發(fā)展變遷，一些行政活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行型式化構(gòu)建，因此不能教科書(shū)式的一一列舉行政活動(dòng)的方式并進(jìn)行規(guī)定，這也是保持法典開(kāi)放性的需要，行政機(jī)關(guān)面對(duì)不斷出現(xiàn)的新事項(xiàng)需要在合法性原則下選擇相適應(yīng)的管理方式和手段。最后，關(guān)于行政救濟(jì)方面，需要考慮與現(xiàn)有立法的銜接，我國(guó)已經(jīng)有行政復(fù)議法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法，不需要在行政法典中再行規(guī)定，可以通過(guò)適當(dāng)?shù)脑夹g(shù)加以解決。

關(guān)于行政法典的編纂體例。民法典編纂過(guò)程中，關(guān)于編纂體例爭(zhēng)議較多的主要有是采用民商合一還是民商分立、是否設(shè)立債法總則、人格權(quán)是否獨(dú)立成編、知識(shí)產(chǎn)權(quán)是否納入、侵權(quán)行為法是否獨(dú)立成編等。

行政法與民法有較大的區(qū)別，行政法典編纂中關(guān)于體例的爭(zhēng)議主要有兩點(diǎn)：一是是否制定行政法分則，二是法典中的具體內(nèi)容安排是以行政法律關(guān)系為核心還是以行政活動(dòng)為核心。基于行政法典的編纂時(shí)間需求以及對(duì)于我國(guó)行政法基礎(chǔ)理論研究與立法經(jīng)驗(yàn)積累的認(rèn)識(shí)，目前不可能編纂一個(gè)內(nèi)容龐大面面俱到的行政法典，行政法典的編纂宜采取一般行政法典+單行法的模式。

選擇單行法而不是分則的模式，是因?yàn)橐环矫娣謩t本身也需要在一系列單行法逐漸完善之后才能編纂，比如涉及行政組織法的內(nèi)容、涉及特殊行政活動(dòng)如行政備案等的內(nèi)容；另一方面，對(duì)于還有具有較強(qiáng)特殊性的內(nèi)容不適宜納入到行政法典中。至于環(huán)境法、教育法等領(lǐng)域法的內(nèi)容，也不可能納入到一般行政法典中，領(lǐng)域法如果要制定法典，可以在遵守一般行政法典規(guī)定的前提下，探索采取匯編式模式編纂。至于一般行政法典的內(nèi)容，按照學(xué)界的主流觀點(diǎn)，采取提取公因式的模式，將具有普遍性、一般性原理的規(guī)則從具體多樣的制度中抽取出來(lái)，避免重復(fù)立法。與民法典以民事法律關(guān)系為核心構(gòu)建與設(shè)計(jì)不同，行政法典提取公因式是否可以以最能體現(xiàn)行政法特質(zhì)的行政權(quán)為中心，按照權(quán)力的行使主體——權(quán)力的行使（程序與內(nèi)容）——權(quán)力的監(jiān)督與救濟(jì)的結(jié)構(gòu)，抽取共同的因素。同時(shí)需要合理確定抽取的程度，既不能過(guò)于原則化，也不能面面俱到，對(duì)于不能提取公因式的領(lǐng)域，留待單行立法解決。