新時代行政立法法典化的必要性與可行性

民法典的頒布與實施，標志著我國法治建設(shè)業(yè)已走入體系化發(fā)展時代。作為我國三大部門法之一的行政法，法典化的呼聲日益強烈。當前推進行政立法法典化，具備了一定的理論研究基礎(chǔ)與立法經(jīng)驗積累，行政立法法典化在我國不僅必要，而且可行。

新時代推進行政立法法典化的必要性

中央全面依法治國工作會議提出，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。我國已形成了中國特色社會主義法律體系，但在立法上仍需在統(tǒng)一性與科學性上進一步打磨。在刑法和民事領(lǐng)域已實現(xiàn)法典化后，推進行政立法法典化的頂層設(shè)計，十分必要。

行政立法法典化是建成法治政府的客觀需要。堅持依法行政、建設(shè)法治政府，是實現(xiàn)法治國家的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而建立健全完備的行政法體系制度，是實現(xiàn)法治政府的前提。我國現(xiàn)有的行政法律規(guī)范相對分散，對行政行為通用規(guī)則缺乏法律的統(tǒng)一、明確規(guī)定，在行政執(zhí)法和行政訴訟中，只能從合法性、合理性等方面進行分析判斷。編纂行政法典，將行政主體、行政行為、監(jiān)督行政的一般規(guī)則規(guī)范化，從而建構(gòu)起統(tǒng)一的行政法律規(guī)范體系，為建成法治政府奠定堅實的基礎(chǔ)。

行政立法法典化是避免各自為政的治本良藥。碎片化的行政立法，是導致行政機關(guān)各自為政亂象的主要原因之一。行政立法法典化，可以減少法律規(guī)范之間的沖突，從源頭上防止行政管理中因職權(quán)不清、相互推諉或者爭權(quán)奪利導致的各種行政爭議發(fā)生。行政立法的法典化，為構(gòu)建統(tǒng)一、完整、有序的行政法體系提供有效路徑，為整合多元利益、容納不同價值，實現(xiàn)良法善治鋪平道路。

行政立法法典化是提高法治效率的重要保障。分散的行政法律規(guī)范，給法律實踐帶來潛在的不確定性，不僅容易侵害相對人的合法權(quán)利，更容易導致行政權(quán)力的濫用，降低政府公信力。建立內(nèi)在統(tǒng)一、完整有序的行政法體系，實現(xiàn)行政立法法典化，可以為行政執(zhí)法和行政訴訟提供標準化的規(guī)范指引，減輕法律適用的負擔，提升法律實施效率。

新時代推進行政立法法典化的可行性

經(jīng)過改革開放后三十年行政立法的不懈探索，我國的行政法律規(guī)范已經(jīng)初步形成了一個結(jié)構(gòu)相對合理、層次較為分明的規(guī)范體系，積累了豐富的立法技術(shù)經(jīng)驗，實踐準備和理論準備均已就緒，進行行政法典編纂工作的條件已經(jīng)基本成就，具有可行性。

現(xiàn)有行政法律規(guī)范基礎(chǔ)，使法典編纂不是“空中樓閣”。行政處罰法、行政許可法、行政強制法的出臺，構(gòu)建出集程序與實體內(nèi)容于一體的立法模式。行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋，也為行政立法法典化提供大量切實可行的規(guī)則依據(jù)。行政立法法典化并不是另起爐灶，而是在現(xiàn)有行政法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，通過整合完善，補齊短板，系統(tǒng)化、體系化的方法，使處于分散狀態(tài)的行政法律規(guī)范，形成一部內(nèi)容聯(lián)系更加緊密、具有內(nèi)在嚴密邏輯的行政法律規(guī)范體系。

現(xiàn)有行政法律實踐智慧，使法典編纂不是“無源之水”。行政立法法典化，要以豐富的立法實踐為基礎(chǔ)。中國歷朝歷代法典編纂的經(jīng)驗，尤其是新中國成立之后、改革開放以來的立法實踐，為我國行政立法法典編纂工作供給了豐富的養(yǎng)分。我國立法程序日臻完善、立法技術(shù)日益成熟的同時，借鑒世界各國行政立法法典化的成功經(jīng)驗，完成行政立法法典化工作，已經(jīng)具備了充分的實踐基礎(chǔ)。

現(xiàn)有行政法學理論積淀，使法典編纂不是草率行事。行政立法法典化不是一時沖動，一方面，學界對行政法學體系化的學術(shù)論證已有一定積累；另一方面，學界對行政法一般原理、行政組織法、行政行為法、監(jiān)督行政法和行政責任法等方面的研究，已取得一定成果。在法典的宏觀結(jié)構(gòu)上，可以從行政法體系化研究成果中汲取養(yǎng)分，搭建行政法典的基本框架體系。

新時代行政立法法典化的基本設(shè)想

我國民法典是在一系列民事基礎(chǔ)立法已經(jīng)頒布實施后，加工整理、匯編成冊，水到渠成。行政立法法典化是一項浩大的工程，行政立法法典化面臨的困難更多。行政法律規(guī)范既有一般行政法律規(guī)范，又有部門行政法律規(guī)范，內(nèi)容十分廣泛。一般來說，可以分為總則編和分則編兩部分?？倓t編包括行政法的目的和原則、行政主體、行政行為、公物管理、監(jiān)督行政等內(nèi)容；分則包括財稅法典、教育行政法典、科技行政法典、文化行政法典、社會保障行政法典、環(huán)境衛(wèi)生行政法典、國防軍事行政法典、公共安全行政法典等。行政立法法典化，要在重視體系化發(fā)展的前提下分步、分期實施，成熟一部分，出臺一部分。遠期目標是用30年時間，到新中國成立100 周年時，整合一部包含行政法總則和全部行政法分則內(nèi)容的行政法典。近期目標是用5年左右時間，在行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法等現(xiàn)行一般行政法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，編纂行政法總則。同時，在條件成熟的部門法領(lǐng)域，開展行政法分則編的編纂工作，例如，用5年時間首先完成教育、環(huán)保等行政法的編纂工作。

行政法總則，類似于刑法總則、民法總則，要把行政法的一般原則、普遍規(guī)則寫進總則。根據(jù)目前行政法研究已經(jīng)達成的基本共識，行政法總則編應當包括以下內(nèi)容：一是行政法的目的和原則。這部分內(nèi)容應當明確行政法的立法目的，行政法的概念、范圍。分別列舉行政合法性原則、行政合理性原則、行政效率原則、行政信賴保護原則等行政法的基本原則。二是行政機關(guān)。這部分要明確行政機關(guān)和行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)之間的關(guān)系，明確授權(quán)和授權(quán)組織行使行政權(quán)的條件及責任，明確依法集中行使行政管理權(quán)的條件和責任，明確行政機關(guān)共同執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法的條件和責任等等。三是行政行為。這部分內(nèi)容是行政法總則編的核心內(nèi)容，應當對行政調(diào)查、行政處理、行政處罰、行政許可、行政強制、行政登記、行政給付、行政征繳、行政收費、行政征收、政府信息公開、行政獎勵、行政協(xié)議等常見行政行為行使條件、方式、程序等作出規(guī)定。四是公物管理。政府要進行正常的運轉(zhuǎn)，只有公務員是不行的，還必須要有辦公樓、辦公設(shè)施、交通工具，以及必要的執(zhí)法工具；同時，政府要為社會公眾提供醫(yī)療、教育、文化、衛(wèi)生等各類公共服務，必須要建設(shè)醫(yī)院、學校、圖書館、體育場、博物館等公共設(shè)施。政府如何實現(xiàn)對這些設(shè)施、工具的有效管理，屬于行政法總則研究的內(nèi)容，應當在行政法總則中予以規(guī)范。如果上述領(lǐng)域正在改革尚不成熟，無法對這部分公物管理進行明確的規(guī)范，至少在行政法總則中應當對行政機關(guān)的一般公物管理行為進行必要的規(guī)范。五是監(jiān)督行政。這部分內(nèi)容應當包括對行政機關(guān)依法行政實施監(jiān)督的各種方式。要將行政機關(guān)內(nèi)部的自我糾錯、層級監(jiān)督以及審計監(jiān)督寫進去；要將行政復議、行政訴訟監(jiān)督寫進去；要將人大政協(xié)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督寫進去等等。

行政立法法典化任重道遠。行政立法法典化，要以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平法治思想為指引，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，立足中國國情，廣泛凝聚人民共識，秉持兼收并蓄的精神積極吸納古今中外所長，構(gòu)建具有中國特色的社會主義行政法典，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作出應有的貢獻。

【文獻來源】

郭修江 楊科雄 王佶騰：《新時代行政立法的法典化》，載《人民法院報》2021年2月5日