合規(guī)不起訴改革：價(jià)值考量與瓶頸突破

陳瑞華

企業(yè)僅僅建立紙面上的合規(guī)體系是沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的。這種管理體系要得到切實(shí)有效的實(shí)施，就必須建立行政監(jiān)管和刑事司法上的雙重激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于那些涉嫌實(shí)施犯罪行為的企業(yè)而言，在刑事法中確立以合規(guī)換取寬大刑事處理的機(jī)制，是督促其實(shí)施有效合規(guī)計(jì)劃的必要條件。其中，對(duì)于那些承諾建立或者完善合規(guī)管理體系的涉案企業(yè)，檢察機(jī)關(guān)直接作出不起訴的決定或者設(shè)置考驗(yàn)期，根據(jù)其實(shí)施合規(guī)體系的效果來(lái)決定是否對(duì)其提起公訴，這被越來(lái)越多的國(guó)家確立為法律制度。

一、合規(guī)不起訴的價(jià)值考量

在我國(guó)法律沒(méi)有確立刑事合規(guī)制度的情況下，檢察機(jī)關(guān)為什么會(huì)啟動(dòng)這方面的改革探索呢？通過(guò)考察相對(duì)不起訴的實(shí)踐情況，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)推行這一制度，主要有三個(gè)方面的改革動(dòng)力：一是對(duì)民營(yíng)企業(yè)采取特殊保護(hù)措施；二是督促民營(yíng)企業(yè)對(duì)其經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行合規(guī)改造；三是通過(guò)引入合規(guī)激勵(lì)機(jī)制，來(lái)探索參與社會(huì)綜合治理的新方式。

首先，通過(guò)這一探索，那些依照刑法已經(jīng)構(gòu)成犯罪的企業(yè)以及高級(jí)管理人員，可以獲得以企業(yè)合規(guī)換取寬大刑事處理的機(jī)會(huì)，檢察機(jī)關(guān)作出相對(duì)不起訴的決定。作為一種出罪機(jī)制，合規(guī)不起訴制度避免了民營(yíng)企業(yè)和高級(jí)管理人員被定罪判刑的結(jié)果，使其不會(huì)被釘上“犯罪企業(yè)”或“犯罪企業(yè)家”的標(biāo)簽，避免了企業(yè)失去交易資格、被迫退市、無(wú)法上市甚至被吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的危險(xiǎn)，使得企業(yè)和企業(yè)家的命運(yùn)得到挽救，防止了企業(yè)可能出現(xiàn)的停產(chǎn)停工甚至破產(chǎn)倒閉的結(jié)果。在一定程度上，合規(guī)不起訴制度的實(shí)施可以“救活一個(gè)企業(yè)”，使得大量相關(guān)者的利益獲得有效的法律保護(hù)。

其次，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)涉案企業(yè)進(jìn)行寬大刑事處理的同時(shí)，還采取了“源頭治理”的措施，督促其在采取配合調(diào)查手段和補(bǔ)救措施的前提下，對(duì)企業(yè)的管理機(jī)制和經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行全方位的合規(guī)化改造，消除其中的制度隱患和管理漏洞，使其減少再次發(fā)生違法犯罪行為的機(jī)會(huì)和可能。從制度探索實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)通常會(huì)責(zé)令企業(yè)提交合規(guī)承諾書(shū)，提出較為具體的整改建議，督促其搭建合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的防范、監(jiān)控和應(yīng)對(duì)體系，包括建立員工培訓(xùn)制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合規(guī)審計(jì)、實(shí)施舉報(bào)等合規(guī)管理機(jī)制。在檢察機(jī)關(guān)的督促下，這些企業(yè)聘請(qǐng)了外部專(zhuān)業(yè)的合規(guī)監(jiān)控人，提交了有針對(duì)性的合規(guī)監(jiān)管計(jì)劃，并與檢察機(jī)關(guān)簽署了合規(guī)監(jiān)管協(xié)議。這些企業(yè)在檢察機(jī)關(guān)和合規(guī)監(jiān)管人的監(jiān)督管理下，通過(guò)定期提交合規(guī)進(jìn)展報(bào)告，接受合規(guī)監(jiān)管評(píng)估，逐漸消除那些導(dǎo)致犯罪發(fā)生的管理漏洞和制度隱患，徹底改變舊有的商業(yè)模式和交易方式。

最后，企業(yè)合規(guī)是一種以合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的公司治理方式，其實(shí)施目的在于建立有效的違法犯罪行為的防控機(jī)制，確立及時(shí)識(shí)別合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的制度，對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的違法犯罪事件采取必要的應(yīng)對(duì)措施。通過(guò)將企業(yè)合規(guī)機(jī)制引入公訴制度之中，檢察機(jī)關(guān)可以為涉案企業(yè)確立一種合規(guī)激勵(lì)機(jī)制，使其獲得建立有效合規(guī)計(jì)劃的強(qiáng)大動(dòng)力。在一定程度上，推動(dòng)合規(guī)不起訴改革本身，就屬于檢察機(jī)關(guān)在參與社會(huì)治理方面所作的制度探索。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)推動(dòng)企業(yè)的合規(guī)治理，督促企業(yè)形成一種預(yù)防合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制和文化，從源頭上解決企業(yè)違法犯罪的問(wèn)題，這就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了檢察機(jī)關(guān)那種被動(dòng)應(yīng)對(duì)犯罪行為的傳統(tǒng)辦案模式，體現(xiàn)了主動(dòng)參與企業(yè)治理的司法理念，真正地維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

二、企業(yè)合規(guī)不起訴改革所遇到的瓶頸問(wèn)題

迄今為止，最高人民檢察院沒(méi)有出臺(tái)合規(guī)不起訴制度的實(shí)施細(xì)則，而只是確立了這一改革的大體框架，給予了各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行制度創(chuàng)新的很大空間。這意味著合規(guī)不起訴改革仍然具有較大的不確定性，檢察機(jī)關(guān)還有機(jī)會(huì)進(jìn)行一定程度的制度實(shí)驗(yàn)，甚至形成不同的制度模式，以便為最高人民檢察院提供可資借鑒的不同方案。

但是，通過(guò)調(diào)研各地檢察機(jī)關(guān)的改革情況，尤其是研讀各種版本的合規(guī)不起訴改革文件，分析相關(guān)的合規(guī)不起訴案例，我們也發(fā)現(xiàn)，這一改革與我國(guó)一些現(xiàn)行制度存在著不同程度的沖突，改革者受傳統(tǒng)觀念、理論和司法慣例的影響，在一些方面陷入了制度困境。在不解決相關(guān)問(wèn)題的情況下，要實(shí)現(xiàn)真正意義上的制度突破，真正有效地發(fā)揮合規(guī)不起訴改革的功能，將是相當(dāng)困難的。

其一，如何將企業(yè)責(zé)任與直接責(zé)任人員的責(zé)任加以分離，是合規(guī)不起訴改革的頭號(hào)難題。目前，檢察機(jī)關(guān)普遍將合規(guī)不起訴的適用對(duì)象，局限在那些直接責(zé)任人可能被判處三年有期徒刑以下刑罰的輕微單位犯罪案件。而對(duì)于那些較為重大的單位犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)則往往傾向于對(duì)單位和直接責(zé)任人員提起公訴，而最多對(duì)單位作出寬大刑事處理，對(duì)直接責(zé)任人員則提出諸如適用緩刑等方面的量刑建議。有些檢察機(jī)關(guān)甚至將其命名為“合規(guī)從寬”制度。這種將企業(yè)責(zé)任與直接責(zé)任人員的責(zé)任“捆綁在一起”的做法，難以為企業(yè)提供足夠大的合規(guī)激勵(lì)，也難以實(shí)現(xiàn)“放過(guò)企業(yè)，但嚴(yán)懲責(zé)任人”的合規(guī)理念。未來(lái)，檢察機(jī)關(guān)需要轉(zhuǎn)變觀念，將企業(yè)責(zé)任與直接責(zé)任人員的責(zé)任加以分離。無(wú)論是輕微單位犯罪案件，還是重大單位犯罪案件，只要不屬于那種由單位集體決策實(shí)施的“系統(tǒng)性單位犯罪案件”，檢察機(jī)關(guān)就可以對(duì)企業(yè)適用合規(guī)考察制度，并對(duì)成功實(shí)施合規(guī)整改的企業(yè)作出不起訴的決定。但與此同時(shí)，對(duì)于那些可能被判處三年有期徒刑以上刑罰的直接責(zé)任人員，在沒(méi)有法定減輕處罰情節(jié)的情況下，檢察機(jī)關(guān)仍然可以提起公訴。唯有將企業(yè)責(zé)任與直接責(zé)任人員責(zé)任加以分離，檢察機(jī)關(guān)在合規(guī)不起訴改革的探索方面，才能獲得更大的空間。

其二，目前改革適用對(duì)象都是涉嫌犯罪的“中小微企業(yè)”，如何將合規(guī)考察制度適用到那些涉嫌犯罪的大型企業(yè)，將是一個(gè)考驗(yàn)改革者勇氣和智慧的重大問(wèn)題。從歐美國(guó)家適用暫緩起訴協(xié)議制度的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大型企業(yè)具有較為完整的公司治理結(jié)構(gòu)，具有合規(guī)管理所需要的組織體系。在這些大型企業(yè)涉嫌實(shí)施犯罪的案件中，檢察機(jī)關(guān)適用合規(guī)考察制度，才能激活這些企業(yè)的內(nèi)部控制機(jī)制，使得企業(yè)管理層實(shí)現(xiàn)對(duì)員工、中層管理人員、子公司人員、客戶(hù)、第三方商業(yè)伙伴等關(guān)聯(lián)人員的合規(guī)管理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的“自我監(jiān)管”。而那些具有“家族企業(yè)”或“個(gè)人獨(dú)立企業(yè)”性質(zhì)的中小微企業(yè)，難以建立起基本的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)。這些企業(yè)所實(shí)施的犯罪往往具有“系統(tǒng)性單位犯罪”的性質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)即便責(zé)令這些企業(yè)進(jìn)行了合規(guī)整改，也往往會(huì)流于形式，難以起到預(yù)防企業(yè)再次犯罪的作用。有鑒于此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將合規(guī)不起訴的適用對(duì)象集中到那些涉案犯罪的大型企業(yè)，尤其是具有現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的上市公司上面，由此所展開(kāi)的合規(guī)不起訴改革，也才可以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的積極效果。

其三，檢察機(jī)關(guān)盡管責(zé)令涉案企業(yè)提交合規(guī)整改方案或者專(zhuān)項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃，但是，由于缺乏行之有效的合規(guī)整改和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，一些地方在督促企業(yè)進(jìn)行合規(guī)整改方面，往往只關(guān)注合規(guī)管理的流程，而不注重實(shí)質(zhì)上的合規(guī)體系重建，更談不上企業(yè)經(jīng)營(yíng)的“去犯罪化”處理。企業(yè)合規(guī)不起訴的改革探索，要避免合規(guī)整改流于形式。為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)角度探索合規(guī)考察和驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)：一是針對(duì)企業(yè)的現(xiàn)有違法犯罪情況，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)性的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提出一套行之有效的合規(guī)管理流程，包括合規(guī)章程、合規(guī)政策和合規(guī)員工手冊(cè)的發(fā)布，合規(guī)組織體系的構(gòu)建，以及合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、識(shí)別和應(yīng)對(duì)的程序流程；二是針對(duì)企業(yè)所特有的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其經(jīng)營(yíng)方式和商業(yè)模式的漏洞進(jìn)行診斷，對(duì)其合規(guī)管理體系的隱患加以消除，從根本上提出“去犯罪化”的方案，并使之得到有效實(shí)施。唯有從合規(guī)管理流程和實(shí)質(zhì)整改方案這兩個(gè)角度，督促企業(yè)進(jìn)行推行合規(guī)管理體系，檢察機(jī)關(guān)才能實(shí)現(xiàn)合規(guī)不起訴的改革初衷。

其四，在合規(guī)考察期的設(shè)置上，受現(xiàn)行刑事訴訟法審查起訴期限的限制，檢察機(jī)關(guān)通常設(shè)置為六個(gè)月到一年的考察期，對(duì)企業(yè)進(jìn)行合規(guī)考察的期限過(guò)于短暫，難以起到有效合規(guī)整改的效果。檢察機(jī)關(guān)所提出的合規(guī)整改方案，意味著對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和商業(yè)模式的實(shí)質(zhì)性改造，也具有“消除企業(yè)犯罪基因”的性質(zhì)。要對(duì)涉嫌犯罪的企業(yè)進(jìn)行合規(guī)整改，使其消除那些容易導(dǎo)致犯罪發(fā)生的管理制度和文化基因，更需要投入足夠多的時(shí)間。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確立一年以上、三年以下的合規(guī)考察期。

其五，在合規(guī)監(jiān)管人的選任方面，一些檢察機(jī)關(guān)對(duì)律師、會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、稅務(wù)師、工程技術(shù)人員等獨(dú)立專(zhuān)業(yè)人士，表現(xiàn)出不同程度的不信任，而對(duì)行政監(jiān)管人員卻似乎過(guò)于偏愛(ài)，使得合規(guī)監(jiān)管人制度的探索步履維艱。在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)在處理涉及企業(yè)法律事務(wù)的案件中，開(kāi)始引入獨(dú)立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的介入。未來(lái)，可以考慮在一個(gè)省市范圍內(nèi)建立合規(guī)監(jiān)管人名錄制度，從律師、會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、稅務(wù)師、工程技術(shù)人員中遴選出有資格的合規(guī)監(jiān)管人，將其納入統(tǒng)一的合規(guī)監(jiān)管人名錄。對(duì)于合規(guī)監(jiān)管人的監(jiān)管工作，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其工作性質(zhì)和工作時(shí)間，確定合理的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于被納入合規(guī)考察程序的企業(yè)，合規(guī)監(jiān)管委員會(huì)應(yīng)收取必要的“監(jiān)管費(fèi)用”。行政監(jiān)管部門(mén)不宜擔(dān)任合規(guī)監(jiān)管人，而可以作為合規(guī)監(jiān)管委員會(huì)的成員，對(duì)合規(guī)監(jiān)管人的工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

其六，在合規(guī)監(jiān)管委員會(huì)的設(shè)置上，檢察機(jī)關(guān)吸收行政監(jiān)管部門(mén)加入進(jìn)來(lái)，并將合規(guī)監(jiān)管延伸到行政監(jiān)管環(huán)節(jié)，這固然是具有創(chuàng)新性的制度設(shè)置。但是，檢察機(jī)關(guān)動(dòng)輒將合規(guī)監(jiān)管委員會(huì)的辦公室設(shè)置在工商聯(lián)或者市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，使其承擔(dān)遴選、監(jiān)督、管理合規(guī)監(jiān)管人等方面的日常工作，甚至負(fù)責(zé)制定合規(guī)整改和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，主持對(duì)涉案企業(yè)的合規(guī)驗(yàn)收，這存在著合規(guī)考察制度流于形式的隱患。畢竟，工商聯(lián)屬于不享有行政監(jiān)管職能的社會(huì)團(tuán)體，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)則是行政機(jī)關(guān)，它們可以指導(dǎo)企業(yè)建立一般性的合規(guī)管理體系，但在幫助企業(yè)開(kāi)展合規(guī)整改方面，尤其是幫助企業(yè)通過(guò)改變商業(yè)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)“去犯罪化”方面，卻不具有專(zhuān)業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)。未來(lái)，合規(guī)監(jiān)管委員會(huì)更主要的職能應(yīng)當(dāng)是幫助企業(yè)進(jìn)行“事前合規(guī)”，而對(duì)于那些被納入合規(guī)考察對(duì)象的涉案企業(yè)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)合規(guī)考察工作，包括遴選合規(guī)監(jiān)管人、對(duì)合規(guī)監(jiān)管工作進(jìn)行監(jiān)督以及對(duì)合規(guī)整改情況進(jìn)行最后的驗(yàn)收，等等。

其七，在合規(guī)考察程序的公開(kāi)性和透明度方面，各地檢察機(jī)關(guān)做出了一些積極的努力，進(jìn)行了有效的制度探索。但是，由于過(guò)分重視對(duì)涉案企業(yè)商業(yè)秘密的保護(hù)，沒(méi)有將被納入合規(guī)考察對(duì)象的企業(yè)公之于眾，更沒(méi)有在合規(guī)不起訴決定作出后，將有關(guān)企業(yè)的情況以及合規(guī)考察報(bào)告、合規(guī)不起訴決定書(shū)等予以公布。這種做法違背合規(guī)考察的公開(kāi)性和透明性原則，容易令人產(chǎn)生對(duì)合規(guī)考察公正性的合理懷疑，對(duì)這一制度和實(shí)踐的公信力產(chǎn)生負(fù)面的影響。未來(lái)，至少對(duì)于那些已經(jīng)被作出合規(guī)不起訴決定的企業(yè)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將合規(guī)考察決定書(shū)和合規(guī)不起訴決定公之于眾，向社會(huì)予以公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督，以增強(qiáng)合規(guī)考察制度的公信力。