新修《安全生產法》中的安全發(fā)展理念
——從條款第三條談起

宋守信教授 陳明利講師 翟懷遠副研究員 劉路平

(北京交通大學風險管理與保險研究所，北京 100044)

0 引言

任何法律都有本法的核心理念，2021年新修訂《中華人民共和國安全生產法》(簡稱《安全生產法》)的核心理念是安全發(fā)展?！栋踩a法》(2021年修訂版)比2014版有47處重要增加或改變，每處改變都體現(xiàn)出了安全發(fā)展理念重要的指導作用。本文從總則中具有深刻涵義的第三條出發(fā)，結合《安全生產法》(2021年修訂版)中的一些條款談談對新法體現(xiàn)安全發(fā)展理念的認識。

1 明確立法宗旨

《安全生產法》(2021年修訂版)第三條開宗明義第一句話，“安全生產工作堅持中國共產黨的領導”，表明了堅持中國共產黨的領導是安全生產工作必須堅持的永恒宗旨。中國共產黨是領導全中國革命事業(yè)的核心力量，安全生產領域的改革和建設，是國家整體事業(yè)一個重要的組成部分。全面提升我國安全生產水平，創(chuàng)建持久穩(wěn)定的安全發(fā)展局面，就要在中國共產黨的領導之下進行。

習近平同志指出，“加強黨的政治建設，要緊扣民心這個最大的政治，把贏得民心民意、匯集民智作為重要的著力點”。安全是民心所向，民心思安是人民對美好生活向往不可分割的一部分。安全生產工作事關國家發(fā)展和穩(wěn)定大局，事關全體人民群眾擁有安全幸福生活的愿望，必須堅持中國共產黨的領導，全面貫徹執(zhí)行黨的安全生產方針。各級黨委和政府務必把安全生產擺到重要位置，樹牢安全發(fā)展理念，推動安全生產領域改革發(fā)展取得新進展。

堅持黨對安全生產的領導，體現(xiàn)在各個層面。中央政治局常委會和國務院常務會多次開會專門研究安全生產，并作出工作部署。習近平同志著名的“堅持以人為本、生命至上”“促一方發(fā)展、保一方平安”“風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制”，以及“三管三必須”等重要指示都是在中共中央政治局常委會或集體學習會上提出的。2016年底，建國以來首次以黨中央、國務院名義下發(fā)的《關于安全生產領域改革發(fā)展的意見》，就是指導解決我國在改革發(fā)展中所面臨的安全風險新問題，實現(xiàn)安全發(fā)展的綱領性文件，對新時代我國安全生產領域改革發(fā)展的指導思想、基本原則、目標任務和具體措施提出明確要求。

堅持黨對安全生產的領導，落實到基層的一個具體體現(xiàn)就是強調黨政同責。由于各級黨委在對地方和企業(yè)安全生產的領導中發(fā)揮著重要作用，所以在落實安全生產責任制，防范重特大安全生產事故的發(fā)生上，就要承擔相應責任。其中重要責任就是加強企業(yè)從上到下的安全發(fā)展理念教育，加強安全價值觀、安全使命、安全愿景教育，做好安全文化建設的方案制定和相關活動組織，把定期研究和落實安全生產工作列入黨委工作計劃，把安全生產工作納入綜合考核的重要內容。作為安全生產崗位的每一名黨員干部都需要牢記，堅持黨的領導就是堅持不忘為人民創(chuàng)建安全、穩(wěn)定、幸福生活的初心，就是要承擔起保障人民群眾生命安全的神圣使命。

2 強調以人為本

《安全生產法》(2021年修訂版)對“以人為本”提法作了進一步深化、拓展，改為“以人為本，堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位”。特別強調在安全生產工作中人的地位，生命的地位。引導在社會主義現(xiàn)代化建設中樹立積極正確的發(fā)展觀、生命觀，強調既要重視經濟建設，又要關注社會公平正義，關注人的生命價值。

“以人為本”集中體現(xiàn)了中國共產黨全心全意為人民服務根本思想。在人的多層次需要中，生命的地位是不可動搖的，當人的生命安全與生產經營單位的效益指標面臨沖突時，首先應當保障人的生命安全。生命重于泰山是最形象的闡述，警示每一位安全生產的從業(yè)者絕不能被經濟利益指標一葉障目，對重于泰山的生命安全視而不見。習近平總書記針對此類問題特別強調，“人命關天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線”。

我國傳統(tǒng)的儒家文化一直強調人本主義、民本主義。仁者愛人正是儒家文化明確的以民為本的理念。在《論語》鄉(xiāng)黨篇中記錄了這樣一則小故事“廄焚。子退朝。曰傷人乎？不問馬”。這簡單一問，反映出孔子在財產和生命安全權衡中重人輕物的人本思想。如果考慮到當時社會中由于馬匹作為生產和戰(zhàn)爭中的重要工具而具有的不菲價值，更能體會到儒家“人學”的可貴之處。

隨著我國社會的發(fā)展進步，以人為本、人民至上、生命至上已經不僅是一種思想，而是落到實踐中的行動。國家通過立法來保護勞動者在生產過程中的生命權，“把保護人民生命安全擺在首位”是十分必要的。企業(yè)貫徹《安全生產法》(2021年修訂版)，不僅要為職工提供就業(yè)機會，而且要提供安全可靠、生命無憂的工作崗位，這是企業(yè)一項必須承擔的重要社會責任，是安全發(fā)展理念的基本要求。

為保護員工生命安全的合法權益，《安全生產法》(2021年修訂版)第六十條對于工會職責有明確規(guī)定，“工會對生產經營單位違反安全生產法律、法規(guī)，侵犯從業(yè)人員合法權益的行為，有權要求糾正；發(fā)現(xiàn)生產經營單位違章指揮、強令冒險作業(yè)或者發(fā)現(xiàn)事故隱患時，有權提出解決的建議，生產經營單位應當及時研究答復；發(fā)現(xiàn)危及從業(yè)人員生命安全的情況時，有權向生產經營單位建議組織從業(yè)人員撤離危險場所，生產經營單位必須立即作出處理”。

3 樹牢安全發(fā)展理念

《安全生產法》(2021年修訂版)將2014版提出的“堅持安全發(fā)展”修改為“樹牢安全發(fā)展理念”，把安全發(fā)展提升到了理念的層面。

理念是上升到理性高度的觀念，是通過理性思考而認定的觀念，是在貫徹落實中不能三心二意的持久穩(wěn)定的觀念。

習近平同志在2020年4月14日的指示中指出樹立安全發(fā)展理念的深刻意義，“各級黨委和政府務必把安全生產擺到重要位置，樹牢安全發(fā)展理念，絕不能只重發(fā)展不顧安全，更不能將其視作無關痛癢的事，搞形式主義、官僚主義”。

幾乎所有重特大事故的發(fā)生都存在只重發(fā)展不顧安全，違背安全發(fā)展理念的問題。例如，國務院江西豐城發(fā)電廠“11.24”冷卻塔施工平臺坍塌特別重大事故調查報告中，針對這起特大事故原因明確提出，“要增強安全生產紅線意識，進一步強化建筑施工安全工作。各地區(qū)、各有關部門和各建筑業(yè)企業(yè)要進一步牢固樹立新發(fā)展理念，堅持安全發(fā)展，堅守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價這條不可逾越的紅線，充分認識到建筑行業(yè)的高風險性，杜絕麻痹意識和僥幸心理，始終將安全生產置于一切工作的首位”。

關于安全與發(fā)展之間的辯證關系，習近平總書記曾于2014年3月25日在海牙核安全峰會上這樣闡述，“我們要秉持為發(fā)展求安全、以安全促發(fā)展的理念，讓發(fā)展和安全兩個目標有機融合”。在2017年10月18日中國共產黨十九大報告上又特別強調，“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則”。國家建設離不開2項重要工作——發(fā)展和安全。從工作性質而言，發(fā)展講效益，講進度；安全講穩(wěn)定，講可靠，表面看來兩者存在某種對立關系，必須處理好才可以達到辯證的統(tǒng)一。否則，犧牲安全一門心思抓發(fā)展，必然要付出血的代價；片面強調安全放棄發(fā)展，發(fā)展就成了天方夜譚。發(fā)展是安全的基礎，安全是發(fā)展的條件。兩者相輔相成，缺一不可。既要推進經濟社會發(fā)展，又要保障安全，需要兩者綜合考慮，兩手抓，兩手都要硬。但是，由于發(fā)展工作與安全工作之間存在種種差異，作為管理者經常是抓起發(fā)展來熱度高，積極性高，而抓起安全，常常是說起來重要，做起來次要，忙起來不要。安全和發(fā)展擺不正關系的原因，一是對安全發(fā)展理念認識不到位。一些地方、一些企業(yè)一味追求效益，忽視安全，說起來是在造福，但是卻可能致禍，導致群死群傷事故的發(fā)生，不但短期效益得不到，長期效益也會受到影響。我國古代哲學家老子在《老子》的第五十八章有一句名言，禍兮福之所倚，福兮禍之所伏，所說的福禍相依關系確實值得我們深思。安全和發(fā)展擺不正關系的第二個原因，在于工作驅動力的不同。相比較而言，由于經濟發(fā)展的目標通常是量化的、有形的，易于進行結果考核，領導者、管理者比較容易產生內驅力。而安全的目標則不那么直觀，如果僅根據發(fā)生事故的數(shù)量和損害程度進行量化，根據指標結果考核來產生內驅力既不科學，又有失安全“防患于未然”的本義。所以需要通過法制手段設定系列性的過程指標，形成足夠的由外而內的導引力、外驅力。因此，《安全生產法》(2021年修訂版)中因事故結果原因處罰的共5條，而因風險管控、隱患排查不力等過程管理違法處罰的多達16條。

4 全面貫徹安全生產方針

第三條在重述安全生產方針“安全第一、預防為主，綜合治理”之后，增加了一句話——“從源頭上防范化解重大安全風險”。為理解這個修改的意義，我們先來分析一下安全生產方針內涵。

安全生產方針由3組4個字的詞組組成。第一組安全第一，明確的是安全生產的價值觀，強調在生產活動中需要把安全排列在所有工作之前。這強調的是珍愛生命的價值觀。第二組預防為主，明確的是安全風險意識；強調凡事預則立，不預則廢；要做到關口前移，超前防范。第三組綜合治理，明確的是工作方法。安全生產工作由于其艱巨性、復雜性，必須綜合運用經濟、法律、行政、文化等手段多管齊下，人管、法治、技防等綜合施治。這12字方針包括安全價值觀、安全風險意識和安全工作方法，內容很全面，之后增加的這句“從源頭上防范化解重大安全風險”則在預防為主方面做了進一步深化。

目前，我國已進入到工業(yè)社會與信息社會交叉的階段，大量采用先進技術的企業(yè)在生產中發(fā)揮著越來越重要的作用，導致安全風險的關鍵變量發(fā)生了重大變化，這些新變化在給人們帶來便利、快捷的同時，也使得我們的生存安全環(huán)境較以往變得愈加復雜。社會越是發(fā)展，行動情境的復雜性和不確定性越大，存在的風險也越大。如果不能提前預判，進一步可能會轉化為自我危害乃至自我毀滅。我們所面對的既有需要高度警惕小概率突發(fā)的黑天鵝風險，也有需要認真防范的大概率比較常規(guī)的灰犀牛風險，這2類風險都可能給發(fā)展帶來巨大危害，必須全力防控。

《安全生產法》(2021年修訂版)中有10余處提到風險防控，這是2014版沒有涉及的。特別是關于風險分級管控隱患排查治理雙機制，新法中就有4處做了比較詳細的闡述。其中第四條指出需要建立安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制；第二十一條在企業(yè)主要負責人7項職責中增加了組織建立并落實雙重預防工作機制；第四十一條對雙重預防工作機制做了詳細解釋；第一百零一條強調對于建立雙重預防工作機制不力的要進行責罰。

要做到從源頭上防范化解重大安全風險，就要把隱患排查治理挺在事故前面，把安全風險分級管控挺在隱患排查治理前面，才能從根本上控制風險，從根本上消除隱患，為發(fā)展創(chuàng)造可靠條件。

5 建立安全生產責任體系

第三條后面的一段，把近年來多次強調的“三管三必須”寫進《安全生產法》(2021年修訂版)?！叭苋仨殹笔前踩a責任體系，明確了管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產經營必須管安全。

首句“管行業(yè)必須管安全”，主要指的是各級政府各個行業(yè)的主管部門不僅要管本行業(yè)生產規(guī)劃和建設實施，還要管好全過程的安全。行業(yè)管理的重點從來都是行業(yè)發(fā)展中的業(yè)務工作，包括擬定發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、方針政策、建設運營與維護等。在各個階段都存在安全風險問題，但是由于安全風險的不確定性時常得不到重視。要保證行業(yè)正常發(fā)展，必須做到凡新建、改建、擴建的建設項目，從可行性研究至竣工驗收、投入生產和使用，都必須嚴格按照建設項目安全生產設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用的要求進行建設與管理，安全設施投資應當納入建設項目概算。管行業(yè)必須管安全還源于隔行如隔山，雖然安全科學有其共通的規(guī)律，但是行業(yè)不同，風險來源不同，風險特點不同，安全管理的方法必然存在差異，行業(yè)管安全可以更加及時準確?！栋踩a法》(2021年修訂版)第八條對各級政府的各個行業(yè)部門特別提出，“安全生產規(guī)劃應當與國土空間規(guī)劃等相關規(guī)劃相銜接。各級人民政府應當加強安全生產基礎設施建設和安全生產監(jiān)管能力建設所需經費列入本級預算。按照安全風險管控要求，進行產業(yè)規(guī)劃和空間布局，并對位置相鄰、行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的生產經營單位實施重大安全風險聯(lián)防聯(lián)控”。

第二句“管業(yè)務必須管安全”指的是生產單位的領導班子成員和部門無論分管什么業(yè)務工作都要管安全，各個業(yè)務部門要將安全融入到各項具體工作之中。管財務的要按照第二十一條第四款的要求，組織好必要的安全投入資金等；管材料的要管好安全技術設備設施的配備和管理等；管勞動人事的要管好安全崗位人員的招聘、培養(yǎng)和考核，要與有關部門協(xié)作，做好《安全生產法》(2021年修訂版)第四十四條所規(guī)定的“關注從業(yè)人員的身體、心理狀況和行為習慣，加強對從業(yè)人員的心理疏導、精神慰藉，嚴格落實崗位安全生產責任，防范從業(yè)人員行為異常導致事故發(fā)生”等；管安全的要按照《安全生產法》(2021年修訂版)第二十五條規(guī)定，根據安全規(guī)律進行分析和調研提出安全方面存在的問題、解決問題的路徑以及安全目標，組織好危險源辨識、評估，督促落實本單位的安全管理措施等等。

“管生產經營必須管安全”專指分管生產經營領導和部門的責任。生產經營毫無疑問是生產單位的主業(yè)，與安全更是息息相關。任何工業(yè)生產過程都是能量的轉化或做功的過程，生產中必然需要使用大量力、熱、電等能源，這些能源都具有兩重性，正常釋放就是做功，產生的就是效益。異常釋放就是破壞，造成的就是事故。能量意外釋放理論認為，工業(yè)事故及其造成的傷害或損壞，通常都是生產過程中失去控制的能量轉化和能量做功的過程中發(fā)生的。保證這些危險能量的正常釋放是生產管理，避免這些危險能量的異常釋放就是安全管理。能量的兩重性決定了管生產必須管安全的雙重責任。

6 結論

筆者從《安全生產法》(2021年修訂版)的第三條出發(fā)，談了對其中體現(xiàn)在諸多條款中安全發(fā)展理念的一些粗淺認識。要深入貫徹《安全生產法》(2021年修訂版)，必須要深刻領會安全發(fā)展理念的意義，理解按照安全發(fā)展理念制定的各個條款的內涵。只有提高了對安全發(fā)展理念的認識，才能使《安全生產法》(2021年修訂版)在企業(yè)安全生產實踐中落地，在企業(yè)上上下下全體員工的心里生根。