留置措施實(shí)施問題探析

袁夢

（中山大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510000）

1 留置措施性質(zhì)界定

1.1 現(xiàn)存學(xué)說

（1）行政措施說。行政措施說的學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察留置是監(jiān)察委員會(huì)為保障行使公權(quán)力人員能夠廉潔守法，而對涉嫌違紀(jì)違法人員采取的限制其人身自由以確保調(diào)查活動(dòng)順利進(jìn)行的處置行為。監(jiān)察留置的屬性具有行政性。留置措施這種會(huì)對被調(diào)查人人身自由造成重大影響的調(diào)查措施同樣具有很大的行政性。有的學(xué)者認(rèn)為留置措施具有部分行政性，就是其中針對嚴(yán)重職務(wù)違法行為采取的行政措施具有行政性。

（2）偵查措施說。采偵查措施說的學(xué)者認(rèn)為留置措施具有偵查的性質(zhì)。此外還有學(xué)者認(rèn)為留置在強(qiáng)度上與逮捕類似，同時(shí)也是監(jiān)察委員會(huì)唯一的能夠限制人身自由的措施。但因這一措施會(huì)對公民合法權(quán)益造成限制與侵犯，雖然其被稱為調(diào)查，但實(shí)質(zhì)上仍是偵查措施。有學(xué)者認(rèn)為，留置就是羈押，刻意模糊羈押權(quán)的實(shí)質(zhì)，將留置措施僅歸為“調(diào)查措施”，淡化其剝奪人身自由的強(qiáng)制措施性質(zhì)。

1.2 性質(zhì)界定

（1）留置措施法律性質(zhì)并不直接等同偵查措施。學(xué)界以及實(shí)務(wù)界關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)實(shí)際上已有通說，即監(jiān)察機(jī)關(guān)具有反腐敗和監(jiān)督執(zhí)法的性質(zhì)，是一種專責(zé)機(jī)關(guān)。由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，是不同于以往偵查機(jī)關(guān)檢察院、公安局等，與政府，檢察院，法院處于平行序列的新設(shè)機(jī)關(guān)。其獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之外，所以監(jiān)察委職能以及調(diào)查措施性質(zhì)與公安局以及監(jiān)察改革前檢察院的偵查并不一致。從這一角度看，留置并不能被直接定性為偵查措施，因?yàn)槠洳粚儆凇缎淌略V訟法》中的刑事強(qiáng)制措施。偵查權(quán)在法律上與調(diào)查權(quán)性質(zhì)不同，是兩種獨(dú)立的權(quán)力，而留置措施在法律上并不直接屬于偵查措施。

（2）留置措施功能上與偵查措施極為相近，行政性質(zhì)尚未顯現(xiàn)。從司法實(shí)踐中來看，留置措施在政法實(shí)踐之中從事實(shí)上取代了以往的“兩指”措施以及逮捕措施，對前者的取代使“兩指”得以法治化，而對后者的取代則使其更契合《監(jiān)察法》項(xiàng)下調(diào)查權(quán)的行使。留置措施作為一種新型措施，其同樣能夠?qū)θ松碜杂蛇M(jìn)行限制。在其性質(zhì)上，有人認(rèn)為這種措施既可能是行政性的措施，也可能具有刑事措施的性質(zhì)。對“職務(wù)違法”與“職務(wù)犯罪”行為進(jìn)行處置是監(jiān)察委的職權(quán)范圍，但從實(shí)踐情況看，其留置措施只用于“職務(wù)犯罪”。也就是說在實(shí)踐中，留置措施適用于職務(wù)犯罪，其針對職務(wù)違法的行政措施屬性還沒有顯現(xiàn)出來，顯現(xiàn)出來的是其刑事強(qiáng)制措施的性質(zhì)。

2 留置措施的適用條件之完善

2.1 適用條件現(xiàn)存問題

（1）適用條件寬泛，怎樣對嚴(yán)重職務(wù)違法與一般職務(wù)違法加以區(qū)分？導(dǎo)致嚴(yán)重職務(wù)違法無法折抵刑期?！侗O(jiān)察法》第22條對留置措施的適用條件做出了規(guī)定，但是一方面存在很多規(guī)定模糊難以適用的地方。如嚴(yán)重職務(wù)違法與一般職務(wù)違法如何界定，嚴(yán)重職務(wù)違法的具體范圍不明晰；案情重大、復(fù)雜的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么。另一方面，內(nèi)部沒有將留置措施分級(jí)分層，不夠科學(xué)合理，會(huì)存在有損被留置人權(quán)利的情形。分層分級(jí)的方法有多種，有的學(xué)者主張將嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪加以區(qū)分，因?yàn)榱糁么胧┡c逮捕限制人身自由的強(qiáng)度相似，逮捕只可以適用于犯罪行為；而且如果被留置人只存在嚴(yán)重的職務(wù)違法，最后只需給予政務(wù)處分，那么被留置人既不能將留置折抵刑期，又不能獲取國家賠償，會(huì)侵犯被留置人的合法權(quán)益。有的學(xué)者主張將留置分為暫時(shí)留置與留置，將暫時(shí)留置設(shè)定寬于留置的適用條件、批準(zhǔn)程序和適用期限，這多是為了針對不同情況，方便留置審批。

（2）被監(jiān)察對象與被留置對象不一致，被留置對象自身存在矛盾?！侗O(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察范圍與留置范圍并不相同，也就是被監(jiān)察對象與被留置對象并不相同。根據(jù)監(jiān)察法第15條的規(guī)定，監(jiān)察范圍是公職人員和履行公職的人員，但是根據(jù)第22條第2款的規(guī)定，除了對嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員也可以進(jìn)行留置，監(jiān)察范圍與留置范圍并不相同，存在體系上的矛盾，需要進(jìn)行法律解釋。第22款第2條是法律擬制，即行賄者或者參與共同職務(wù)犯罪的人員可能不具有公職人員身份，但基于共犯關(guān)系，依然將這些行為人納入留置的范圍。如果將涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員納入留置范圍是以便反腐目的之達(dá)成，便于案件的調(diào)查，然而，“嚴(yán)重職務(wù)違法”行為的涉案者卻被排除在留置之外，這在邏輯上存在問題。

2.2 完善路徑

（1）將留置分級(jí)適用，構(gòu)建留置配套措施。將留置措施的適用進(jìn)行更為科學(xué)層次劃分，保護(hù)被留置人權(quán)利的方式有兩種。其一是進(jìn)行內(nèi)部的層級(jí)劃分。我國可以在接下來的司法改革之中，對于怎樣設(shè)置留置的多層體系進(jìn)行進(jìn)一步探索，很多國家都是通過對逮捕或者是強(qiáng)制措施進(jìn)行層級(jí)劃分方式來進(jìn)行層級(jí)化的科學(xué)適用的。日本《刑事訴訟法》第199條、210條、213條規(guī)定了普通有證逮捕、緊急逮捕、逮捕現(xiàn)行犯。英國、美國也根據(jù)不同情形進(jìn)行了類似區(qū)分。由于留置與逮捕雖有很大相似性質(zhì)，但是我國留置措施的審批權(quán)與執(zhí)行權(quán)全部集中于監(jiān)察委之手，并不適合類似逮捕的普通分類分層方式。而前述也論及不區(qū)分嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的留置措施的適用條件，存在很多問題，而且在實(shí)踐中針對職務(wù)違法的留置并沒有實(shí)施，都是針對職務(wù)犯罪實(shí)行的留置措施，這多是因?yàn)榱糁么胧┦且环N限制人身自由強(qiáng)度較大的調(diào)查措施，需要得以謹(jǐn)慎適用，而且嚴(yán)重職務(wù)違法的范圍并不清晰。

（2）留置措施制約機(jī)制完善。留置措施采用審批制度，領(lǐng)導(dǎo)集體決定制度。這種規(guī)定看似在防止留置措施濫用，使監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)在法律運(yùn)行的軌道中運(yùn)轉(zhuǎn)，但是存在種種不明確以及不效率的問題。首先，監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)人員究竟指稱哪些人員，有待于進(jìn)一步明確，“監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員”究竟具體指那些人員，其范圍亟待確定。而且什么叫集體決定，集體決定究竟應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行運(yùn)作，早有學(xué)者就此提出了疑問，即“集體”全體成員是否有人數(shù)限制。以主任會(huì)議為例，按照1正4副的原則進(jìn)行配置，則一共5人，但這5人是否都具有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，是否都熟悉案情。此外，如果出現(xiàn)副主任或主任空缺的情況該如何操作，到會(huì)人數(shù)有無底限或是比例限制，是否要求1/2以上人數(shù)到會(huì)。在投票方面，其原則以何為準(zhǔn)。然后就是不分情況的留置審批程序與領(lǐng)導(dǎo)決定制度會(huì)存在有違于效率以及反腐目的的情況。在以往的職務(wù)犯罪嫌疑人處理上，檢察機(jī)關(guān)都是按照“檢察人員承辦、辦案部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長或者檢察委員會(huì)決定”制度對其進(jìn)行逮捕。從中可以發(fā)現(xiàn)，并非所有職務(wù)犯罪嫌疑人的逮捕都是經(jīng)過檢查委員會(huì)集體研究決定的，更多情況下只是由檢察長決定，只有重大案件才經(jīng)檢查委員會(huì)討論決定。但是在現(xiàn)在的制度要求下，監(jiān)察委負(fù)責(zé)對職務(wù)犯罪嫌疑人采取留置措施，不過必須是建立在“監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人集體研究決定”的基礎(chǔ)之上。這一規(guī)定并不能適用所有案件的調(diào)查，如在調(diào)查人具有方案調(diào)查行為的緊急情況下，這種討論研究就并不具有充分的時(shí)間來進(jìn)行。所以當(dāng)前“監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定”這一規(guī)定是否應(yīng)該根據(jù)案情的實(shí)際情況進(jìn)行有選擇的適用，即設(shè)計(jì)不同決策機(jī)制以滿足不同情況下的決策需求。此外，層層報(bào)批的制度對于一些城市而言，其報(bào)批過程的時(shí)間成本過高，所以有關(guān)非省會(huì)城市的市級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)須前往異地審批的這一規(guī)定，其可實(shí)施性有待考量。而且其中的備案制度的實(shí)效有待進(jìn)一步發(fā)揮，即單純備案會(huì)局限其實(shí)際價(jià)值，進(jìn)而嚴(yán)重影響監(jiān)督工作的效用。