中國(guó)國(guó)際友好城市外交中的危機(jī)管理

田敏

（同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，上海 200092）

1 國(guó)際友好城市的發(fā)展

現(xiàn)代友好城市外交的歷史可以追溯到一戰(zhàn)結(jié)束后。飽受創(chuàng)傷的歐洲國(guó)家為了盡快從戰(zhàn)爭(zhēng)中恢復(fù)，重塑國(guó)家間友好關(guān)系，提出建立國(guó)家間友好城市的建議。20世紀(jì)70 年代之前，主要是發(fā)達(dá)國(guó)家的城市之間建立友好關(guān)系，70 年代之后，隨著“南北合作”和“南南合作”的開展，發(fā)展中國(guó)家之間，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的城市也開始建立友好往來關(guān)系，國(guó)際友好城市的范圍不斷擴(kuò)展。

在中國(guó)改革開放前，友好城市的進(jìn)展十分緩慢，1973-1978 年的6 年間，僅誕生了6 對(duì)國(guó)際友好城市，1973 年天津市與神戶市簽署的友好城市協(xié)議，可以視為我國(guó)城市外交的開端。之后，締結(jié)國(guó)際友好城市成為中國(guó)城市對(duì)外交往的重要形式，各大城市紛紛加快尋找友城的步伐。這一時(shí)期的城市外交是在中央領(lǐng)導(dǎo)人和中央政府的直接指導(dǎo)下展開的，城市的自主性不強(qiáng)，主要發(fā)揮“以民促官”的作用，推動(dòng)我國(guó)官方外交的開展。改革開放后，中國(guó)外交不斷朝著更加專業(yè)化、科學(xué)化、機(jī)制化、民主化的方向發(fā)展，民間外交也欣欣向榮。這一時(shí)期的城市外交繼續(xù)發(fā)揮重要作用，目前，友好城市已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的市長(zhǎng)互訪和考察交流等基本模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、文化、體育等多領(lǐng)域、全方位的模式，成為中國(guó)官方外交的重要補(bǔ)充。

2 友好城市外交中的危機(jī)

2.1危機(jī)的表現(xiàn)

縱觀中國(guó)城市外交發(fā)展的40 多年以來的歷史，大致可以將中國(guó)的友好城市危機(jī)分為三種：雙方解除友好城市關(guān)系；中國(guó)對(duì)相關(guān)城市提出嚴(yán)重警告，但并未解除友好城市關(guān)系；雙方在談判建立友好城市的過程中發(fā)生了一系列事件，影響雙方關(guān)系，進(jìn)而終止了友好城市的談判。

第一種解除友好城市關(guān)系，是友好城市外交危機(jī)中程度最高的級(jí)別。發(fā)生在2019 年10 月的北京市解除與捷克布拉格市的事件是典型案例。

第二種在發(fā)生危機(jī)后，中國(guó)政府提出嚴(yán)正警告，但城市雙方尚未中斷官方往來。2008 年，法國(guó)巴黎市長(zhǎng)不顧北京市此前的反對(duì)，向巴黎市議會(huì)提議授予達(dá)賴“巴黎榮譽(yù)市民”稱號(hào)，提議獲得巴黎市議會(huì)通過。北京市為此發(fā)表公開反對(duì)聲明，稱“北京市將保留在雙邊交往、人員交流等方面采取必要措施的權(quán)利”，中國(guó)外交部也曾多次警告巴黎方面不要在涉藏問題上一錯(cuò)再錯(cuò)，但北京市最終并未中斷與巴黎的友好城市關(guān)系。

第三種危機(jī)的表現(xiàn)是中斷建立友城關(guān)系的談判。1980 年5 月，廣州市同美國(guó)洛杉磯市達(dá)成兩市結(jié)為友好城市的初步協(xié)議。但在當(dāng)年10 月10 日這天，洛杉磯市議會(huì)在議會(huì)前升起臺(tái)灣的所謂“國(guó)旗”——青天白日旗，并宣布這一天為“中華民國(guó)日”。時(shí)任中國(guó)廣州市革命委員會(huì)主任的楊尚昆隨即致電美方，通知廣州與洛杉磯結(jié)為友好城市的初步協(xié)議無效。兩城締結(jié)友好城市一事暫時(shí)中止。隨后在各方的共同努力下，兩城于1981 年重新締結(jié)友好城市關(guān)系。

2.2危機(jī)的特點(diǎn)

危機(jī)具有管理性，城市外交危機(jī)存在可管理性并需要進(jìn)行管理。城市政府無意識(shí)的行為可能會(huì)加劇危機(jī)的緊張局勢(shì)，危機(jī)管理就是要減少這種無意識(shí)的行為；其次，決策者可能會(huì)誤判對(duì)方的能力和意志，如果低估了對(duì)方的意志和堅(jiān)持程度，可能會(huì)導(dǎo)致魯莽的行為。因此，城市外交危機(jī)的管理過程就是盡可能地避免自身做出無意識(shí)的行為，同時(shí)要準(zhǔn)確判斷對(duì)方的能力和意志，并準(zhǔn)確將自己的意志傳遞給對(duì)方，減少對(duì)方出現(xiàn)魯莽行為的可能性，并竭力約束己方不發(fā)生魯莽行為。城市外交危機(jī)的可管理性為下一步處理危機(jī)提供了可能。

危機(jī)處理需要溝通。城市外交危機(jī)管理中，通過有效的信息溝通，可以清楚了解對(duì)方的意圖，并使對(duì)方不要誤判自己的意圖，在雙方的互動(dòng)過程中，降低危機(jī)的程度，使雙方關(guān)系重回正常軌道。

3 友好城市中斷的原因

3.1違背我國(guó)基本政治原則

友好城市的中斷是兩個(gè)城市關(guān)系中最為嚴(yán)重的事件，解除友好城市關(guān)系是發(fā)生政治爭(zhēng)議時(shí)迫不得已的“底牌”。只有當(dāng)對(duì)方嚴(yán)重侵犯我國(guó)的基本政治原則且屢次提醒都不經(jīng)改正時(shí)，外交部和地方政府才會(huì)宣布中斷友好城市關(guān)系。

3.2涉及敏感的歷史問題

2012 年2 月23 日南京市人民政府外事辦宣布暫停與名古屋市政府間的官方交往。因?yàn)槊盼菔惺虚L(zhǎng)河村隆之在會(huì)見南京訪日代表團(tuán)時(shí)公開否認(rèn)南京大屠殺史實(shí)。日本政府確屢次參拜晉國(guó)神社，修改教科書，公開否認(rèn)侵華歷史事實(shí)和南京大屠殺，嚴(yán)重傷害了我國(guó)人民的感情，破壞了南京市與名古屋兩市交往的歷史基礎(chǔ)，雙方友城關(guān)系破裂。

3.3戰(zhàn)亂和行政區(qū)劃變遷

除了上述因政治問題和歷史問題導(dǎo)致兩城主動(dòng)解除友好城市關(guān)系意外，還存在一些外部因素導(dǎo)致兩個(gè)城市的友城關(guān)系被迫解除。20 世紀(jì)90 年代，由于南斯拉夫內(nèi)戰(zhàn)，中國(guó)城市與一大批南斯拉夫的友城被迫中斷了友好關(guān)系往來。而四川樂山市與澳大利亞赫維灣市中斷友好城市關(guān)系是因?yàn)楹站S灣市鄰市合并成立弗雷澤海岸地區(qū)市，于是兩市關(guān)系一度中斷。

4 友好城市外交危機(jī)管理

4.1城市外交的原則

首先，以政治前提為基礎(chǔ)。一個(gè)中國(guó)原則事關(guān)中國(guó)主權(quán)和領(lǐng)土完整，涉及中方核心利益，是中方開展一切對(duì)外交流合作的基礎(chǔ)和前提，也是公認(rèn)的國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則和國(guó)際社會(huì)普遍共識(shí)。中國(guó)政府無論何時(shí)都會(huì)始終堅(jiān)持一個(gè)中國(guó)的原則，堅(jiān)決維護(hù)領(lǐng)土和主權(quán)完整，不允許任何國(guó)家或勢(shì)力企圖分裂中國(guó)的行為。

其次，服從服務(wù)于總體外交。城市外交作為國(guó)家外交的有益補(bǔ)充，在任何時(shí)候都要從國(guó)家大局出發(fā)，以國(guó)家利益為核心，與中央保持高度一致，城市所在國(guó)必須與中國(guó)建立外交聯(lián)系。

最后，互不干涉對(duì)方城市事務(wù)。雙方關(guān)系應(yīng)建立在互不干涉對(duì)方內(nèi)部事務(wù)的基礎(chǔ)上，展開平等、友好、互利的合作，雙方城市的行政級(jí)別應(yīng)對(duì)等。

4.2危機(jī)管理的機(jī)制

完善國(guó)際友好城市管理機(jī)制。目前，在中國(guó)國(guó)際友好城市的管理工作中，依然使用的是2002 年便制定好的《友好城市工作管理規(guī)定》。該規(guī)定從宏觀角度明確地規(guī)定了友好城市管理的工作內(nèi)容、基本路線、方針政策等，對(duì)友好城市外交的開展起到很好的指導(dǎo)作用。但是由于規(guī)定制定的時(shí)間較為久遠(yuǎn)，有許多政策內(nèi)容已經(jīng)不適用于今天友好城市的發(fā)展情況。因此，需要各級(jí)城市政府在中央政府和外交部的指導(dǎo)下，及時(shí)對(duì)友好城市管理規(guī)定細(xì)則進(jìn)行更新。各城市以中國(guó)國(guó)際友好城市聯(lián)合會(huì)這一平臺(tái)為依托，積極開展友好城市交往的經(jīng)驗(yàn)交流，借鑒友城關(guān)系發(fā)展良好的案例經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)具有潛力的友城關(guān)系，注銷名存實(shí)亡的友城關(guān)系。

建立協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制。在中央和地方層面設(shè)立友好城市工作的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)部門，由專管外事的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，有關(guān)部門參加配合，雙方定期召開會(huì)議，協(xié)調(diào)活動(dòng)，促進(jìn)雙方關(guān)系發(fā)展。在危機(jī)發(fā)生后，也可以直接與相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行談判，而不會(huì)發(fā)生延時(shí)的情況，致使危機(jī)程度加深，實(shí)現(xiàn)友好城市溝通交流、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)的常態(tài)化和機(jī)制化。

4.3恢復(fù)友城的關(guān)系

在友好城市關(guān)系的危機(jī)發(fā)生之后，如果對(duì)方城市政府改變了之前錯(cuò)誤的政策傾向與態(tài)度表達(dá)，堅(jiān)定支持“一個(gè)中國(guó)”原則，遵守與中國(guó)城市開展外交的基本原則，互不干涉對(duì)方國(guó)家和城市的內(nèi)部事務(wù)，在平等、互利、友好的基礎(chǔ)上展開對(duì)外交往。雙方城市政府可以就重新恢復(fù)友城關(guān)系展開談判。開展多種形式和內(nèi)容的交流，挖掘雙方在過去交往中已經(jīng)形成的聯(lián)系，開展雙方在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，增進(jìn)兩市人民的友誼，建立雙方城市的文化認(rèn)同，鞏固和深化雙方開展友好交往的經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)。

5 總結(jié)

城市外交關(guān)系是國(guó)家外交關(guān)系的“試紙”，當(dāng)出現(xiàn)城市外交危機(jī)時(shí)，不僅僅是兩個(gè)城市關(guān)系交惡，更是國(guó)家間關(guān)系的“晴雨表”。斷絕友好城市關(guān)系是在對(duì)方城市嚴(yán)重違背我國(guó)的政治原則，嚴(yán)重傷害我國(guó)人民歷史感情的情況下，迫不得已采取的表明城市政府政治立場(chǎng)的手段。但是在危機(jī)發(fā)生的過程中或危機(jī)發(fā)生后，積極與對(duì)方城市進(jìn)行溝通，準(zhǔn)確判斷己方與對(duì)方的能力與意志；在處理危機(jī)過程中留有余地，為雙方保全面子；保持各種聯(lián)系渠道，傳遞明確和準(zhǔn)確的信息。妥善處理輿論，爭(zhēng)取最廣泛的國(guó)內(nèi)外支持；考慮危機(jī)的后續(xù)影響和先例效果，可以對(duì)危機(jī)進(jìn)行有效管理，未來，城市外交的作用會(huì)愈發(fā)凸顯，以城市為主體的對(duì)外交往必然會(huì)不斷擴(kuò)展，城市外交中機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，完善國(guó)際友好城市的危機(jī)管理機(jī)制，有利于更好地開展城市對(duì)外交往，發(fā)揮城市外交的作用。