PPP模式下公路工程造價(jià)管理研究

張海福，張立 （陜西漢中博遠(yuǎn)路橋建設(shè)有限公司，陜西 漢中 724200）

1 研究背景

PPP（Public-Private-Partnership）又稱為公共部門與合作模式，是指政府與民間投資人合作投資基礎(chǔ)設(shè)施。從更廣泛的意義上講，只要是旨在促進(jìn)私人企業(yè)與政府合作進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的模式都可以歸為這一類別。PPP模式主要圍繞基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，本質(zhì)上是政府部門和社會(huì)投資者之間一系列復(fù)雜的合約安排，要平衡公共部門和私人企業(yè)不同利益方的利益和要求，以及合理分配各方的責(zé)任和應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。通過協(xié)商，明確基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)方案和運(yùn)營(yíng)方案，圍繞項(xiàng)目的融資活動(dòng)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃，提供各自的支持及配合，并根據(jù)這種參與協(xié)商的結(jié)果，形成特許經(jīng)營(yíng)的協(xié)議框架，合作各方再根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議來實(shí)施該項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目的公平不應(yīng)該局限于合作雙方的公平上，還應(yīng)該把公共產(chǎn)品最終使用者（居民）也考慮進(jìn)來[1]。

PPP模式自引入中國(guó)以來，在各個(gè)提供公用品和基礎(chǔ)設(shè)施為對(duì)象的行業(yè)都大放異彩，其特有的優(yōu)勢(shì)，如應(yīng)用這種模式后工作效率提高了，工程決算價(jià)與以前相比有降低；項(xiàng)目能夠按期完工；能夠有效地轉(zhuǎn)變政府職能，在項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算方面為政府減輕壓力；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更為合理；有效降低了承包商與投資者的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目融資難度降低等。這些優(yōu)勢(shì)在公路工程中發(fā)揮得淋漓盡致，但是近些年國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展得太快，一段時(shí)間集中上馬的項(xiàng)目太多，客觀的工程實(shí)際情況使PPP模式也顯得有點(diǎn)力不從心。本文研究的是公路工程項(xiàng)目在使用PPP融資模式時(shí)造價(jià)管理中存在的問題，旨在為完善PPP模式在工程領(lǐng)域的應(yīng)用，同時(shí)也為公路工程的建設(shè)管理人員提供參考和借鑒。

2 公路工程應(yīng)用PPP模式在造價(jià)管理中遇到的問題

PPP模式在公路工程的應(yīng)用中，造價(jià)管理的同行們做了很多有益的探索，有利于公路工程造價(jià)管理的部分已經(jīng)被吸收和利用，存在的不足作為工程技術(shù)人員研究的起點(diǎn)，大致可以歸納為以下幾類。

2.1 應(yīng)用PPP模式遇到的機(jī)制障礙

由于我國(guó)PPP制度頂層設(shè)計(jì)不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、社會(huì)資本投資權(quán)益保障制度缺失、政策法律法規(guī)體系不健全、部門之間缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制、項(xiàng)目參與各方信用履約機(jī)制不完善、專業(yè)咨詢服務(wù)能力不足等原因，使得我國(guó)PPP模式的推廣應(yīng)用存在各種潛在問題和風(fēng)險(xiǎn)。比如，財(cái)政部發(fā)布了《財(cái)政部關(guān)于公布廢止和失效的財(cái)政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十三批）的決定》（財(cái)政部令第103號(hào)），這項(xiàng)政策的出臺(tái)，讓很多投資者憂心忡忡，因?yàn)樗麄兊耐顿Y權(quán)益無法得到保障，履約機(jī)制的不完善使他們對(duì)前期的投入陷入擔(dān)憂。

2.2 PPP模式在公路工程造價(jià)管理中存在的問題

PPP模式在公路工程實(shí)際造價(jià)管理中存在的問題形態(tài)各異，為了找出類似問題存在的一般規(guī)律，方便分類研究，我們按照準(zhǔn)備階段、設(shè)計(jì)階段、施工階段和結(jié)算階段進(jìn)行分段描述。

①準(zhǔn)備階段。首先，PPP模式下公路工程線路復(fù)雜、施工的工程量大、工期較長(zhǎng)，這些特點(diǎn)決定了項(xiàng)目在實(shí)施過程中有可能遇到很多突發(fā)情況，這是造價(jià)控制中難度最大的地方。公路工程的特點(diǎn)還有就是線路長(zhǎng)，沿路所涉及的區(qū)域廣，影響因素眾多，統(tǒng)一總承包給某一家施工單位往往不太現(xiàn)實(shí)，工程實(shí)踐中通常采用分段招標(biāo)的方式進(jìn)行，這就給建設(shè)單位工程項(xiàng)目管理提出了挑戰(zhàn)，尤其是其中的造價(jià)管理難度加大了。除此以外，公路工程項(xiàng)目資金運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，成本控制面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類繁多，這對(duì)建設(shè)單位的成本控制又增加了難度。其次，政府宏觀調(diào)控力度不恰當(dāng)。PPP模式下，政府相關(guān)部門關(guān)于公路工程的管理經(jīng)驗(yàn)是有欠缺的，即使采用了很多輔助性的辦法，比如建立專家資源庫(kù)，借助智庫(kù)的力量來完善管理體系，但在具體操作過程中還是出現(xiàn)了諸多問題，影響工程造價(jià)控制的執(zhí)行。而在PPP模式下公路工程計(jì)價(jià)方面，作為管理對(duì)象的公路工程造價(jià)確定本身還存在不足，就是造價(jià)確定手段沒有隨著技術(shù)進(jìn)步改善。部分比較成熟的施工工藝根據(jù)消耗量定額對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行確定，雖然會(huì)改善社會(huì)資本方的效益，但是無形中就會(huì)損害公共利益，最終又會(huì)降低公眾的滿意度。

②設(shè)計(jì)階段。PPP模式下，項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)管理粗放，導(dǎo)致全過程造價(jià)管理的理念在這個(gè)環(huán)節(jié)無法有效開展，造價(jià)管理人員無法將設(shè)計(jì)步驟和成本結(jié)合起來，尤其是造價(jià)管理人員無法把人、材、機(jī)等各種因素的市場(chǎng)成本轉(zhuǎn)變形成預(yù)估，更不用說考慮造價(jià)波動(dòng)對(duì)工程總體的影響。除此以外，還存在著設(shè)計(jì)不合理現(xiàn)象，以及施工階段出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更等，這些問題完全可以通過現(xiàn)有的技術(shù)手段（比如，BIM系統(tǒng)）將其解決，最終降低這些不必要成本的出現(xiàn)。但是，令人遺憾的是除過一些地方強(qiáng)制要求采用以外，大部分地方設(shè)計(jì)部門考慮到費(fèi)用問題遲遲不愿接納。

③施工階段。PPP模式下，施工階段造價(jià)控制是重點(diǎn)，而原材料造價(jià)控制是其重中之重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，原材料成本份額在整個(gè)公路施工總成本中竟然高達(dá)占60%。在有的地方原材料存在著壟斷現(xiàn)象，這種情況下有的施工單位對(duì)原材料造價(jià)控制還不好好重視，未能在原材料采購(gòu)環(huán)節(jié)做好造價(jià)控制工作。除施工單位原材料采購(gòu)工作不認(rèn)真因素以外，還有就是，近年來受國(guó)家環(huán)保政策影響，有的施工項(xiàng)目附近砂石料場(chǎng)關(guān)停，直接結(jié)果就是造成公路建設(shè)所用砂石材料緊張，而且價(jià)格不斷上漲，成為影響項(xiàng)目實(shí)施的不確定因素，增加了建設(shè)成本。除原材料市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)影響工程造價(jià)以外，還有人工費(fèi)、機(jī)械費(fèi)等等也會(huì)對(duì)公路工程造價(jià)產(chǎn)生影響。設(shè)計(jì)變更對(duì)公路工程造價(jià)控制的影響也不容小視，由于在圖紙會(huì)審和技術(shù)交底環(huán)節(jié)時(shí)間太倉(cāng)促，有些問題短期內(nèi)很難發(fā)現(xiàn)。現(xiàn)在的工程實(shí)踐中，有的施工單位為了降低設(shè)計(jì)變更開始引入BIM系統(tǒng)，通過建模后的碰撞檢查，能夠提前發(fā)現(xiàn)部分潛在的設(shè)計(jì)變更，從而減少設(shè)計(jì)變更，有利于工程造價(jià)控制。施工階段造價(jià)管理過程中，最主要的問題是監(jiān)管部門工作不力，倘若在實(shí)際工程監(jiān)管過程中，政府監(jiān)管部門不能做到有效的監(jiān)管，項(xiàng)目工程建設(shè)所需的各項(xiàng)材料以及設(shè)備的采購(gòu)過程不能達(dá)到公開透明，那么其項(xiàng)目相關(guān)的投資資產(chǎn)將會(huì)出現(xiàn)流失。

④結(jié)算階段。PPP模式的參與方出于自身利益考慮，采用一些違規(guī)操作最后引發(fā)糾紛，使部分項(xiàng)目不能按期正常結(jié)算。公路工程在運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的過程中，由于績(jī)效考核缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要想做好結(jié)算階段工作客觀評(píng)價(jià)績(jī)效工作困難還比較多。除此之外，就是工程完工造價(jià)申報(bào)問題，在PPP模式下，公路工程項(xiàng)目是由政府與私營(yíng)組織合作推進(jìn)建設(shè)，所以在工程完工后，通常會(huì)出現(xiàn)投資預(yù)算與實(shí)際造價(jià)不同的情況，如何通過協(xié)商來使得政府和私營(yíng)組織二者皆可以接受便成為一個(gè)需要考慮的問題。由于這個(gè)問題涉及項(xiàng)目后期資金的正常到位，其將對(duì)企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)發(fā)展造成一定的影響。

2.3 造價(jià)控制的技術(shù)支持不足

公路工程中最常見的就是未能根據(jù)公路工程造價(jià)控制需要，構(gòu)建相應(yīng)的管理控制平臺(tái)。盡管目前有部分施工企業(yè)開始引入BIM技術(shù)，但現(xiàn)在的主要問題是BIM技術(shù)主要被應(yīng)用在公路工程施工建設(shè)完成以后的維護(hù)工作中，該軟件功能最強(qiáng)大的部分全過程造價(jià)管理功能卻束之高閣；還有就是應(yīng)用BIM技術(shù)時(shí)，過程有點(diǎn)繁瑣對(duì)最需要的工程現(xiàn)場(chǎng)人員學(xué)習(xí)起來難度比較大，使初學(xué)者望而卻步，現(xiàn)場(chǎng)需要使用的功能軟件短期內(nèi)未能實(shí)現(xiàn)，需要二次開發(fā)；BIM技術(shù)帶來的效益和付出的成本不相符；BIM技術(shù)與公路工程項(xiàng)目之間的技術(shù)協(xié)調(diào)時(shí)存在問題。

3 PPP模式下公路工程造價(jià)管理的措施

具體來說，需要在以下方面進(jìn)行完善和改進(jìn)。

①法律層面，應(yīng)加快我國(guó)PPP法的立法工作，明確PPP模式的應(yīng)用范圍和評(píng)估方法、PPP合同的性質(zhì)和爭(zhēng)議處理的途徑、完善私營(yíng)機(jī)構(gòu)的招標(biāo)方法等；政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，應(yīng)由國(guó)務(wù)院授權(quán)發(fā)改委或財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行專屬管理，負(fù)責(zé)制定與之相關(guān)的政策，在此部門下設(shè)立PPP中心，包括負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目招標(biāo)、預(yù)算管理、審計(jì)、合同管理等方面的小組，借助現(xiàn)有行業(yè)部委具有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)（如交通、環(huán)保等）的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，滿足PPP模式在各行各業(yè)的應(yīng)用需求；項(xiàng)目評(píng)估方面，應(yīng)該提出物有所值的概念和定量計(jì)算物有所值的方法，為PPP項(xiàng)目的篩選和排序提供可靠依據(jù)，并建立標(biāo)準(zhǔn)化的流程。

②公路工程應(yīng)該做好建設(shè)階段的全過程造價(jià)管理工作。公路工程在PPP模式下的造價(jià)管理工作同樣按四個(gè)階段來安排。準(zhǔn)備階段應(yīng)重點(diǎn)做好合同管理工作，認(rèn)真研讀合同內(nèi)容，審核合同條款，利用現(xiàn)有的資源對(duì)工程中可能的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，并做好相應(yīng)的預(yù)案。設(shè)計(jì)階段引入BIM系統(tǒng)，將設(shè)計(jì)階段的工作和造價(jià)管理結(jié)合起來，同時(shí)利用BIM的碰撞檢查功能將設(shè)計(jì)變更的可能性降到最低。在施工階段利用現(xiàn)有的BIM5D技術(shù)從模型集成的角度，應(yīng)用項(xiàng)目管理WBS分解技術(shù)，形成已有的3D（建筑三維模型）與進(jìn)度和成本相結(jié)合的五維模型，使得各種建筑信息在此模型中共享。結(jié)算階段按照準(zhǔn)備階段建立的統(tǒng)一的績(jī)效考核體系進(jìn)行考核，其中績(jī)效好的可按照當(dāng)初約定的費(fèi)用作為獎(jiǎng)勵(lì)。在實(shí)際工程中已經(jīng)有施工單位應(yīng)用BIM5D軟件進(jìn)行工期、資源與費(fèi)用的優(yōu)化，能夠以最小的資源消耗獲得最佳的公路工程項(xiàng)目管理效果。

③做好施工所需主要材料采購(gòu)的造價(jià)控制和管理。要提前做好準(zhǔn)備，在施工方案確定后，就應(yīng)該著手做好施工材料的使用標(biāo)準(zhǔn)及采購(gòu)工作，在混凝土、鋼材、地材的選購(gòu)上要兼顧材料本身的性價(jià)比。采購(gòu)的時(shí)候，要建立科學(xué)管理的采購(gòu)機(jī)制，參與各方都派代表參加，建立相互制約機(jī)制保證質(zhì)量采購(gòu)質(zhì)量，便于造價(jià)控制。此外要確保材料來源渠道正規(guī)、持續(xù)可靠。近年來隨著工程項(xiàng)目越來越多，工程所需地材數(shù)量很大，而國(guó)家對(duì)環(huán)保工作越來越重視，還派出督導(dǎo)組巡視，這些客觀情況導(dǎo)致地材供應(yīng)越來越緊張。其次要加強(qiáng)材料的過程控制，對(duì)材料的抽樣檢測(cè)應(yīng)檢必檢，以確保工程材料質(zhì)量，還有就是在施工材料使用過程中貫徹節(jié)能的理念，要加強(qiáng)管理采用科學(xué)的管理方法，讓材料管理向科學(xué)化和精細(xì)化方向發(fā)展，同時(shí)提高材料的利用效率。最后就是施工材料的殘值回收，將施工結(jié)束后剩余的材料和設(shè)備變現(xiàn)降低造價(jià)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，政府部門和私人資本的合作共贏是未來工程建設(shè)的發(fā)展方向，通過完善各種法律法規(guī)制度，創(chuàng)造一個(gè)良好的營(yíng)商環(huán)境，吸引更多的資金參與基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展，有利于將國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推向更高的層面，尤其是能夠帶動(dòng)公路工程建設(shè)的跨越式發(fā)展。