探究上海公共租界巡捕制度

王嘉儀

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

近代警察制度起源于英國，隨著工業(yè)革命，英國的犯罪率也史無前例地提升，自19世紀(jì)初期開始，在不到半個世紀(jì)的時間里，英格蘭和威爾士的刑事案件總數(shù)上升了6倍之多。為了改變這種情況，英國當(dāng)局先后出臺了《大倫敦警察法》等一系列的法律法規(guī)，這一系列舉措標(biāo)志著近代警察制度的正式建立。

1 上海公共租界巡捕制度的形成背景

在訂立《南京條約》之后，香港最早受到了英國警察制度的影響，上海設(shè)立巡捕房之初，第一任的巡捕督察長就來自于香港警察局。

1854年7月11日，上海英法美租界聯(lián)合組建獨立的市政機構(gòu)“上海公共租界工部局”，正式形成第一個后來真正意義上的租界——國中之國。1862年，法租界退出聯(lián)合，自設(shè)公董局。1863年9月，英國和美國在上海的租界正式合并，統(tǒng)一由工部局管理。

最初頒布的《上海土地章程》中明確規(guī)定：商人租地并在界內(nèi)租房，自洋涇浜以北，應(yīng)行公眾修補橋梁、修除街道、添點路燈、添置水龍、種樹護路、開溝放水、雇募更夫，其各項費用，由各租戶呈請領(lǐng)事官勸令會集公同商捐。所有更夫雇價，由商人與民人公平定議。仍將更夫姓名由地保小甲報明地方官查考。其指更條規(guī)，會同酌議。并設(shè)立更頭，以專責(zé)成。

從此條規(guī)定可以看出，租地人可以招募雇傭華人來管理租界秩序，并且要設(shè)置專門負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人，只需要將負責(zé)人的姓名通過地保小甲上報告給地方官做好記錄。早期的租界地廣人稀，巡邏人員的職責(zé)只在于“夜間巡行，報更鳴警，以防宵小而已?！倍饨纭叭A洋分局”的局面很快就被太平天國運動以及小刀會起義所破壞，大量的難民涌入租界避難。根據(jù)當(dāng)時租界道路碼頭委員會的一份調(diào)查報告所顯示：

為接納難民而搭建的無效棚屋撿漏而危險，給租界增加了極大的火災(zāi)隱患，難民們白天聚集在街上，亂扔垃圾；入夜后，又在街頭喧鬧爭吵，酗酒狂歡，引發(fā)頻繁的警報，使人不得安寧?！≡谕鉃┻吷系男〈械碾y民，則經(jīng)常擁堵在碼頭上，導(dǎo)致運貨者難以與貨船聯(lián)系。

而當(dāng)時的人口普查結(jié)果亦顯示，租界內(nèi)華人的數(shù)量遠遠超過了洋人的數(shù)量，為了解決這一情況，當(dāng)時的英國領(lǐng)事阿禮國聯(lián)合美國和法國兩國的領(lǐng)事向上海道臺提交了修改章程的建議。1854年7月5日，英美法三國領(lǐng)事發(fā)布了新的《土地章程》，即為《上海英美法租界土地章程》。

1854年，英國駐上海領(lǐng)事主持并召開了租地人會議，在會議中討論成立管理租界公共事物的機構(gòu)行政委員會，也即工部局。在會議中討論選舉出7位負責(zé)人共同對機構(gòu)負責(zé)。1863年英美租界合并在一起，成為“公共租界”，1865年督查員便更換為警備委員會，其與董事會之間的溝通聯(lián)系需要通過總辦。1941年租界被日本人所占領(lǐng)，之后其將巡捕房更名為警察署。1943年汪偽政權(quán)將租界“收回”，巡捕房又換名為分局，并成為當(dāng)時上海特別市第一警察局。工部局于1865年開始招募華人巡捕。1942年高級警力改組，開始被日本警察所控制，這一現(xiàn)象一直持續(xù)到汪偽接受公共租界。

2 上海公共租界巡捕制度分析

著眼于上海公共租界巡捕房內(nèi)部，對其各項管理制度、如物質(zhì)保障制度、警銜制度、紀(jì)律控制制度等展開分析。

2.1 公共租界巡捕制度的立警制度

公共租界巡捕制度背后必須要有共同的理念，即立警原則，它在一定程度是對公共租界巡捕制度宗旨的反映，并指導(dǎo)公共租界巡捕制度的運行以及相關(guān)成員的日常生活和職務(wù)行為。對公共租界巡捕制度的立警制度歸納如下：

第一，以預(yù)防犯罪為主。公共租界巡捕制度制度要求巡捕要始終牢記，他的職責(zé)主要是預(yù)防和防止犯罪行為的發(fā)生，從而保證租界良好的風(fēng)俗和秩序。

第二，為公眾服務(wù)。公共租界巡捕制度要求巡捕是受公眾雇傭的，更是為公眾服務(wù)的，因此，要求巡捕要時刻記住自己要保護租界內(nèi)的良善民眾，并維護租界的穩(wěn)定良好秩序，一旦民眾提出相應(yīng)的要求，巡捕都要必須給予其職權(quán)范圍內(nèi)的幫助和信息。

第三，巡捕要掛牌服務(wù)。這一制度原則的建立是從巡捕房成立起就已經(jīng)開始執(zhí)行，1854年，工部局董事決定巡捕要有“工部局巡捕”字樣，并佩戴在左臂徽章上?！堆膊斗抗芾碚鲁獭分幸?guī)定“任何人要求時，巡捕必須向?qū)Ψ奖砻骱惋@示他的編號?！?/p>

第四，保持巡捕良好個人形象。上海公共租界巡捕制度相關(guān)的管理章程提出：巡捕外出時，必須要時刻保持整潔的制服，在街上或者執(zhí)勤時禁止抽煙；未付現(xiàn)錢時，禁止接受任何的飲料；禁止做出任何不道德的行為等，這些制度的確立，其目的是為了讓巡捕為公眾留下良好形象，樹立租界當(dāng)局在租界內(nèi)的威信。

2.2 警銜制度

1854年8月19日，董事會決定聘用捕房人員為督察員、副督察員各一名，并聘用29名巡捕，同時提出選拔2名優(yōu)秀巡捕作為巡長。最初上海公共租界巡捕警銜制度實行的是三等四級制度，督察員、副督察員、巡長和巡捕。直到1855年3月，巡捕房預(yù)算額度下降減少，于是巡捕房縮編，將副督察員一職取消，這也使得警銜制度變?yōu)槿壷贫?，即督察員、巡長、巡捕，并且該制度一直沿用到1860年年底。

2.3 物質(zhì)待遇制度

1854年7月18日，工部局董事會對巡捕人員發(fā)布相關(guān)招聘廣告時，提出督察的月薪為150元，而副督察的月薪為75元巡捕月薪為30元。但是未提及巡長的月薪，從相關(guān)的資料中發(fā)現(xiàn)，巡長的月薪為40元。1855年3月，捕房預(yù)算減少，捕房人員工資也相應(yīng)降低，督察月薪仍為150元，但是50元是兼任碼頭主管和道路主管以及秘書職務(wù)的工資，而督察員實際工資僅為100元，而巡長和巡捕的工資并沒有降低。

1856年2月，巡長月薪被加至45元，而巡捕和督察員工資沒有變化。1860年，物價水平快速上漲，巡捕和巡長們要求改善自己的條件加薪，由于請求被駁回，巡捕房只剩下16名巡捕，這時，董事會認識到巡捕的工資確實低，考慮改革巡捕房的工資制度。1860年12月19日，巡捕工資制度改革，月薪得到提升，而董事會也相應(yīng)設(shè)置了條件，即巡捕要表現(xiàn)出嚴(yán)明的紀(jì)律性和足夠好的業(yè)務(wù)能力。很明顯，在巡捕制度改革的同時，巡捕工作效率也得到了提升。

而在巡捕的物質(zhì)待遇這一方面，不同國籍的巡捕之間又有明顯的不同。華捕在工作上完成度高，且工作出色，根據(jù)1865年7月的工部局報告所顯示，華捕僅受到過一起投訴，且最后被證實為誣告陷害。但由于當(dāng)時的時局影響，華捕一直沒有得到租界當(dāng)局的重用，華捕的人數(shù)為巡捕房巡捕中最多的，但工資待遇卻十分微薄。

根據(jù)《上海公共租界工部局年報》，督查長和副督察長只會在西捕中產(chǎn)生，而自1904年起，印捕中就設(shè)有巡官這一職務(wù)，而華捕直到1930年才出現(xiàn)巡官這一職務(wù)，可見在當(dāng)時，巡捕房中西捕的地位最高，印捕次之，而華捕的地位是十分低下的。

此外，薪水的高低也可以反映這一點，1930年，西捕巡捕的年薪平均約為1135兩，這一薪資水平與華捕的巡官持平，更有甚者，督察長的年薪為38600兩，而普通華人巡捕的年薪僅為175兩，差距竟有200倍之多，可見在巡捕房中，華捕人數(shù)最多，但確是最不受租界當(dāng)局重視和待見的。

2.4 紀(jì)律控制制度

巡捕作為法律和秩序的守護者，承擔(dān)著打擊、預(yù)防犯罪以及維護社會治安的職責(zé)。而巡捕要出色完成這些任務(wù)，就必須要建立紀(jì)律控制制度。首先是預(yù)防制度，1854年當(dāng)局制訂了《巡捕房管理章程》，對巡捕人員的禁為和舉動進行了明確規(guī)定，不得擅離職守，不得濫用暴力，不得行為粗野，不得醉酒，不得頻繁出入酒館或者妓院等地，并且為了讓巡捕對這些內(nèi)容加以熟悉，要求他們每個月要在督察的指導(dǎo)下了解，并由督察朗讀和解釋。此外，工部局建立了獎勵制度，以激勵巡捕房成員積極認真地對待工作，防止他們違紀(jì)亂法。早在1854年年底，督察員就向董事會提議建立一種具體而規(guī)范的獎金制度。

2.5 巡捕編制制度

巡捕房編制問題是解決巡捕房需要維持多少警力，其既影響著巡捕房的運營，也影響著租界的治安。警力不足就會租界秩序就會混亂。因此，要解決巡捕房編制問題。巡捕房成立分部后，最初的巡捕房改為中央捕房。在1857年-1858年上半年間，捕房的編制得到了進一步的擴大，但是由于資料有限，對于巡捕編制的擴大具體情況尚未確認。

1861年10月，成立老閘捕房。在《航務(wù)商業(yè)日報》中有相關(guān)的記載，老閘捕房是應(yīng)華人要求所成立的。老閘捕房成立初有1名副官、3名巡長和16名巡捕組成，這也是工部局設(shè)立的第一個巡捕房分部，最初的經(jīng)費由華人承擔(dān)，但是歸工部局控制。

3 公共租界巡捕房與法租界巡捕房的對比

3.1 領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)與華人巡捕的地位

公共租界的巡捕房與法租界的巡捕房不同，公共租界的巡捕房由工部局領(lǐng)導(dǎo)，而法租界的巡捕房由法國駐上海的領(lǐng)事官員直接領(lǐng)導(dǎo)。由于監(jiān)管巡捕的權(quán)力都歸于領(lǐng)事一人，相較于公共租界巡捕房而言，法租界巡捕房的權(quán)力更加集中，殖民機器化的痕跡也較公共租界巡捕房嚴(yán)重。1892年之前，法租界巡捕房的巡捕并不和公共租界巡捕房一樣被稱為巡捕，而是被稱為秘密探員。

在法租界巡捕房中，華人巡捕的地位亦是最低的，法租界巡捕房中，地位最高的是法國巡捕，享受著最好的工資待遇以及各種福利，例如可以攜帶家屬同來上海，以及一些配套的醫(yī)療服務(wù)等。除此之外，法租界巡捕房中數(shù)量較多的巡捕是越南巡捕。事實上，越南巡捕是法租界當(dāng)局安插在巡捕房中的殖民勢力，負責(zé)向上層領(lǐng)導(dǎo)報告華人巡捕的違紀(jì)行為。而與公共租界巡捕房相同的是，法租界中的華人巡捕大多也分為三個等級，巡捕、探員還有巡管，華人最高能達到的職務(wù)是特別督察長，而法租界捕房巡長和副巡長則都由法國籍巡捕擔(dān)任。

3.2 與當(dāng)?shù)貛团傻年P(guān)系和管理

在公共租界和法租界巡捕房中，高層警務(wù)人員都與上海當(dāng)?shù)氐膸团捎兄Ыz萬縷的關(guān)系，根據(jù)1934年法租界警務(wù)處的年度報告顯示，當(dāng)時與青幫勾結(jié)的捕房成員，公共租界有65人，法租界有27人，此事事發(fā)之后，兩個租界巡捕房都開除了不少與幫派有關(guān)聯(lián)的巡捕，但捕房的領(lǐng)導(dǎo)班子與幫派的高層人員依舊安然無恙，可見當(dāng)時租界內(nèi)警務(wù)系統(tǒng)的腐敗十分嚴(yán)重。

與公共租界相比，法租界對于巡捕的控制和管理更加嚴(yán)格，但大部分也只是針對華人巡捕，頒布了如《華員管理條例》等一系列的管理巡捕個人紀(jì)律行為的文件，除此之外，法租界巡捕房還會將沒有貢獻的巡捕開除，原因是因為巡捕實在是供大于求。

4 結(jié)語

上海公共租界的巡捕制度是上海法制現(xiàn)代化進程的重要內(nèi)容。第一，巡捕房在運行過程中有法律支持。工部局成立之后，便頒布規(guī)章制度，成為我國第一部實踐的警察法律。在這之后便經(jīng)常出臺一些命令，對巡捕房的工作進行指導(dǎo)，保證巡捕房可以擁有一個穩(wěn)定的運行平臺。而且董事會也可以根據(jù)實際情況進行實時調(diào)整，使巡捕房的運行持續(xù)規(guī)范化。第二，法律法規(guī)保障了權(quán)利。公共租界中的法律法規(guī)一般都是對英美現(xiàn)代警察法的直接參考，將其中保障人權(quán)的內(nèi)容得以繼承。在巡捕房創(chuàng)立時，其并沒有任何法律法規(guī)的限制。但是，自從公共租界的董事會和領(lǐng)事通過了一系列的條例，不斷加強了對巡捕房權(quán)力的限制，而限制權(quán)力的基本目標(biāo)正是保障公民的權(quán)利，這也是現(xiàn)代法制的核心內(nèi)容。

上海公共租界設(shè)置巡捕房，目的是為了使租界內(nèi)部的西方人收益，同時也對華人居民帶來一定的惠利。上海公共租界的出現(xiàn)，主要是因處于社會動蕩背景下租界中的西方人想要追求安全感與舒適感。為了應(yīng)對公共租界中人數(shù)遠遠超過西方人的華人群體，他們便成立了巡捕房。也就是說從巡捕房出現(xiàn)之時，就是用來維護公共租界內(nèi)西方人的利益，而且其會隨著時局的變化，而變更行事方式。