淺析美國的戰(zhàn)爭動員體制

孫楠 王妍

現(xiàn)代條件下的戰(zhàn)爭動員，是一個多領(lǐng)域、多部門、多要素的社會系統(tǒng)工程。健全的動員體制是戰(zhàn)爭動員的組織基礎(chǔ)。美國把戰(zhàn)爭動員體制的完善程度，作為衡量其國防能力的重要標(biāo)志?？v觀美國豐富的戰(zhàn)爭動員實踐，不難發(fā)現(xiàn)日趨完善的戰(zhàn)爭動員體制為美國贏得戰(zhàn)爭奠定了堅實的基礎(chǔ)。

組織機構(gòu)健全

受“三權(quán)分立”政治體制和聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)影響，美國沒有專設(shè)負(fù)責(zé)動員的組織機構(gòu)，而是建立了決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行機構(gòu)各司其職、合力運轉(zhuǎn)的戰(zhàn)爭動員體制。據(jù)統(tǒng)計，美國國會、政府和軍隊中多達80個部門承擔(dān)著戰(zhàn)爭動員職能任務(wù)，這些機構(gòu)保證了美國戰(zhàn)爭動員得以順利實施。

美國戰(zhàn)爭動員的組織架構(gòu)以總統(tǒng)和國會為決策核心，以政府為執(zhí)行主體。作為最高立法機構(gòu)，國會負(fù)有制定動員法律和宣戰(zhàn)的權(quán)力。此外，國會還對平時的動員準(zhǔn)備工作和戰(zhàn)時的動員實施情況進行監(jiān)督，對總統(tǒng)做出的重要決定和政策享有表決權(quán)?？偨y(tǒng)作為國家元首、政府首腦兼美軍最高統(tǒng)帥，在制定政策和做出動員決策等方面具有廣泛的權(quán)力。作為政府首腦，總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局和緊急動員準(zhǔn)備委員會兩大機構(gòu)協(xié)調(diào)政府部門動員活動;作為三軍總司令，總統(tǒng)通過國防部的行政領(lǐng)導(dǎo)體制和作戰(zhàn)指揮體系兩個渠道來統(tǒng)領(lǐng)全軍動員事宜。

聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局是美國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戰(zhàn)爭動員活動的核心部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政府各個部門單位的動員行動?！?·11”事件后，該局的動員職責(zé)被進一步擴大：先是在行政隸屬上被劃歸美國國土安全部所屬，隨后逐步建立了一個從中央到地方的統(tǒng)合軍、警、消防、醫(yī)療、民間救援組織等單位的一體化指揮體系，在重大災(zāi)害和戰(zhàn)爭沖突爆發(fā)時即可迅速動員一切資源，參與協(xié)調(diào)州、地方政府、私營企業(yè)和美國人民應(yīng)對危機。此外，美國國家安全委員會下設(shè)的緊急動員準(zhǔn)備委員會，是一個專責(zé)國家層面動員政策和計劃的協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府11個工作組制定跨部門動員行動計劃。

美國負(fù)責(zé)戰(zhàn)爭動員的執(zhí)行機構(gòu)集中分布在國防部系統(tǒng)和政府其他部門。國防部所屬各部門、參聯(lián)會、各軍種部以及各作戰(zhàn)司令部等負(fù)責(zé)提出動員需求，按照其擔(dān)負(fù)的動員職責(zé)制定本部門的動員計劃并組織實施。除了國防部，聯(lián)邦政府大多數(shù)部門、地區(qū)性分支機構(gòu)承擔(dān)本行業(yè)領(lǐng)域的具體的動員任務(wù)。根據(jù)國家對戰(zhàn)爭動員的總要求，負(fù)責(zé)制定本部門對應(yīng)的動員計劃，并派駐聯(lián)絡(luò)員進行上下級和跨部門的協(xié)作與聯(lián)絡(luò)。

法律體系完備

基于悠久的法制傳統(tǒng)和豐富的戰(zhàn)爭動員實踐，美國建立了龐大的動員法律體系，用來調(diào)整動員領(lǐng)域各類社會關(guān)系，確保戰(zhàn)爭動員準(zhǔn)備與實施工作順利開展。其中，有立法機關(guān)頒布的法律，也有行政部門發(fā)布的命令、條例;有長期有效的法律，也有臨時性法律;有戰(zhàn)爭動員的基本法律，也有關(guān)于某一領(lǐng)域的專項法律。

美國戰(zhàn)爭動員法律法規(guī)名目繁多，基本上可以分為兩大類。一類是動員基本法，主要是從宏觀上對戰(zhàn)爭動員的總體要求、全局性的措施和組織機構(gòu)作出規(guī)定。其典型代表有《國家安全法》《戰(zhàn)爭授權(quán)法》和《國家緊急狀態(tài)法》?！秶野踩ā焚x予了美國總統(tǒng)實施動員的基本權(quán)力，并授權(quán)設(shè)立戰(zhàn)爭動員領(lǐng)導(dǎo)和組織機構(gòu)。《戰(zhàn)爭授權(quán)法》主要是為了強化美國憲法賦予國會的宣戰(zhàn)權(quán)而頒布?！秶揖o急狀態(tài)法》涉及宣布國家進入緊急狀態(tài)的條件并限制總統(tǒng)在宣布緊急狀態(tài)之后濫用權(quán)力。另一類是動員專項法，旨在對某一動員領(lǐng)域或某一方面的動員作出更為具體的規(guī)定，是戰(zhàn)爭動員的具體實施方案和依據(jù)。其中，涉及武裝力量動員的有《武裝部隊預(yù)備役法》《選征兵役法》《退役士兵權(quán)利法案》《退役軍人優(yōu)先權(quán)法》《普遍軍訓(xùn)與兵役法》等;涉及工業(yè)動員的有《國防生產(chǎn)法》《國防商務(wù)法》《戰(zhàn)略和重要物資儲備法》《國家工業(yè)儲備法》等;涉及運輸動員的有《聯(lián)邦航空管理法》《海運法》《外國船舶緊急征購法》《洲際商務(wù)法》《海事法》等。

計劃體系完善

美國在軍政兩大系統(tǒng)均建立了詳盡的動員計劃和程序體系，并且將動員計劃視為戰(zhàn)爭動員準(zhǔn)備和實施的基本依據(jù)。這些動員計劃共分為21大類、40余種，包含總體方案與具體動員計劃。

在國家層面，美國聯(lián)邦政府制訂了《國家緊急動員計劃》，該計劃明確了政府各部門在武裝力量動員、裝備物資動員、民防動員、經(jīng)濟動員、社會政治動員等領(lǐng)域應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，制定了戰(zhàn)略物資儲備、戰(zhàn)時對大型企業(yè)、工廠管控等長遠規(guī)劃，以及交通工具、運輸工具的征集等緊急動員方案，確保各方資源在全國范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)平衡和協(xié)同配合。

迪戈加西亞島軍事基地遙感影像圖

《國防部動員總計劃》和《聯(lián)合動員計劃》條令以及軍隊系統(tǒng)內(nèi)其它專項動員計劃共同構(gòu)成了美國的軍事動員計劃體系，對于平時和戰(zhàn)時軍事動員系統(tǒng)的順利運轉(zhuǎn)具有重要指導(dǎo)規(guī)范作用。在當(dāng)前強調(diào)快速靈活作戰(zhàn)、應(yīng)對小范圍沖突的大趨勢下，周密完善的專項動員計劃確保了具體執(zhí)行部門的有序、高效和有條不紊，其在美國戰(zhàn)爭動員中的作用和價值越來越得到凸顯。2006年，美國吸取伊拉克戰(zhàn)爭經(jīng)驗教訓(xùn)，再次修改《聯(lián)合動員計劃》條令，更加強調(diào)聯(lián)合動員計劃在戰(zhàn)爭中的重要作用。此后的幾場局部戰(zhàn)爭中，美軍依據(jù)新條令的目標(biāo)要求，明確了聯(lián)合動員職責(zé)任務(wù)，確保動員活動與作戰(zhàn)行動協(xié)調(diào)進行，有力滿足了各種作戰(zhàn)力量對兵員和其他資源的需求。

措施手段多樣

在動員領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的科學(xué)籌劃下，美國重視動員各方力量，針對不同領(lǐng)域和動員對象，采取靈活多樣的措施手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多種資源助力戰(zhàn)爭。

一是借助政治動員為戰(zhàn)爭服務(wù)。縱覽美國戰(zhàn)爭史，美國利用政治動員方法手段保障打贏戰(zhàn)爭的歷史由來已久。在軍隊內(nèi)部，美軍建立了專門負(fù)責(zé)宣傳教育的機構(gòu)和牧師局，用以培養(yǎng)軍人勇敢精神和鼓舞士氣。輿論引導(dǎo)方面，美國依靠加強媒體管控、增強傳播力和輿論造勢等活動想方設(shè)法獲取民眾支持。輿論動員早已成為其發(fā)動戰(zhàn)爭和推進戰(zhàn)爭局勢變化的重要舉措。國際方面，美國歷來重視尋求同盟國家支持和拉攏國際社會來壯大己方力量。海灣戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭中，美國頻頻采取宣傳游說、價值觀推介、利益誘導(dǎo)等策略，得到了眾多國際聲援和財資援助。

二是建立戰(zhàn)略預(yù)儲預(yù)置制度。第二次世界大戰(zhàn)和第四次中東戰(zhàn)爭，美國嚴(yán)重短缺的戰(zhàn)略物資問題暴露無遺。為此，美軍建立了遍布世界各地的作戰(zhàn)物資預(yù)儲預(yù)置體系，在部分西歐國家和韓國、日本、夏威夷等地建有戰(zhàn)爭物資儲存基地。此外，美國還在本土修建戰(zhàn)爭物資儲備倉庫作為補充。海灣戰(zhàn)爭爆發(fā)前，美軍在距離戰(zhàn)場最近的印度洋迪戈加西亞島軍事基地預(yù)儲了可供三個旅一個月使用的武器裝備和物資，保證了“沙漠盾牌”行動得以順利進行。

三是運用信息和科技力量支援戰(zhàn)爭。海灣戰(zhàn)爭中粗放式動員造成巨大浪費的例子使得美國開始探索精確化動員模式。伊拉克戰(zhàn)爭中，美國成功依托信息技術(shù)手段對動員活動實施了精確控制。其后的幾次高技術(shù)局部戰(zhàn)爭中，科技力量成為動員中先發(fā)制人的重要因素。美國在戰(zhàn)爭中廣泛應(yīng)用了電子技術(shù)、激光、人工智能、精確制導(dǎo)等技術(shù)，大大提升了戰(zhàn)斗力。同時，以科學(xué)技術(shù)密集型取代人力密集型動員，使前線作戰(zhàn)人員數(shù)量大大減少，后方的專業(yè)技術(shù)保障人員大幅增加。

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