深圳市茅洲河流域排污權(quán)交易機(jī)制構(gòu)建研究

梁倍林

（深圳深態(tài)環(huán)境科技有限公司，廣東 深圳 518000）

茅洲河流域?qū)僦榻谒担挥谏钲谑形鞅辈繉毎矃^(qū)和光明區(qū)境內(nèi)，發(fā)源于深圳市境內(nèi)的羊臺(tái)山北麓，自東南向西北流經(jīng)石巖、公明（屬光明區(qū)）、光明（屬光明區(qū)）、松崗、沙井五個(gè)街道，在沙井民主村匯入珠江口伶仃洋，是深圳境內(nèi)最長(zhǎng)的河流，也是全市污染最嚴(yán)重河流，以及全省四大污染最嚴(yán)重河流之一，全面整治茅洲河流域污染已刻不容緩[1]。因此，為加強(qiáng)茅洲河流域污染源監(jiān)管，推動(dòng)流域水環(huán)境質(zhì)量提升，有必要在該流域范圍內(nèi)開展排污權(quán)交易機(jī)制研究工作，探索構(gòu)建深圳市茅洲河流域排污權(quán)交易體系，為解決茅洲河流域水污染問題尋求新的途徑。

1 體系設(shè)計(jì)

茅洲河流域排污權(quán)交易體系分為排污交易前、交易中和交易后三部分，實(shí)施過程嚴(yán)守污染物總量控制，根據(jù)國家、省、市確定的污染物減排要求，確定茅洲河流域污染物排放總量，流域內(nèi)污染物排放不得突破總量控制上限。流域內(nèi)排污權(quán)交易制度的開展可給予排污許可證管理制度，結(jié)合目前深圳市正在開展的排污許可證核發(fā)工作，根據(jù)國家《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》《排污許可證管理暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合深圳市“1+7”排污權(quán)交易政策體系，實(shí)施茅洲河流域排污許可證管理，將排污許可證作為進(jìn)行排污權(quán)有償使用與交易的基礎(chǔ)條件，排污權(quán)以排污許可證形式予以確認(rèn)[2]。茅洲河流域排污權(quán)交易體系設(shè)計(jì)見圖1。

圖1 深圳市茅洲河流域排污權(quán)交易體系設(shè)計(jì)

2 交易機(jī)制設(shè)計(jì)

2.1 交易污染物選擇

茅洲河（深圳市）目前主要超標(biāo)污染物為氨氮、總磷，但總磷在流域中主要是生活源，工業(yè)源在流域內(nèi)不具有代表性，對(duì)流域水質(zhì)影響不大。而化學(xué)需氧量是廣東省排污權(quán)交易相關(guān)政策和深圳“1+7”排污權(quán)交易政策體系要求的在現(xiàn)階段作為率先試點(diǎn)排污權(quán)有償使用和交易的試點(diǎn)因子。因此，深圳市內(nèi)茅洲河流域排污權(quán)交易試點(diǎn)因子以化學(xué)需氧量和氨氮為主。

（1）試點(diǎn)因子：選擇化學(xué)需氧量和氨氮。

（2）交易范圍：以茅洲河流域深圳市轄區(qū)內(nèi)的光明區(qū)（鳳凰、公明、光明、馬田、新湖、玉塘街道）和寶安區(qū)（松崗、沙井、石巖、新橋、燕羅街道）作為試點(diǎn)范圍。

（3）交易對(duì)象：將流域內(nèi)“排放廢水并實(shí)行排污許可管理的現(xiàn)有固定污染源及新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目排污單位”作為試點(diǎn)對(duì)象，不對(duì)其行業(yè)和排水量等條件進(jìn)行限制。

2.2 政府主導(dǎo)的一級(jí)市場(chǎng)構(gòu)建

（1）排污總量控制目標(biāo)的確定

目前若以環(huán)境容量為總量的核定程序較為復(fù)雜，所用環(huán)境管理成本過高，故在容量總量控制發(fā)展尚不成熟的情況下，現(xiàn)階段應(yīng)采取目標(biāo)總量控制方法來確定茅洲河流域的排污總量[3]。目標(biāo)控制總量根據(jù)國家和省市下達(dá)的五年規(guī)劃期的總量控制目標(biāo)而制定，計(jì)算公式如下：

式中，Qn為第n年的目標(biāo)控制總量，Q0為基準(zhǔn)年初始排污總量，P為排污削減趨勢(shì)。排污總量的確定應(yīng)與環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃期限相銜接，每五年核定一次。排污權(quán)核定過程中，核定的各指標(biāo)排污權(quán)總量禁止超過總量控制“上限”。

（2）排污權(quán)核定與初始分配

茅洲河流域內(nèi)排污權(quán)的核定與初始分配均可依托排污許可證管理進(jìn)行。以企業(yè)排污許可證批復(fù)的污染物種類與數(shù)量作為排污權(quán)初始分配的唯一依據(jù)，初始分配量原則上與核定量保持一致，但可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

排污權(quán)原則上實(shí)行“有償使用”制度。無償取得排污權(quán)的現(xiàn)有排污單位通過二級(jí)市場(chǎng)出讓排污權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照省里確定當(dāng)年的有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳出讓部分排污權(quán)的有償使用費(fèi)；有償使用部分排污權(quán)的現(xiàn)有排污單位在出讓有償使用的排污權(quán)時(shí)無需補(bǔ)繳。

（3）排污權(quán)有償使用價(jià)格

雖然在深圳市依據(jù)行業(yè)、區(qū)域設(shè)定一套差異化有償使用價(jià)格體系，可在一級(jí)市場(chǎng)就體現(xiàn)行業(yè)、區(qū)域差異，形成優(yōu)勝劣汰的工作模式。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)納入全省試點(diǎn)的要求出發(fā)，在深圳采用區(qū)別于其他地區(qū)的復(fù)雜價(jià)格體系，不利于構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的省級(jí)市場(chǎng)，也對(duì)交易的活躍度、排污權(quán)指標(biāo)的回購、抵押貸款等增加了不確定性。為此，體系構(gòu)建過程中建議采用廣東省統(tǒng)一確定的有償使用指導(dǎo)價(jià)格作為交易價(jià)格。

（4）建立排污權(quán)儲(chǔ)備機(jī)制

政府在對(duì)排污權(quán)進(jìn)行初始配額分配時(shí)，需預(yù)留部分排污配額；排污單位通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級(jí)、強(qiáng)化管理等減少污染物排放形成的富余排污權(quán)可由政府回購。政府通過在排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)回購或出讓預(yù)留排污權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)排污許可指標(biāo)使用量的宏觀調(diào)控。

2.3 市場(chǎng)主導(dǎo)的二級(jí)市場(chǎng)構(gòu)建

（1）交易主體

排污權(quán)交易主體包括出讓方和受讓方。

出讓方包括：①取得排污權(quán)的排污單位；②擁有儲(chǔ)備排污指標(biāo)的政府；③其他合法擁有排污指標(biāo)的單位。

受讓方包括：①需要新增排污指標(biāo)的新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目；②未達(dá)到總量控制要求而需要臨時(shí)新增排污指標(biāo)的排污單位；③需要回購排污指標(biāo)的政府。

（2）交易方式

①電子競(jìng)價(jià)，是指兩個(gè)以上符合條件的意向受讓方，在價(jià)格成為競(jìng)爭(zhēng)唯一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，通過交易機(jī)構(gòu)電子競(jìng)價(jià)交易系統(tǒng)進(jìn)行分輪連續(xù)報(bào)價(jià)，確定報(bào)價(jià)最高者為受讓方的交易方式；

②協(xié)商轉(zhuǎn)讓，是指由買賣出讓、受讓雙方協(xié)商確定價(jià)格予以轉(zhuǎn)讓的交易方式；

③定向出讓，是指各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門按規(guī)定程序定向出讓儲(chǔ)備排污權(quán)的行為。

（3）現(xiàn)有企業(yè)交易條件

廣東省和深圳市在對(duì)現(xiàn)有排污單位獲得排污權(quán)并進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)分別做了規(guī)定。廣東省規(guī)定企業(yè)可以先行選擇無償使用，但進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)出讓時(shí)，必須先把出讓量的指標(biāo)對(duì)應(yīng)的有償使用費(fèi)補(bǔ)足。深圳市在初始分配時(shí)就提供了企業(yè)有償使用和無償使用的選擇，無償使用的企業(yè)要承擔(dān)強(qiáng)制性減排任務(wù)，只有選擇有償使用的排污單位才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)出讓。

深圳市茅洲河流域排污權(quán)交易機(jī)制可采用廣東省的要求，企業(yè)先對(duì)自身排污量進(jìn)行評(píng)估，如果有富余排污指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出申請(qǐng)，獲得富余指標(biāo)的儲(chǔ)備憑證，完成儲(chǔ)備登記后，方能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)，如果事先不進(jìn)行登記，則不允許交易。

（4）臨時(shí)新增排污權(quán)

省市均規(guī)定了現(xiàn)有排污單位因分配的排污權(quán)不足以支撐正常生產(chǎn)時(shí)，可以進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)購買臨時(shí)新增的排污權(quán)。深圳市對(duì)于未達(dá)到總量控制要求而需要臨時(shí)新增排污權(quán)的排污單位在同時(shí)滿足以下條件時(shí)，允許其直接在二級(jí)市場(chǎng)購買超出部分的排污權(quán)：①有償取得全部初始分配排污權(quán)的排污單位；②擁有和所需排污權(quán)相匹配的污染物處理能力；③新增的排污權(quán)不得超過分配量的20%。

（5）交易限制條款

結(jié)合省市關(guān)于排污權(quán)交易限制條款的要求，確定交易主體有下列情形之一的，不得進(jìn)行排污權(quán)交易：①被實(shí)施環(huán)保掛牌督辦的；②未完成限期治理任務(wù)的；③環(huán)保信用為紅牌的；④法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目未獲得環(huán)保主管部門環(huán)評(píng)批復(fù)的，不得進(jìn)行排污權(quán)交易。

2.4 交易程序設(shè)計(jì)

茅洲河流域排污權(quán)的核定與初始分配以企業(yè)排污許可證批復(fù)的污染物種類與數(shù)量作為唯一依據(jù)，初始分配量原則上與核定量保持一致，采用“有償使用”制度[4]。

排污權(quán)交易市場(chǎng)的設(shè)立和交易的運(yùn)行時(shí)整個(gè)交易機(jī)制建立的重點(diǎn)內(nèi)容。超額完成減排任務(wù)的排污單位可以申請(qǐng)將富余的排污權(quán)出售，成為出讓方，而未完成減排任務(wù)的排污單位及新、改、擴(kuò)項(xiàng)目通過申請(qǐng)成為受讓方；按照排污權(quán)交易中心規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)和方式參與交易，交易成功后向相關(guān)部門提交排污權(quán)出/受讓申請(qǐng)材料，通過審核后辦理排污權(quán)變更手續(xù)（見圖2）。

圖2 茅洲河流域排污權(quán)交易程序

排污監(jiān)測(cè)要求流域排污企業(yè)按規(guī)定安裝在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，記錄小時(shí)排污數(shù)據(jù)、流量數(shù)據(jù)等信息，并定期向流域環(huán)境管理部門上報(bào)排污流量、裝置運(yùn)轉(zhuǎn)等情況。

3 監(jiān)管體系構(gòu)建

首先，在茅洲河流域建立企業(yè)排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。可由政府出資，并招聘專業(yè)技術(shù)人員，組建水質(zhì)監(jiān)控中心，定期或不定期地對(duì)茅洲河進(jìn)行水質(zhì)達(dá)標(biāo)檢測(cè)，通過對(duì)控制斷面的水質(zhì)監(jiān)控掌握流域環(huán)境的實(shí)際情況；可向政府申請(qǐng)撥付資金支持，以給流域排污企業(yè)配備在線實(shí)時(shí)監(jiān)控設(shè)備，并不斷提高監(jiān)測(cè)水平、擴(kuò)大監(jiān)控覆蓋面。通過這些監(jiān)控設(shè)備獲得企業(yè)的實(shí)際排污數(shù)據(jù)，然后通過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)將這些數(shù)據(jù)傳輸?shù)轿廴疚锱欧呕A(chǔ)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行保存。

其次，建立相應(yīng)的排污權(quán)配額跟蹤系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)以計(jì)算機(jī)為載體，記錄流域排污企業(yè)的排污權(quán)配額的取得、買賣和達(dá)標(biāo)情況，自動(dòng)保存參與排污權(quán)交易的各企業(yè)享有的配額信息，包括初始分配獲得的配額、通過二級(jí)市場(chǎng)買賣獲得的配額及現(xiàn)存配額等。通過這個(gè)系統(tǒng)，可以將由監(jiān)測(cè)系統(tǒng)獲得的企業(yè)實(shí)際排污數(shù)據(jù)與企業(yè)享有的排污許可配額進(jìn)行比較，反映企業(yè)是否在配額內(nèi)排污。同時(shí)，配額跟蹤系統(tǒng)也是對(duì)流域排污權(quán)交易的自動(dòng)化監(jiān)督，環(huán)境管理部門與配額交易企業(yè)均可通過該系統(tǒng)發(fā)布相關(guān)配額信息，環(huán)境管理部門也可及時(shí)掌握流域排污權(quán)交易情況，公布各項(xiàng)交易規(guī)定。

同時(shí)，應(yīng)對(duì)交易實(shí)施進(jìn)行全過程監(jiān)管，嚴(yán)厲查處各種弄虛作假行為，排污交易完成后，管理部門確保及時(shí)變更排污交易許可證，確保排污交易合規(guī)、公開、公平、公正進(jìn)行。