幾內亞灣海上安全問題及其多層級治理
2021-11-11 20:47:50黎文濤
現(xiàn)代國際關系 2021年7期
黎文濤
［內容提要］近年來，幾內亞灣的海上安全問題日益突出，海盜襲擊愈演愈烈，并和其他安全問題相互交織、疊加發(fā)酵，幾內亞灣已然成為全世界最危險的海域。有關各方在幾內亞灣構建了國際社會與地區(qū)組織相結合、官方與非官方相結合的多層級安全治理架構，但卻未能收到預期的功效。相較于亞丁灣安全治理的成效，復雜的地緣政治因素是幾內亞灣安全治理失靈的關鍵。要緩解甚至消除幾內亞灣的安全威脅，必須總結以往海上安全治理的經驗及教訓，國際社會和地區(qū)國家應該形成戰(zhàn)略共識，實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的綜合性治理。
幾內亞灣位于大西洋以東，靠近西非海岸，與非洲大陸接壤的海岸線超過6000多公里，涉及十多個非洲沿岸國，是非洲最大的海灣。幾內亞灣的海上運量雖只占到非洲海運的25%，但卻是非洲乃至全球最重要的能源基地之一，其石油產量占到非洲總產量的60%，探明的石油儲量和天然氣儲量分別占到世界的4.5%和2.7%。近年來，幾內亞灣成為全球最危險的海域，海盜襲擊、有組織犯罪、非法捕撈以及石油盜竊等問題層出不窮、相互交織，引發(fā)國際社會廣泛關注。相比非洲的亞丁灣以及世界其他海域，幾內亞灣的海上安全治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)，不僅呈現(xiàn)“陸海聯(lián)動”的安全困境，更是夾雜著多層面的地緣政治博弈。
一
幾內亞灣的海上安全問題早已有之，海盜活動更是愈演愈烈。20世紀60～80年代，隨著西非國家經濟的發(fā)展以及航運量上升，海盜活動進入到高發(fā)期，幾內亞灣的海盜活動一度占到全球海盜案件總數(shù)的60%。20世紀80年代后，非洲經濟整體性下滑，幾內亞灣航運量隨之下降，海盜問題隨之降溫。進入21世紀，全球海上安全的焦點放在西印度洋和東南亞海域特別是亞丁灣和馬六甲海峽的安全風險上，相比之下，幾內亞灣海上安全問題并沒有引起足夠的重視。2008年以后，全球經濟危機對西非國家的經濟和民生產生沖擊，地區(qū)安全形勢惡化，幾內亞灣的安全問題凸顯。近年來，幾內亞灣的海上安全形勢急劇惡化，成為全球最危險的海域。
當前，在幾內亞灣所有的安全問題中，最受國際社會關注的是海盜問題。近年來，全球海上安全形勢總體較為平穩(wěn)，但幾內亞灣海盜問題卻逆勢升溫，成為全球海盜案件的重災區(qū)。2012年后，在國際社會的共同努力下，一度肆虐亞丁灣的索馬里海盜問題得到有效遏制，使得全球的海盜活動出現(xiàn)了明顯的“降溫”。根據(jù)國際海事局統(tǒng)計，全球海上襲擊案件2009～2011年年均400多起，2012年則明顯減少至297起，2019年更是降至1995年之后的最低點——162次。然而，幾內亞灣海上安全形勢與全球總體安全形勢并不協(xié)調。幾內亞灣2011年被列為“高風險海域”，但2011～2017年海上襲擊案件僅占全球數(shù)量的20%上下；2018～2020年，幾內亞灣海上襲擊案件在全球占比大幅攀升，達到40%上下。從船員安全角度看，幾內亞灣海盜的危害性更加觸目驚心。以往幾內亞灣的襲擊案件通常是劫持油輪，然后倒賣劫持的輪船和油品，但是隨著油價下跌，幾內亞灣的“石油海盜”轉型為“贖金海盜”，即把船員視為作案目標，以換取贖金。2018～2020年，幾內亞灣海盜綁架334人，而全球海盜綁架總人數(shù)為352人，幾內亞灣在全球占比高達95%。2021年第一季度，全球40起海盜綁架事件全部發(fā)生在幾內亞灣。此外，在豐厚利益的刺激下，幾內亞灣海盜不斷擴大活動范圍，并效仿索馬里海盜而采用“子母船”戰(zhàn)術，不只是在近海發(fā)動襲擊。幾內亞灣海上襲擊案件距離陸地之遠2012年約為30海里，2020年則為150海里，所涉沿岸國從塞內加爾延伸至安哥拉，超出傳統(tǒng)意義上的幾內亞灣地緣范疇。
隨著幾內亞灣海盜的坐大，其組織形式呈現(xiàn)產業(yè)化發(fā)展態(tài)勢。在豐厚的贖金刺激之下，幾內亞灣的“海盜產業(yè)”吸引了各方勢力參與其中，其中包括當?shù)毓賳T、地方長老、不法商人甚至海軍人員。目前，集團化、專業(yè)化、網絡化，是幾內亞灣海盜的特點。它們下設分支機構，從搜集情報、海上搶劫到銷贓等每個環(huán)節(jié)都有嚴格分工，分別承擔策劃、聯(lián)絡、裝備、劫持、臥底、改裝和買賣等任務。根據(jù)非洲海洋法與安全中心的報告，幾內亞灣的海盜團伙分工明確，形成了“作案、談判、后勤保障”為一體的運作模式。在該運作模式下，海盜只負責劫持船只和人質；“金主”出資入股，負責購買武器、船只和導航等作案設備；“聯(lián)絡員”是贖金談判人員，或是海盜和船東之間的掮客，這些人多為當?shù)亻L老甚至官員；“后勤人員”則是負責裝備維修以及人質看管等。與此同時，海盜團伙、船運公司、保險公司和安保公司則形成了一個更大的“產業(yè)鏈”，隨著海盜活動猖獗，幾內亞灣航運相關的保險和安保費用水漲船高，保險公司和安保公司的角色備受爭議，尼日利亞海事管理與安全局還一度表示“大多數(shù)報告的海盜襲擊都是虛假消息，只不過是國外保險公司蓄意制造的事故”。此外，幾內亞灣的海盜多為沿岸的漁民以及失業(yè)青年，這些人出則為盜，歸則為民，和地方社區(qū)關系緊密，有的還帶有族群色彩。海盜通過扮演“地方建設者”的角色籠絡人心，部分贖金用于當?shù)氐墓?、醫(yī)院和學校建設，幫扶窮人，而地方社區(qū)則給予其一定庇護，在海盜窩點最多的尼日爾三角洲地區(qū)，伊賈族（Ijaw）的社區(qū)尤為明顯。海盜產業(yè)化發(fā)展以及和地方社區(qū)的交融，使得幾內亞灣海盜的社會基礎得到鞏固，其帶來的負面示范效應吸引更多青年人加入其中。
幾內亞灣海上安全問題是綜合性的安全問題，該區(qū)域是海盜問題及其他各種不法活動、有組織犯罪的重災區(qū)。最突出的是以下幾種安全問題。一是毒品的中轉貿易。從2007年起，幾內亞灣逐漸成為美洲向歐洲毒品走私的中轉站，并形成兩大分轉中心，一個是位于幾內亞灣西北部，以幾內亞和幾內亞比紹為中心，另一個則是幾內亞灣的東南部，以加納和尼日利亞所在的貝寧灣為中心。近年來幾內亞灣還是國際新型毒品的集散地，根據(jù)聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室統(tǒng)計，有“軟毒品”之稱的曲多馬在幾內亞灣走私成風，僅尼日利亞港口查獲的曲多馬就從2014年的8噸增長到2018年的150噸，整個西非緝獲曲多馬占全球的3/4。二是非法捕撈問題。幾內亞灣非法捕撈量現(xiàn)在全球占比為40%，為各區(qū)域之首，域外非法捕撈船隊扎堆在幾內亞灣，攫取漁業(yè)資源，嚴重威脅當?shù)貪O民生計和社會穩(wěn)定。三是原油盜竊問題。幾內亞灣是非洲石油最主要的開采區(qū)，其中尼日利亞是非洲第一大原油出口國。尼日利亞幾乎所有的石油存量都在幾內亞灣的入?？诩茨崛諣柡尤侵薜貐^(qū)或者是海上油田，2019年尼日利亞被盜原油量日均12萬桶，占該國原油日產量的6%，被盜原油經由海上走私進入國際市場。另外，幾內亞灣也是海上恐怖主義的活躍區(qū)，地區(qū)武裝組織對沿岸油管、港口和通行船只的恐襲時有發(fā)生。
目前，幾內亞灣海上安全問題不僅對國際航運和地區(qū)經濟造成沖擊，還直接威脅到沿岸國的政治社會穩(wěn)定。在國際航運中，幾內亞灣所在的西非航線是非洲和全球進行石油和礦產交易的主要海上通道，還具有替代地中海—紅?！饔《妊蠛骄€的特性，每年過往船只大約為兩萬艘，對那些高度依賴亞歐航線的國家如中國、日本、韓國、英國、法國、德國等都具有戰(zhàn)略意義。在海盜影響下，船運的安保和保險費用水漲船高，2020年后再疊加疫情影響，該航線的船運成本大幅攀升。同時，幾內亞灣海盜把作案目標主要鎖定在贖金更高的外國船只和人質，被綁架的外國人比例從2015年的38%增加到2020年的89%，不少域外船都選擇繞行該海域，每年給國際航運帶來的經濟損失高達數(shù)十億美元。從地區(qū)經濟層面看，幾內亞灣沿岸國都是“靠海吃飯”，海運物流和漁業(yè)是經濟支柱產業(yè)，尼日利亞、赤道幾內亞、加蓬等國則要依賴海上油氣資源。海盜、非法捕撈、原油盜竊等問題直接沖擊到沿岸國經濟與民生。以漁業(yè)為例，幾內亞灣沿岸國1/4的人口就業(yè)和漁業(yè)相關，而非法捕撈造成大批漁民失業(yè)，給沿岸國每年造成15億美元的經濟損失，相當于幾內亞比紹2020年的國民生產總值。從地區(qū)安全層面看，幾內亞灣沿岸有不少“脆弱國家”，集“窮、小、亂”特點為一身，不少國家面臨嚴峻的恐怖主義威脅。從2018年起，薩赫勒的本土暴恐組織在“伊斯蘭國”和“基地”組織等國際恐怖組織的支持下不斷“南進”，其影響力觸及至幾內亞灣沿岸，國際社會普遍擔心，這些暴恐組織想要和海盜以及販毒集團結合，這將給地區(qū)安全造成災難性后果。
二
幾內亞灣海上安全問題積弊重重，并呈現(xiàn)加劇和蔓延之勢，其根源還是在陸上。西非沿岸國普遍經濟社會發(fā)展滯后、政府治理能力低下，導致了陸上安全危機向海上延伸。在2021年的“國家脆弱指數(shù)”排名中，全球最“脆弱”的前30個國家中有8個是幾內亞沿岸國，在2021年“全球人類發(fā)展指數(shù)”排名中，最后30個國家中有10個是幾內亞灣沿岸國。居高不下的失業(yè)率成為地區(qū)安全形勢惡化的關鍵因素，以地區(qū)大國尼日利亞為例，其失業(yè)率和就業(yè)不足率達到56.1%，涉及的人口規(guī)模高達3000萬，青年失業(yè)率更是高達70%左右以上，沿海大批失業(yè)人口成為海盜或劫匪。同時，從政府治理模式看，西非國家大多呈現(xiàn)“弱政府”狀態(tài)，即政府對社會的干預以及管控能力弱，公共服務缺失，甚至難以提供基本的安全保障，國家權力分散在各種利益集團、地方民兵、酋長、反政府武裝手中，這種社會控制的碎片化導致國家安全治理失效，陸上安全問題和海上安全問題并發(fā)。
因此，要解決幾內亞灣的海盜等海上安全問題，需要采取海陸聯(lián)動的綜合性治理。幾內亞灣沿岸國普遍不具備這種綜合性治理能力，這就需要沿岸國團結協(xié)作、聯(lián)合應對，更需要借助國際社會尤其是域外大國的支持。近年來，有關國家和組織推出了一系列政策和應對舉措，初步構建了一個國際社會與地區(qū)組織相結合、官方與非官方相結合的多層級安全治理架構。
在國際層面，有多方行為體參與到幾內亞灣海上安全治理中，聯(lián)合國僅提供宏觀性的法律和政策指導，歐美大國則在幾內亞灣的國際治理合作中發(fā)揮主導性作用，是相關安全機制的引領和塑造方。
2010年后，幾內亞灣海上安全形勢惡化，國際社會加大關注力度。聯(lián)合國在2011年的2018號決議以及2012年的2039號決議，成為國際社會維護幾內亞灣海上安全的基礎性法律文件，兩個決議核心內容是督促國際社會制訂和采取切實有效的措施來打擊幾內亞灣海盜和海上武裝搶劫行為，強調必須在現(xiàn)有國家、區(qū)域和區(qū)域外舉措的基礎上加強幾內亞灣的海上安全和安保。在聯(lián)合國兩個決議的推動下，國際海事組織（IMO）作為聯(lián)合國專門機構，也是維護全球航運安全、防范海上犯罪最重要的國際機構。2013年該機構出臺了1069（28）決議，名稱為《預防和打擊幾內亞灣海盜、武裝搶劫和海上非法行為》，該決議指出了幾內亞灣面臨的主要安全威脅，為國際社會的海上安全合作提供了具體的路徑參考，這份決議也被認為是國際社會在幾內亞灣海上安全合作的行動指南。然而，在2015年前，國際海上安全的焦點是在亞丁灣區(qū)域以及索馬里海盜問題上，聯(lián)合國和國際海事組織關于幾內亞灣海上安全的三份決議并未得到國際社會的足夠重視。隨著幾內亞灣安全形勢迅速惡化，相關政策討論和應對舉措才逐漸增加。在2016年4月，聯(lián)合國安理會召開打擊幾內亞灣海盜的公開辯論會，以推動大國間的協(xié)調與合作；2020年第75屆聯(lián)合國大會就“海洋和海洋法”議題召開大會，幾內亞灣海上安全應對成為會議重點。
在域外國家中，對幾內亞灣安全問題最為關注者是西歐國家和美國。西歐和美國都毗鄰大西洋，幾內亞灣是其對非貿易的核心航運通道，而法國、英國、葡萄牙等西歐國家還是幾內亞灣沿岸國的前宗主國，有著特殊的歷史聯(lián)系和利益紐帶。美、英、法率先開展內部合作，并把“七國集團”作為平臺，專門設立了“七國集團幾內亞灣之友”（G7+FoGG），包括了沿岸國、地區(qū)組織和其他域外國家，但該機制的核心是西方大國。從2013年初創(chuàng)至今，“七國集團幾內亞灣之友”每年要召開部長級會議，商討幾內亞灣安全機制建設以及合作方案，該機制給予沿岸國和地區(qū)機構資金援助，并提供軍事、情報和司法層面的技術培訓。在“七國集團”平臺之外，歐洲方面還積極推動歐盟介入到幾內亞灣安全事務中。歐盟理事會于2014年3月發(fā)布《歐盟幾內亞灣戰(zhàn)略》，這標志著歐盟正式而廣泛地參與到幾內亞灣安全治理中來。2015年3月，歐盟發(fā)布《歐盟幾內亞灣2015—2020年行動計劃》，設定了五年內歐盟參與幾內亞灣安全治理的67項行動。西方大國在推動機制建設以及戰(zhàn)略規(guī)劃的同時，在幾內亞灣的軍事活動也較為活躍，其中美國和法國是主導者。從2011年起，美國每年在幾內亞灣開展“奧班加梅快車”（Obangame Express）多國軍演，近年來有30多國參與。法國常年在幾內亞灣有數(shù)艘軍艦進行常態(tài)化戰(zhàn)備巡邏，從2013年起，法國也開展“非洲尼莫”（Africa Nemo）多國軍演。
西方以外的域外國家在幾內亞灣安全事務上的參與度相對較低，但隨著海盜問題愈演愈烈，部分國家與幾內亞灣沿岸國的合作力度也在加大。以中國為例，近年來中國海軍受邀同尼日利亞、喀麥隆等國海軍舉行聯(lián)合反海盜演習，并向沿岸國家提供反海盜物資和裝備援助。2018年，中國第27批護航編隊在幾內亞灣舉行了為期4天的實戰(zhàn)化訓練，這也是中國海軍艦艇編隊首次在該海域組織實戰(zhàn)化訓練。除此之外，中國、印度和中東國家積極參與等沿岸國港口建設，為地區(qū)海上行動提供保障。
在地區(qū)層面，非盟、西非國家經濟共同體（西共體）、中部非洲國家經濟共同體（中共體）等區(qū)域和次區(qū)域組織在安全治理中扮演重要角色，在一定意義上符合該地區(qū)灣海岸線長、海域遼闊、沿岸國眾多必須合作應對安全挑戰(zhàn)的集體安全需要。
在幾內亞灣海上安全問題上，非盟更多是給予宏觀性指導，其在2012年發(fā)布的《2050年非洲海洋整體戰(zhàn)略》和2016年通過的《非盟關于海事安全、防衛(wèi)與發(fā)展的憲章》，為幾內亞灣安全治理提供了一個大的政策框架。在戰(zhàn)略執(zhí)行層面和安全機制建設中，次區(qū)域組織發(fā)揮著中樞作用，主要依托西共體、中共體和幾內亞灣委員會。在2013年，這三個次區(qū)域組織在喀麥隆首都雅溫得舉行首腦會議，推動地區(qū)25國共同簽署了《預防與遏制海上犯罪活動臨時行為準則》（也稱《雅溫得行為準則》），《雅溫得行為準則》是第一份應對幾內亞灣海上安全問題的具體政策實施綱要，基于該行為準則，幾內亞灣沿岸國海上治理的“集體安全”理念得以落地和踐行，海上安全機制的“四梁八柱”得以成型。
“以廢治廢”，綜合利用采區(qū)酸性水治理過程中產生的底泥，利用底泥摻混“FKB液態(tài)菌劑”作為邊坡植生土壤基質，因地制宜確定治理技術方案，一勞永逸，環(huán)境友好，經濟有效。
在安全機制建設上，根據(jù)《雅溫得行為準則》的相關精神，西共體和中共體是主責機構，采取了“總體協(xié)調，分區(qū)劃片”的方式，形成了“一個中心,兩大分支，五個區(qū)塊”的安全架構?！耙粋€中心”即是2014年正式成立的幾內亞灣海上安全跨區(qū)域協(xié)調中心（CIC）,這是由西共體、中共體和幾內亞灣委員會共同組建的跨區(qū)域安全協(xié)作平臺，負責《雅溫得行為準則》的戰(zhàn)略推進和政策落地；“兩大分支”分別是西共體牽頭西非地區(qū)海上安全中心（CRESMAO），以及中共體牽頭中部非洲地區(qū)海上安全中心（CRESMAC），這兩大分支的主要職能是負責地區(qū)國家間的情報信息協(xié)調，制定統(tǒng)一的執(zhí)法標準，推動域內國家的海上安全立法工作。在這兩大安全中心之下，又成立了A、D、E、F、G五大區(qū)塊，每個區(qū)塊內的國家要整合相應的軍事與安全力量，及時互通安全信息，及時開展行動應對突發(fā)狀況，保障區(qū)塊內的海上安全?？梢钥吹剑凇堆艤氐眯袨闇蕜t》所構建的幾內亞灣海上安全機制，不僅包括了沿岸國，也包括了布基納法索、尼日爾、布隆迪、馬里等內陸國，這些內陸國的貿易乃至國民經濟都高度依賴幾內亞灣的港口物流，因此積極參與到機制中。
在國家層面，幾內亞灣沿岸不少國家都出臺了相應的法律和政策，以應對海上安全問題，但這些法規(guī)政策大多流于形式，其中根本原因是幾內亞灣沿岸國普遍缺少相應的海上安全治理能力，海軍裝備落后，多數(shù)國家只能靠海警或海岸警衛(wèi)隊開展有限的執(zhí)法行動。目前，只有尼日利亞、塞內加爾、科特迪瓦、安哥拉、加納等少數(shù)地區(qū)大國擁有一定的海上治理能力。
在地區(qū)國家中，尼日利亞是幾內亞灣和西非首屈一指的地區(qū)大國，并且也是幾內亞灣海盜的主要發(fā)源地，因此尼日利亞政府的海上安全治理能力和相關政策最受關注。長期以來，尼日利亞雖是地區(qū)大國，但海上安全治理能力和機制建設都不盡如人意，也常常受到地區(qū)國家和國際社會詬病，認為其沒有擔起“地區(qū)大國的責任”。隨著幾內亞灣海盜問題愈演愈烈，尼日利亞國際聲譽和經濟利益受到較大影響，布哈里政府對海上安全問題日益重視。在機制上，布哈里政府強化海軍、水警、海事安全局、港口局、船東協(xié)會之間的聯(lián)系與合作，形成情報預警和信息共享機制；在安全能力上，尼日利亞大批采購海軍、海警裝備，提升其行動執(zhí)法能力，在2021年6月還推出“深藍計劃”（Deep Blue Project）,旨在強化在專屬經濟區(qū)的執(zhí)法能力，切斷三角洲流域通往幾內亞灣的犯罪通道，并計劃1.9億美元用于裝備采購。此外，尼日利亞還推進海洋安全的立法工作，2019年實施的《打擊海盜和其他海事犯罪法》解決了對海盜行為“無法可依”的狀況，對海盜形成了法律震懾，
除尼日利亞以外，科特迪瓦、加納、加蓬、塞內加爾等沿岸國也建有各自的海上安全機制，但總體上看，絕大多數(shù)幾內亞灣沿岸國的海上安全機制有形無實，有相應的機構設置和法律政策，但實際治理能力卻遠遠不夠，有的只能勉強維持領海的安全護衛(wèi)。
按照官民分層，在官方層面，幾內亞灣雖形成了一個“國際社會－區(qū)域組織－沿岸國”的安全治理架構，但并沒有根本解決幾內亞灣所面臨的海上安全威脅。面對海上安全供給與需求的鴻溝，往來商船、貿易企業(yè)紛紛尋求私人海上安保公司的安保服務，非官方層面的安保力量作為一種高效廉價的市場工具就成為幾內亞灣安全治理的重要補充。私人海上安保公司的主要職能是設計安全預案、海上武裝護衛(wèi)、港口安全服務等。
當前，在幾內亞灣占主導的海上安保公司主要來自歐美美國，這些私人安保公司大多都在2008年之后參與到亞丁灣的海上護衛(wèi)以及相關安保工作，積累了豐富的海上安保經驗，形成一套規(guī)范化的安保流程。以西非地區(qū)較為知名的LGS海上安保公司為例，該公司的注冊地在尼日利亞，但其核心團隊都是來自英國，指揮人員幾乎都來自英國皇家海軍陸戰(zhàn)隊，LGS公司配有先進的衛(wèi)星和無線電通信系統(tǒng)以及安全護航船，并和沿岸國的軍隊、警察、港務等部門都簽有合作協(xié)定，可為船東提供全天候的預警情報安全護衛(wèi)。除此之外，其他一些國家的私人安保公司加入到幾內亞灣安全治理中，如中國的華信中安、深港安保等數(shù)家私人安保公司已經在幾內亞灣提供相關的海上安保服務，打破了歐美公司的壟斷局面。幾內亞灣海上安保的實踐證明，配有專業(yè)海上安保的船只，基本沒被劫持過。
三
在國際社會和地區(qū)國家的共同推動下，幾內亞灣已經形成了一套“多層級”的安全治理機制，這包括域外大國和區(qū)域組織，也包括官方和非官方的力量。然而從治理效果看，這套龐大的治理機制卻有形無實，這些年幾內亞灣的海上安全形勢并沒有好轉，反而出現(xiàn)了惡化的趨勢。不同的安全治理行為體之間并未形成合力，不斷推出與疊加的安全政策和機制，給人疊床架屋之感，并且出現(xiàn)了機制空轉、治理失靈的現(xiàn)象。
多數(shù)政府以及智庫的分析報告都把幾內亞灣海上安全問題以及治理的失敗歸結于地區(qū)國家的發(fā)展滯后、“脆弱國家”集中所致。誠然，幾內亞灣海上安全問題的根源在陸地，要永久性解決幾內亞灣海上安全問題必須依靠地區(qū)國家的發(fā)展與穩(wěn)定。但是“經濟社會發(fā)展制約論”或是“脆弱國家說”，是對幾內亞灣安全治理失靈的原因過于簡單化的解讀。在過往的海上安全治理實踐中，亞丁灣的海上安全治理最為國際社會所熟知，并且和幾內亞灣形成鮮明對比。亞丁灣沿岸國的安全形勢比幾內亞灣更加嚴峻，其中扼守亞丁灣門戶的索馬里和也門長期處于內戰(zhàn)之中，基本是無政府狀態(tài)，其“脆弱程度”遠甚于幾內亞灣所有的沿岸國。然而近十年來，盡管亞丁灣沿岸一直處于動亂狀態(tài)，但在國際社會的共同努力下，亞丁灣的海上安全治理卻收效明顯，尤其是從2011年起至今，亞丁灣的海盜襲擊事件直線下降，海盜劫持事件屈指可數(shù)，從全球最危險海域向安全之海轉變。
一是幾內亞灣及其附近海上通道地緣環(huán)境的復雜性和戰(zhàn)略性。幾內亞灣是非洲最大的海灣，廣義的幾內亞灣地理范疇包括19個非洲沿岸國。沿岸國鱗次櫛比，例如從尼日利亞到加納的海岸線不到200公里，就涉及到4個國家。有的沿岸國之間專屬經濟區(qū)相互重疊，并存在海上領土糾紛，如尼日利亞和喀麥隆圍繞巴卡西半島的爭端，加納和科特迪瓦海域劃界糾紛等。因此，按照“集體安全”的理念要在幾內亞灣形成一個行之有效的安全機制，其協(xié)調難度非同尋常。同樣，國際社會如要效仿“亞丁灣模式”進入到幾內亞灣進行護航或反海盜行動，則需要征得至少10多個沿岸國的同意，相比而言，亞丁灣的沿岸國很少，只需和索馬里、吉布提、也門、肯尼亞等幾國協(xié)調即可。同時，幾內亞灣沿岸國普遍主權意識較強，反對把“主權”和海上“治權”進行分割，對域外國家的介入有一定抵觸心理，這和亞丁灣的索馬里、吉布提主動邀請國際社會介入形成鮮明對比。此外，從航運通道的地緣戰(zhàn)略意義看，幾內亞灣海上通道所在的西非航線明顯不及連接歐、亞、非大陸的亞丁灣，國際社會在幾內亞灣海上安全治理上長期是“雷聲大、雨點小”，有限的戰(zhàn)略投入難以填補幾內亞灣的安全赤字。
二是幾內亞灣區(qū)域國家間的地緣政治博弈。在幾內亞灣海上安全治理問題上，最為關鍵的地區(qū)國家是尼日利亞。尼日利亞是西非乃至整個非洲首屈一指的大國，而幾內亞灣的安全問題尤其是海盜問題也基本是源于尼日利亞，尼日利亞交通部長表示，幾內亞灣75%的海上安全問題都是來自于尼日利亞水域。因此，尼日利亞直接影響到幾內亞灣的“穩(wěn)與亂”以及海上治理的“成與敗”，應該在地區(qū)安全機制中扮演核心的角色，承擔起更多的安全治理職責。然而，尼日利亞在地區(qū)事務上素來有著一種“干預主義”的戰(zhàn)略文化，地區(qū)國家都不希望尼日利亞從一個地區(qū)的陸上強權發(fā)展為海陸兼?zhèn)涞牡貐^(qū)霸權。同時，幾內亞灣沿岸多數(shù)是法語非洲國家，也不愿意看到尼日利亞這樣一個英語非洲國家主導幾內亞灣事務。在地區(qū)國家默認的共識之下，尼日利亞在幾內亞灣地區(qū)安全機制中的地位卻被嚴重的弱化和矮化。目前，幾內亞灣地區(qū)安全機制的總協(xié)調中心CIC放在喀麥隆，西非的分支機構CRESMAO放在科特迪瓦，尼日利亞自身所在E區(qū)協(xié)調中心則放到小國貝寧。這樣的機制安排使得尼日利亞在幾內亞灣安全治理中難以發(fā)揮領導作用，被邊緣化的尼日利亞則與現(xiàn)有安全機制若即若離，合作意愿不強，其他國家也難以領導協(xié)調尼日利亞，致使地區(qū)安全機制很難發(fā)揮作用。
三是歐美之間在幾內亞灣安全問題上的地緣政治分歧。由于地緣上的鄰近和特殊的歷史聯(lián)系，歐美國家是幾內亞灣海上安全治理最重要的外部力量，特別是以歐美大國為核心的“七國集團幾內亞灣之友”機制，在資金、裝備、技術等層面都發(fā)揮著關鍵作用，因此歐美內部的戰(zhàn)略協(xié)調至關重要。由于特殊的殖民歷史，歐美國家在幾內亞灣沿岸影響力復雜多元，在19個幾內亞灣沿岸國中，有11個法語非洲國家，4個英語非洲國家，3個是葡語非洲國家，1個西語非洲國家，這些國家普遍和前宗主國聯(lián)系緊密。由于法語非洲國家占多數(shù)，法國意圖在幾內亞灣安全事務上發(fā)揮主導性作用，并且不遺余力的推動法語非洲國家成為地區(qū)安全機制的領導者，地區(qū)安全機制的總協(xié)調中心放在喀麥隆，兩大分支西非地區(qū)海上安全中心和中部非洲地區(qū)海上安全中心分別放在科特迪瓦和剛果（布）。同時，歐盟是幾內亞灣地區(qū)安全治理的主要援助方，而在2017年英國脫歐后，歐盟內部的力量平衡發(fā)生變化，法國在歐盟安全事務上尤其是涉非洲安全事務上的話語權顯著上升，歐盟對幾內亞灣的安全資金援助也向法語非洲國家傾斜。法國這種強烈的“后院意識”以及相關做法，引發(fā)了英國、美國的不滿，英美認為法國是有意打壓英語非洲國家特別是地區(qū)大國尼日利亞的地位，這將嚴重削弱幾內亞灣集體安全的努力。為了平衡法國的做法，英、美提出讓北約加入到幾內亞灣地區(qū)安全事務中，由北約牽頭組建在幾內亞灣的國際海上巡護力量，然而法國對此意見不予理會。在此背景下，歐美大國間的地緣博弈嚴重影響了“七國集團幾內亞灣之友”機制的運轉和效能，美、法等國難以形成較好的戰(zhàn)略協(xié)同，在安全資金投入、技術裝備合作、情報信息設置等層面都出現(xiàn)分歧，導致對幾內亞灣安全治理的戰(zhàn)略投入也裹足不前。
四是美國對華的戰(zhàn)略遏制掣肘幾內亞灣安全治理的國際合作。中國在非洲有著全方位的影響力，也是幾內亞灣海上安全重要的利益攸關方。21世紀以來，美國戰(zhàn)略界對中國在非洲影響力的快速提升有所擔憂，但也認識到非洲經濟發(fā)展和安全治理離不開中國，而非洲作為全球治理赤字最突出的地區(qū)，需要美國與中國“共擔責任”，中國可助美緩解在非洲政治與安全領域的戰(zhàn)略壓力。因此，在一段時間內，中美在非洲基本保持著一種較為良性的“競合關系”，非洲成為中美在全球合作最多的地區(qū)之一，雙方在地區(qū)維和、抗擊埃博拉、南北蘇丹勸和等問題上都有戰(zhàn)略協(xié)作，為非洲穩(wěn)定作出了貢獻。在非洲海上安全事務上，中美在亞丁灣有過很好的合作，在2014年，雙方還進行反海盜聯(lián)合軍演。然而在特朗普時期，中美關系不斷惡化，美國在非洲對華政策由“競爭與合作”逐步轉向“遏制與對抗”。在2017年特朗普執(zhí)政初期，美國國務院以及軍方還有意想讓中國在幾內亞灣承擔更多的“安全職責”，不斷拋出“中美非海上安全合作”的議題，美國甚至還想以此舉在幾內亞灣來制衡法國影響力。但是，隨著特朗普政府在全球層面對華圍堵和遏制的不斷升級，美國在非洲涉海問題上對中國態(tài)度發(fā)生了根本性的轉變，美國戰(zhàn)略界不斷渲染中國在非洲的“海洋戰(zhàn)略”，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心的報告認為“中國在撒哈拉以南非洲至少參與了46個港口建設……北京計劃利用這些港口擴大其軍事和政治影響力”。同時，美方更是夸大中國在吉布提的后勤補給基地的軍事威脅，并且認為中國想要在幾內亞灣謀求“第二個海外軍事基地”。從過往經驗看，中、美兩個大國如能開展相關合作，那將給幾內亞灣海上安全治理注入“強心劑”，會全方位提升國際社會對幾內亞灣安全問題關注力度與支持力度，并且?guī)變葋啚逞匕秶蚕Ｍ袊嗟貐⑴c到地區(qū)海上安全治理中。但從當前的中美關系發(fā)展態(tài)勢看，美國在非洲開展“治理合作”的意愿已經完全讓位于“中美博弈”的戰(zhàn)略目標，美國恐怕難以接受中國在幾內亞灣的軍事與安全存在，對地區(qū)國家也不時地威逼利誘，以阻遏中國影響力在幾內亞灣拓展。美國在幾內亞灣安全事務上對中國態(tài)度的戰(zhàn)略轉變，使得幾內亞灣沿岸國以及地區(qū)組織難以得到足夠的國際支持，也是造成幾內亞灣安全治理困境的重要因素。
四
幾內亞灣所在的西非和中部非洲地區(qū)，絕大多數(shù)地區(qū)國家都有著經濟結構單一、對外依存度高的特點，幾內亞灣可謂是這些國家的“生命線”。在新冠疫情肆虐的情況下，幾內亞灣的海上安全問題如果持續(xù)發(fā)酵，進一步削弱甚至阻遏國際航運聯(lián)系，將危機地區(qū)國家的供應鏈安全和國民經濟支柱，這種危機會直接向社會民生領域傳導。而幾內亞灣的地區(qū)國家普遍脆弱程度高、抗風險能力弱，國家之間安全風險的外溢和傳導效應明顯，可能產生連鎖性、地區(qū)性的動蕩局面。未來能否緩解幾內亞灣的海上安全問題、實現(xiàn)有效的海上安全治理，取決于以下幾個因素。
第一，國際社會尤其是大國之間能否達成戰(zhàn)略共識，繼而開展務實合作。幾內亞灣沿岸國大多積貧積弱，幾內亞灣海上安全治理在資金、技術和軍事裝備都需要國際社會的支持。目前，世界主要大國在幾內亞灣有著共同的安全利益，海上航線和地區(qū)穩(wěn)定事關各方利益，大國之間雖存在地緣政治博弈，但并不存在核心利益競爭。大國之間如能求同存異，共同把幾內亞灣安全治理列為國際合作的優(yōu)先議程，并開展務實合作，實施有針對性的海上執(zhí)法行動，那將極大改善幾內亞灣的海上安全狀況。2019年8月，歐盟外交事務高級代表莫蓋里尼就曾提出在幾內亞灣實施“海上聯(lián)合駐軍”試點，想要求國際各方參與。2021年5月，99家國際航運公司簽署《幾內亞灣打擊海盜宣言》，并且指出國際社會如果開展積極的反海盜行動，預計到2023年底，幾內亞灣海盜的襲擊次數(shù)可以減少80%以上。
第二，在幾內亞灣地區(qū)安全架構中，能否充分發(fā)揮尼日利亞的地區(qū)大國作用。幾內亞灣海上安全問題的關鍵在尼日利亞，因此海上治理的成效也系于尼日利亞。在幾內亞灣現(xiàn)有的海上安全機制中，尼日利亞的地位被矮化，基本處于一種“游離狀態(tài)”，使得機制的功效難以發(fā)揮。近年來隨著幾內亞灣安全形勢惡化，地區(qū)國家對尼日利亞的態(tài)度也有所轉變，希望尼日利亞作為地區(qū)大國承擔更大的安全職責，赤道幾內亞主動邀請尼日利亞制定聯(lián)合海上安全戰(zhàn)略。尼日利亞也從自身安全和地區(qū)安全出發(fā)，以更積極的姿態(tài)應對海上安全問題，耗費巨資啟動“深藍計劃”維護海上安全。此外，幾內亞灣安全治理要“陸海統(tǒng)籌”。尼日利亞的尼日爾河三角洲地區(qū)是滋生幾內亞灣海上安全問題的“溫床”，國際社會需要督促和幫助尼日利亞政府改善尼日爾河三角洲的安全狀況，推動社會民生項目落地，緩解當?shù)氐拿裆蜆I(yè)問題。
第三，在海上安全護衛(wèi)層面，幾內亞灣需要對已有的國際海上安保模式進行創(chuàng)新。幾內亞灣的海上安全治理，必須要有一定的海上軍事安全力量作為支撐，這是威懾海盜和航線護衛(wèi)的基礎。然而從幾內亞灣的“區(qū)情”“國情”來看，海上安保不能完全套用以往的國際經驗。以往海上安保經驗主要是在馬六甲海峽和亞丁灣，這兩大航運通道的航運繁忙程度要高于幾內亞灣航線，但幾內亞灣水域面積又遠大于兩者。同時，馬六甲海峽和亞丁灣涉及的周邊國家少，無論是域內還是國際協(xié)調相對容易，而幾內亞灣則涉及十多個沿岸國。在此情況下，幾內亞灣的海上安全護衛(wèi)可考慮采取“安全保障聯(lián)合基地”模式，選擇12海里之外的安全錨地作為基地，錨地是來往商船海上補給和聚集的“安全點”，以沿岸國為主、域外國家和海上安保公司為輔，組成聯(lián)合護衛(wèi)力量保障錨地安全，并對商船在危險海域進行隨船護衛(wèi)。通過這種模式，可以保證幾內亞灣沿岸國“主權”和“治權”的統(tǒng)一，也讓域外國家能夠有效地參與到幾內亞灣的安全治理中。
總體上看，幾內亞灣海上安全問題的根本解決在于沿岸國的穩(wěn)定與發(fā)展，盡管這是一個長期而又艱巨的工程，但從過往海上安全治理的經驗看，域內和域外國家如果能形成戰(zhàn)略共識，擱置地緣政治分歧，開展行之有效的安全治理行動，就能夠大大緩解幾內亞灣的海上安全問題。
