新疆兵團(tuán)城市特征及規(guī)劃對策研究

曹西強(qiáng) （上海城市空間建筑設(shè)計有限公司，上海 201100）

1 兵團(tuán)城市經(jīng)歷的三個發(fā)展階段

1.1 屯墾戍邊時期的兵團(tuán)城市：石河子市

石河子是兵團(tuán)在共和國“屯墾戍邊”背景下，最早開始探索兵團(tuán)城市發(fā)展、并成功實現(xiàn)城市功能的兵團(tuán)城鎮(zhèn)，是兵團(tuán)設(shè)立的第一個自治區(qū)直轄縣級市。自1950年代開始選址建城，至1976年批準(zhǔn)設(shè)市，經(jīng)過30余年的城市建設(shè)，目前已經(jīng)成為環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的戈壁明珠城市，發(fā)展成就得到肯定，并開創(chuàng)了兵團(tuán)城市建設(shè)的“石河子”模式。

1.2 屯城戍邊時期的兵團(tuán)城市：阿拉爾、圖木舒克、五家渠

阿拉爾、圖木舒克、五家渠是在兵團(tuán)國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略背景下，集中設(shè)立的第二批自治區(qū)直轄縣級市。事實上，阿拉爾和圖木舒克雖參照“石河子模式”，但實際上存在師市機(jī)關(guān)空間異地的問題，加之兵團(tuán)城市普遍的不對應(yīng)的城市—區(qū)域關(guān)系（姚凱，2011），致使阿拉爾、圖木舒克的建設(shè)效率明顯低于石河子。

1.3 筑城強(qiáng)邊時期的兵團(tuán)城市：北屯、鐵門關(guān)及擬設(shè)立的11個兵團(tuán)城市

2010年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布9號文件，再次要求北屯等條件較好的團(tuán)場城鎮(zhèn)設(shè)立自治區(qū)直轄縣級市。2011年國務(wù)院批準(zhǔn)北屯市，2012年國務(wù)院批準(zhǔn)鐵門關(guān)設(shè)市。

2 兵團(tuán)城市建設(shè)的模式及評價

2.1 “師市合一、同地辦公”的石河子模式

實施“師市合一”管理模式，設(shè)立由自治區(qū)直轄、兵團(tuán)管理的縣級城市。師部駐兵團(tuán)城市辦公，兵團(tuán)師的師長兼任兵團(tuán)城市的市長，政委兼任市委書記。

兵團(tuán)設(shè)立城市有利于解決師市組織行政法律不明確、政權(quán)職能不完備的問題，有利于處理好特殊體制和市場經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，加強(qiáng)師團(tuán)“黨政軍企”合一特殊社會組織的民主政治建設(shè)。兵團(tuán)設(shè)市極大增強(qiáng)了師市合力搞建設(shè)的發(fā)展意愿，極大實現(xiàn)了兵團(tuán)從“屯墾戍邊”向“筑城戍邊”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從“以農(nóng)為主”到“四化并進(jìn)”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展從“自我用力”到“外向帶動”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

2.2 “師市合一、空間分離”的阿拉爾模式

參照石河子實行“師市合一”的管理模式。師部不駐兵團(tuán)城市辦公，師市行政機(jī)關(guān)空間上距離較遠(yuǎn)。師市合設(shè)一個黨委和紀(jì)委，師市黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全域事務(wù)。行政部門為兩個機(jī)關(guān)，分別在所管轄范圍內(nèi)行使領(lǐng)導(dǎo)和行政職能。

由于師、市在兩地辦公，涉及工作程序上的往復(fù)明顯影響辦事效率。對一些緊急重大事項，常駐市政府的常務(wù)副市長往往不能及時有效決策，市政府精干、統(tǒng)一和高效的政府行為難以得到有效的發(fā)揮。

2.3 “兵地共建、合作共贏”的奎屯、哈密模式

奎屯、哈密等城市的兵團(tuán)單位占有城市一定規(guī)模的空間，擁有大量的土地、獨自管理自己的事務(wù)。在此情況下，奎屯市、哈密市將城市的部分管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)、稅收權(quán)交給兵團(tuán)，由兵團(tuán)管理兵團(tuán)界內(nèi)的事務(wù)。

農(nóng)五師博東新區(qū)、農(nóng)七師天北新區(qū)、農(nóng)十三師大營房新區(qū)和農(nóng)九師朝陽新區(qū)等4個師部城區(qū)在兵地共建方面做了有益探索，相對比較成功。奎屯、哈密模式表明，兵團(tuán)完全能夠從大局出發(fā),在城市發(fā)展方面和地方緊密協(xié)作，發(fā)揮兵團(tuán)在小城鎮(zhèn)建設(shè)上的獨特優(yōu)勢，共同推動新疆城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。目前，兵地共建城區(qū)仍存在兵地共建體制沒有完全理順，兵地共贏的開發(fā)平臺還有待于進(jìn)一步完善。

2.4 “兵地融合、地方主導(dǎo)”的庫爾勒模式

師部駐自治區(qū)城市，脫離師域轄區(qū)。在所轄墾區(qū)內(nèi)，依照國家和自治區(qū)的法律、法規(guī)，自行管理內(nèi)部事務(wù)，受自治區(qū)和兵團(tuán)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。財務(wù)和稅收權(quán)受地方管制，墾區(qū)作為兵團(tuán)企業(yè)需向地方政府繳納稅費。

農(nóng)二師庫爾勒市的建設(shè)與規(guī)劃是從城市整體利益出發(fā)，兵團(tuán)協(xié)同地方政府管理好、建設(shè)好庫爾勒市。地方政府也從兵地融合發(fā)展的高度出發(fā)，在城市發(fā)展上給予農(nóng)二師更大權(quán)限，充分調(diào)動兵團(tuán)建設(shè)庫爾勒市的主動性、積極性。

3 兵團(tuán)城市的規(guī)劃對策

3.1 創(chuàng)新“師市合一”管理體制，增強(qiáng)城市行政能力

3.1.1 擴(kuò)大市域面積，使師市范圍完全重合一致

針對兵團(tuán)城市與所在師存在行政管轄區(qū)域“小市大師”的問題，建議擴(kuò)大“市域”面積，使“市域”面積與“師域”面積重合一致，從空間上實現(xiàn)真正意義上的師市合一，著重考慮師市管轄范圍的一致性。

對于在重要發(fā)展方向上的團(tuán)場飛地，可考慮同地方政府協(xié)商，進(jìn)行土地的置換和調(diào)整，保障師市管理權(quán)的空間連續(xù)性。

3.1.2 運用“石河子模式”要根據(jù)不同情況，創(chuàng)新和完善“石河子模式”

師市同地的，可完全采用“石河子”模式。如農(nóng)六師五家渠市、農(nóng)十師北屯市，理順“師市合一”體制中的各種管理職能和關(guān)系，發(fā)揮好兵團(tuán)和地方政府的優(yōu)勢和作用。

師市分離的，在師市黨委合一的前提下，單獨設(shè)立師市政府。師和市不在一地的，如農(nóng)一師阿拉爾市、農(nóng)三師圖木舒克市，需要根據(jù)師市不在一地的實際，“師市合一”只是師市一個黨委，城市中的人大、政府、政協(xié)機(jī)構(gòu)以及市政府的相關(guān)職能部門都要單獨設(shè)立，充分保障城市功能與作用的正常發(fā)揮。

一師多市的，應(yīng)單獨設(shè)立新建城市的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。在農(nóng)八師石河子市已經(jīng)“師市合一”的情況下，今后新建城市的體制，應(yīng)單獨設(shè)立新建城市的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。如農(nóng)八師在墾區(qū)新建城市后，可將石河子市升格為地級市，由石河子市管理農(nóng)八師墾區(qū)新建的縣級市（可不作為自治區(qū)直轄市）。

3.1.3 創(chuàng)新“場（團(tuán)）鎮(zhèn)合一”管理體制

按照北泉鎮(zhèn)“場鎮(zhèn)合一”模式，在條件成熟的團(tuán)場增設(shè)若干建制鎮(zhèn)，實行“團(tuán)鎮(zhèn)合一”體制。該模式是“師市合一”體制的向下延伸，也是對“師市合一”體制的有力支撐。在師域團(tuán)場設(shè)立若干“團(tuán)鎮(zhèn)合一”體制的建制鎮(zhèn)，可以為豐富和發(fā)展石河子模式提供多點支撐，強(qiáng)化和覆蓋政府職能并有效擴(kuò)大政府職能覆蓋面。

3.2 借助政策和資源優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展

3.2.1 以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推動兵團(tuán)城市的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)業(yè)是兵團(tuán)跨越式發(fā)展的基礎(chǔ)，也是兵團(tuán)的優(yōu)勢和強(qiáng)項所在，更是兵團(tuán)實現(xiàn)戍邊的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。通過推進(jìn)節(jié)水灌溉示范基地、農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地的建設(shè)，走規(guī)?；N植、集約化生產(chǎn)、市場化銷售、工業(yè)化加工的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路。

3.2.2 推動優(yōu)勢工業(yè)資源向兵團(tuán)城市集中

工業(yè)是兵團(tuán)實現(xiàn)跨越式發(fā)展、壯大兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)實力的根本，新型工業(yè)化是實現(xiàn)兵團(tuán)屯城戍邊戰(zhàn)略布局的保障。引導(dǎo)工業(yè)在兵團(tuán)城市集中布局，重點培育食品飲料、紡織服裝、農(nóng)用機(jī)械、礦產(chǎn)開發(fā)、石化煤化加工、氯堿化工、新型建材、高新技術(shù)等八大產(chǎn)業(yè)體系。

3.2.3 以商活城、以教興城，以旅優(yōu)城，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展

重點發(fā)展以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)、居民社區(qū)服務(wù)、公共產(chǎn)品服務(wù)為主的城市綜合服務(wù)業(yè)，便利兵團(tuán)城市居民的日常生活，提升人居環(huán)境品質(zhì)，發(fā)揮兵團(tuán)屯城戍邊職能，增加人口凝聚力。擁有大學(xué)的兵團(tuán)城市可借助科研優(yōu)勢，重點發(fā)展農(nóng)業(yè)高新技術(shù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)和職業(yè)教育服務(wù)業(yè)。以軍墾文化旅游、都市農(nóng)業(yè)體驗游、綠洲生態(tài)觀光游等方式促進(jìn)兵團(tuán)城市旅游業(yè)發(fā)展。

3.3 做強(qiáng)兵團(tuán)城市，做細(xì)城市空間，做大城市規(guī)模

3.3.1 強(qiáng)化兵團(tuán)城市作為增長極核的帶動作用，借勢提升兵團(tuán)城市的區(qū)域影響力

兵團(tuán)城市在完善全疆城市體系格局中的作用日趨明顯，集聚師市之智之力將兵團(tuán)城市率先建設(shè)成為師域中心城市，承擔(dān)居住和生產(chǎn)的核心職能，成為推動師域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、引領(lǐng)區(qū)域團(tuán)場統(tǒng)籌建設(shè)的核心力量，這符合國家屯城戍邊和新疆推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求。

3.3.2 節(jié)約集約使用城市土地，精致兵團(tuán)城市以人為本的生活空間

由于兵團(tuán)城市的人口集聚速度慢、經(jīng)濟(jì)能量低、土地供給遠(yuǎn)高于發(fā)展需要，多原因?qū)е鲁鞘械牡兔芏?、扁平化開發(fā)，城市空間粗放、場所感較弱，嚴(yán)重缺乏城市居民的人文關(guān)懷。規(guī)劃中引導(dǎo)城市采取低強(qiáng)度、集中緊湊的開發(fā)模式，適度強(qiáng)化重要的城市節(jié)點，合理設(shè)計面向公眾生活的城市空間。在保持兵團(tuán)城市低密度特點的基礎(chǔ)上回歸人的尺度。

3.3.3 加快師域人口向兵團(tuán)城市集中，預(yù)留城市彈性增長空間

兵團(tuán)城市發(fā)展階段性明顯，城市規(guī)模受政策和重大項目的影響較大，在確定城市規(guī)模的時候很難沿用線性規(guī)劃的預(yù)測方法，有必要結(jié)合兵團(tuán)城市擴(kuò)張的階段性和跳躍性特征，適當(dāng)預(yù)留城市彈性增長空間，保障兵團(tuán)城市的健康可持續(xù)發(fā)展。

3.4 創(chuàng)新軍墾文化和生態(tài)環(huán)境內(nèi)涵，促進(jìn)兵地融合發(fā)展

3.4.1 結(jié)合農(nóng)林渠系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建生態(tài)安全格局和特色風(fēng)貌景觀

重點做好生態(tài)防護(hù)和節(jié)水用水規(guī)劃。兵團(tuán)城市多位于大漠邊緣地帶，在歷經(jīng)大規(guī)模引水灌溉才創(chuàng)造出豐沃綠洲。兵團(tuán)城市在應(yīng)對荒漠地區(qū)的生態(tài)問題時，應(yīng)建立由綠洲、荒漠過渡地帶、荒漠組成的生態(tài)圈層，并在該結(jié)構(gòu)中分別建設(shè)城市林網(wǎng)、農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)、綠洲防風(fēng)林網(wǎng)和過渡帶固沙林網(wǎng)。

3.4.2 挖掘軍墾文化和移民文化，推動兵團(tuán)城市文化旅游

依托兵團(tuán)獨特的軍墾文化和生態(tài)資源，重點打造軍墾文化旅游區(qū)，發(fā)展兵團(tuán)軍墾文化旅游、農(nóng)業(yè)觀光、綠洲生態(tài)旅游業(yè)等業(yè)態(tài)。以文化品味為內(nèi)涵，通過建筑風(fēng)格、業(yè)態(tài)規(guī)劃與品牌戰(zhàn)略來營造文化氛圍，凸顯時尚消費、休閑消費和品質(zhì)消費。以體驗消費為核心運用多種手段營造氛圍與情景，渲染與表達(dá)軍墾文化、高尚休閑主題與故事，使游人置身其中，盡情體驗，滿足個性化的需求。在以沙漠邊緣地區(qū)的城市，可加強(qiáng)胡楊林和沙漠邊緣地帶自然景觀的保護(hù)，開發(fā)探險旅游、沙漠旅游等。

3.4.3 建立健全兵地協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)兵地城市融合發(fā)展

在戰(zhàn)略地位重要、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮谋鴪F(tuán)中心城鎮(zhèn)增設(shè)縣級市，逐步構(gòu)建以城市為龍頭、帶動團(tuán)鎮(zhèn)發(fā)展的兵團(tuán)城鎮(zhèn)化新格局，實現(xiàn)兵團(tuán)由“屯墾戍邊”到“筑城強(qiáng)邊”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。