新時期政府推進社區(qū)教育的策略選擇

賈 霓

(吉首大學(xué)師范學(xué)院， 湖南 吉首 416000)

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)社區(qū)在防控中的作用，指出要“緊緊扭住城鄉(xiāng)社區(qū)防控和患者救治兩個關(guān)鍵”“夯實社區(qū)排查和防控基礎(chǔ)，充分調(diào)動群眾自我管理、自我服務(wù)的積極性”“充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控工作中的阻擊功能，構(gòu)筑起疫情防控的人民防線”。

疫情期間，我國涌現(xiàn)出了一批居民自發(fā)組織、相互支持、相互幫助、共同抗疫的社區(qū)典型，但也出現(xiàn)了不配合疫情防控、擾亂社區(qū)防疫工作、引起聚集性爆發(fā)的惡劣現(xiàn)象。之所以出現(xiàn)兩種截然相反的情況，究其原因，是社區(qū)治理能力的差距引發(fā)的。提高社區(qū)治理能力，社區(qū)教育是關(guān)鍵。社區(qū)教育是社區(qū)居民學(xué)習(xí)、溝通、交流的重要平臺，是青少年的“第二課堂”、中年人的“加油站”、老年人的“新舞臺”，對于社區(qū)成員素質(zhì)提升、生活質(zhì)量提高及社區(qū)的發(fā)展具有極其重要的作用，是加強基層建設(shè)，提升基層治理能力水平的主要途徑。我國社區(qū)教育經(jīng)過近40年的發(fā)展，形成了很多有益經(jīng)驗，但仍面臨缺乏法律保障、管理體制機制不順暢、發(fā)展目標(biāo)任務(wù)不明確、資源統(tǒng)籌整合不充分、財政投入不足、區(qū)域發(fā)展不平衡、工作隊伍力量較弱等問題，仍需要政府主導(dǎo)推動解決。政府深度參與、加快推進社區(qū)教育發(fā)展，不僅有助于解決當(dāng)前社區(qū)教育發(fā)展中諸多問題，還有助于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、加快立法步伐，依法推進社區(qū)教育發(fā)展

孟子曰：“離婁之明、公輸子之巧，不以規(guī)矩，不能成方圓”，法律是規(guī)范我們行為的“圓規(guī)”和“曲尺”，是做好各項工作的保障。黨的十八屆四中全會決議通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調(diào)“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。加快社區(qū)教育立法步伐,以良法保障社區(qū)教育善治，是全面依法治國的要求，也是社區(qū)教育發(fā)展的需要。

(一)加快立法

當(dāng)前，推進社區(qū)教育發(fā)展，最急迫、最重要的是加快社區(qū)教育立法，讓社區(qū)教育有法可依、有章可循，保障其規(guī)范、科學(xué)、健康、可持續(xù)地發(fā)展。歐美、日本等一些發(fā)達國家，均制定出臺支持社區(qū)教育發(fā)展的相關(guān)法律文件。如1949年日本出臺《社會教育法》，1971年法國出臺《終身職業(yè)教育法》，1978年美國出臺《社區(qū)教育和綜合教育法》，丹麥、瑞典等北歐國家也相繼出臺法律法規(guī)，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和居民需求變化，不斷修訂完善。反觀我國社區(qū)教育，國家層面的教育法律尚未出現(xiàn)，僅由教育部牽頭分別于2004年、2016年出臺《關(guān)于推進社區(qū)教育工作的若干意見》(教職成〔2004〕16號)、《關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》(教職成〔2016〕4號)。地方層面，也僅有上海、福建、成都、西安等少數(shù)省、市出臺《終身教育促進條例》。因此，從國家層面抓緊社區(qū)教育立法，依法保障社區(qū)教育發(fā)展，勢在必行。在立法過程中，應(yīng)充分吸收借鑒國內(nèi)外的已有成果，加強調(diào)查研究，針對當(dāng)前社區(qū)教育發(fā)展面臨的突出問題，立足我國國情，著眼未來所需，按照打造學(xué)習(xí)型社區(qū)的目標(biāo)，明確社區(qū)教育的性質(zhì)、內(nèi)涵、體制、教育對象、教育內(nèi)容、保障機制、督導(dǎo)評估機制等方面內(nèi)容。同時，堅持科學(xué)、民主、依法立法，并充分聽取各級各部門、社會各界的意見建議，提升社區(qū)教育法律質(zhì)量。

(二)依法行政

加快社區(qū)教育立法的目的在于用法律保障社區(qū)教育發(fā)展。不依法行政，制訂再完善的法律，也缺乏實踐價值。各級政府職能部門應(yīng)牢固樹立法治理念，嚴(yán)格按照社區(qū)教育相關(guān)法律權(quán)限，列出“責(zé)任清單”“權(quán)力清單”“任務(wù)清單”，并按照清單依法行使法定權(quán)利，把該管的管到位，該服務(wù)的服務(wù)到位，該監(jiān)督的監(jiān)督到位，該協(xié)調(diào)的協(xié)調(diào)到位，做到不越位、不缺位、不失位、不錯位，自覺依法行政，用法治思維和法治方式深化社區(qū)教育改革，解決社區(qū)教育發(fā)展中的問題，以良法推進社區(qū)教育發(fā)展。同時，社區(qū)教育法出臺后，各級政府還要履行宣傳義務(wù)，全方位、多形式、多途徑、多角度解讀社區(qū)教育法，讓全社會快速了解、熟悉相關(guān)規(guī)定，增強干部群眾法治觀念，使干部在管理、群眾在參與社區(qū)教育的過程中，辦事依法，遇事找法，促進社區(qū)教育各項工作在法治軌道上運行。

二、健全體制機制，推動社區(qū)教育高效運行

健全的體制機制，是推動社區(qū)教育規(guī)范、科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前，社區(qū)教育還面臨管理體制不順、多元參與機制有待提升、經(jīng)費投入機制有待完善、考核評價機制有待優(yōu)化等問題，需要政府精準(zhǔn)施策，推動其高效運行。

(一)健全、完善管理體制

總體而言，我國社區(qū)教育缺乏話語權(quán)，除了教育部職業(yè)教育與成人教育司下設(shè)城鄉(xiāng)社會教育處外，國家層面尚無專門管理機構(gòu)。省市縣鄉(xiāng)四級層面，除了上海等少數(shù)地區(qū)建立多部門聯(lián)席會議制度外，多數(shù)地區(qū)的社區(qū)教育均無專門機構(gòu)、專業(yè)人員管理。對此，可借鑒美國、日本等國及我國義務(wù)教育管理體制運行經(jīng)驗，對社區(qū)教育實行“中央領(lǐng)導(dǎo)、省統(tǒng)籌、市協(xié)調(diào)、縣主管”的管理模式，促進社區(qū)教育高效運行。這要求國家從體制上提高社區(qū)教育的地位，可考慮在教育部或發(fā)改委設(shè)立社區(qū)教育司，專門負責(zé)社區(qū)教育的統(tǒng)籌管理；省、市層面參照國家做法，設(shè)立專門負責(zé)機構(gòu)。同時，各地區(qū)還應(yīng)建立聯(lián)席會議制度，做好社區(qū)教育的協(xié)調(diào)工作；縣、鄉(xiāng)應(yīng)設(shè)立在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)教育委員會，委員會主任由黨委書記擔(dān)任，副主任由人民政府主要負責(zé)人擔(dān)任，辦公室主任由黨委辦主任擔(dān)任，委員會的辦公室設(shè)在黨委辦公室，負責(zé)統(tǒng)籌管理社區(qū)教育。

(二)健全、完善多元參與機制

當(dāng)前，我國社區(qū)教育主要靠政府推動，群眾、社會組織、市場等主體的參與積極性不高。針對這些問題，政府應(yīng)搭建多元主體的參與平臺，并找準(zhǔn)不同參與者積極性不高的原因，精準(zhǔn)制定政策措施，調(diào)動他們的主動性、積極性。譬如，針對社會組織、自愿參與者不足的問題，可從資金補貼、評優(yōu)評先、晉升晉級、榮譽表彰等方面制定支持性政策；針對群眾參與積極性不高的問題，應(yīng)在課程資源、宣傳等方面下功夫，調(diào)動其積極性；針對市場主體參與度不高的問題，應(yīng)遵循市場在資源配置中起決定性作用的原則，能下放給市場的就由市場調(diào)節(jié)，能購買服務(wù)的就購買服務(wù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

(三)健全、完善投入機制

目前，我國社區(qū)教育經(jīng)費籌措渠道單一、資金來源不穩(wěn)定、資金總量不足、人均經(jīng)費較低，除了個別地區(qū)外，財政沒有單列社區(qū)教育專項經(jīng)費。對此，國家需要按照“政府撥一點、社會籌一點、個人擔(dān)一點”的機制，多渠道籌措資金。在資金投入上，設(shè)立專門科目，根據(jù)2010年教育部《社區(qū)教育示范區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(教職成廳〔2010〕7號)中對社區(qū)教育示范區(qū)的要求，縣級財政按常住人口人均投入不低于2元標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立社區(qū)教育專項培訓(xùn)經(jīng)費，又因2019年全國財政收入為2010年的2.3倍，綜合考量貨幣貶值、各級財政投入加大等因素，按照各級財政總投入不低于8元的標(biāo)準(zhǔn)納入各級財政預(yù)算管理，并建立社區(qū)教育投入與財政收入增長掛鉤機制。在資金分擔(dān)上，可根據(jù)各地經(jīng)濟及社區(qū)教育建設(shè)發(fā)展情況，借鑒目前中央財政轉(zhuǎn)移支付方式安排資金。另外，還應(yīng)制定相應(yīng)的鼓勵性政策，從稅收免收、抵扣等方面鼓勵公司、企業(yè)、社會組織、個人等以捐贈、資助、贊助、辦學(xué)等方式設(shè)立社區(qū)教育基金，促使更多社會資源投入社區(qū)教育。

(四)健全、完善考核評價機制

我國多數(shù)地區(qū)尚未建立社區(qū)教育考核評價標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)地區(qū)雖有評價機制，但也存在考核過程不完善，考核主體、內(nèi)容、方式單一，評價結(jié)果應(yīng)用不到位等問題。針對以上現(xiàn)象，政府首先應(yīng)建立完善社區(qū)教育統(tǒng)計制度，科學(xué)設(shè)定統(tǒng)計指標(biāo)，加強監(jiān)測統(tǒng)計社區(qū)居民對社區(qū)教育的需求空間，及時掌握社區(qū)教育發(fā)展變化，為社區(qū)教育決策提供科學(xué)依據(jù)。其次應(yīng)建立多元主體參與社區(qū)教育評價的機制，積極開展第三方評價，特別是把社區(qū)居民的意見作為重要評價依據(jù)。再次，應(yīng)優(yōu)化考核指標(biāo)設(shè)置，避免出現(xiàn)政府部門多頭考核、重復(fù)考核的現(xiàn)象，減輕社區(qū)教育一線管理者和教師的負擔(dān)。最后，還應(yīng)加強和改進社區(qū)教育督導(dǎo)工作，完善督導(dǎo)評估與問責(zé)機制，強化對考核結(jié)果的應(yīng)用，以考核促進社區(qū)教育發(fā)展。

三、科學(xué)編制規(guī)劃，引領(lǐng)社區(qū)教育有序發(fā)展

規(guī)劃是政府行之有效的重要工作手段。社區(qū)教育規(guī)劃的編制過程，是對未來一段時期工作研究和謀劃的過程，是厘清工作思路、匯聚民意民智、協(xié)調(diào)各方利益、達成一致共識的過程，有利于調(diào)動各方積極性，為實現(xiàn)社區(qū)教育規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)努力奮斗。

(一)科學(xué)編制規(guī)劃

當(dāng)前，國家層面尚未見出臺社區(qū)教育相關(guān)規(guī)劃，多數(shù)地區(qū)也未制定行動計劃或五年發(fā)展規(guī)劃，已出臺行動計劃或五年發(fā)展規(guī)劃的一些地區(qū)，也表現(xiàn)出目標(biāo)任務(wù)、工作重點差別較大，與其他相關(guān)規(guī)劃銜接不夠的缺陷，特別是沒有納入城鎮(zhèn)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、財政規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，沒有納入當(dāng)?shù)卣墓ぷ髦攸c，導(dǎo)致規(guī)劃難以落實落地。針對這些困難和問題，國家應(yīng)在這次“十四五”規(guī)劃編制時，全面貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于社區(qū)教育發(fā)展的相關(guān)重要指示，圍繞“提升居民思想道德素質(zhì)、身心健康素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和職業(yè)技術(shù)能力，聚焦短板弱項，擴大社區(qū)教育資源供給，辦好人民滿意的社區(qū)教育”的主題，編制社區(qū)教育發(fā)展的“十四五”規(guī)劃，明確社區(qū)教育的發(fā)展目標(biāo)、重點項目、重大政策、重要舉措。各省市自治區(qū)、各市州、各縣區(qū)應(yīng)根據(jù)國家確定的規(guī)劃，結(jié)合自身實際，合理確定發(fā)展目標(biāo)。

(二)推進規(guī)劃落實

規(guī)劃能否發(fā)揮引領(lǐng)作用，關(guān)鍵在于指導(dǎo)實踐、推動工作落實的效率。若規(guī)劃編制完成后，不按規(guī)劃實施，規(guī)劃就是空話。所以，從政府角度來講，應(yīng)層層分解任務(wù)，層層壓實責(zé)任，將其分解到工作年度、責(zé)任部門、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任人，并納入本地區(qū)黨政年度工作重點，分年度地推進實施；厘清市場、社會組織、社區(qū)居民等相關(guān)主體職責(zé)，政府應(yīng)出臺相應(yīng)政策，鼓勵引導(dǎo)支持以上主體做好相關(guān)工作，并加大考核力度，對社區(qū)教育確定的年度工作進行定期調(diào)度、年終考核，考核結(jié)果與單位的年終考核、領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔任用掛鉤，推動社區(qū)教育工作落實。

四、挖掘整合資源，夯實社區(qū)教育發(fā)展基礎(chǔ)

資源利用率不足甚至閑置，是對資源的極大浪費。當(dāng)前，社區(qū)教育資源短缺與閑置的矛盾突出，統(tǒng)籌整合利用不夠、共享不夠、挖掘不夠，嚴(yán)重制約社區(qū)教育規(guī)范、科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展。所以，政府應(yīng)統(tǒng)籌好社區(qū)資源、學(xué)校資源和社會資源的整合、共享、優(yōu)化，促進已有資源發(fā)揮最大效能，為社區(qū)教育發(fā)展提供必要的保障。由于社區(qū)、學(xué)校和社會資源統(tǒng)籌整合開發(fā)利用工作相對具體，各地資源差異性較大，正如前文提出的，縣級政府作為管理主體，統(tǒng)籌整合更為適合。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級政府在很多方面缺乏決策權(quán)、資源調(diào)配權(quán)等，所以需要發(fā)揮縣級以上政府宏觀指導(dǎo)及政策支持作用。

(一)統(tǒng)籌整合、開發(fā)利用社區(qū)資源

縣級政府應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)有形資源和無形資源進行全面調(diào)查摸底，掌握區(qū)域內(nèi)資源狀況，根據(jù)本地區(qū)資源現(xiàn)狀、社區(qū)教育開展現(xiàn)狀、居民對社區(qū)教育需求情況、亟待解決的突出問題，精準(zhǔn)統(tǒng)籌，整合開發(fā)。如針對尚無固定場所或場所不能滿足社區(qū)教育需要的情況，優(yōu)先考慮利用現(xiàn)有的社區(qū)便民服務(wù)中心、文化活動中心、黨群活動中心等設(shè)施，然后再對現(xiàn)有活動場所及設(shè)施進行擴建或新建，既保障社區(qū)教育場所的均衡分配，又防止重復(fù)投資浪費資源。充分挖掘利用社區(qū)的人力資源、文化資源、生態(tài)資源、倫理資源等，因地制宜拓展社區(qū)教育活動，培養(yǎng)社區(qū)居民樹立牢固的社會主義核心價值觀，形成強烈的生命共同體意識，實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

(二)充分開放共享學(xué)校資源

應(yīng)出臺鼓勵支持各級各類學(xué)校開放共享教育資源的政策。針對公辦學(xué)校，同級財政予以相應(yīng)的資金預(yù)算安排；針對民辦學(xué)校，給予相應(yīng)資金獎勵，讓其自覺積極開放資源和主動參與社區(qū)教育。特別是應(yīng)充分發(fā)揮高等院校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校、職業(yè)技能培訓(xùn)中心、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心、廣播電視大學(xué)等在社區(qū)教育中的骨干作用，依托其優(yōu)勢師資、課程等資源，推動本地區(qū)社區(qū)教育發(fā)展。

(三)積極用好用活社會資源

提升各類公共設(shè)施及非公共設(shè)施的利用率，如非遺文化傳習(xí)所、紅色革命基地、圖書館、文化館、科技館、體育館、博物館、青少年宮、景點景區(qū)、電影院等。加大對公共設(shè)施和非公共設(shè)施的開放水平，提升服務(wù)力度。同時，鼓勵支持企業(yè)、培訓(xùn)機構(gòu)等積極參與社區(qū)教育，給予相應(yīng)獎勵，不斷用好用活社會資源。

五、加強隊伍建設(shè)，提升社區(qū)教育專業(yè)化水平

專業(yè)化的社區(qū)教育隊伍，是辦好社區(qū)教育的重要保障。當(dāng)前，我國社區(qū)教育隊伍人員來源渠道較窄、專業(yè)化水平不高、素質(zhì)參差不齊，與社區(qū)居民的需求、社區(qū)教育發(fā)展的要求有差距。所以，應(yīng)拓展社區(qū)教育隊伍來源渠道、提升師資素質(zhì)、提高待遇，打造一支專業(yè)化隊伍。

(一)拓展社區(qū)教育隊伍人員來源渠道

政府可將社區(qū)教育納入公共服務(wù)體系，將社區(qū)教育隊伍納入事業(yè)編制管理。根據(jù)教育部職業(yè)教育與成人教育司2013年出臺的《社區(qū)教育工作者崗位基本要求》(教職成司函〔2013〕35號)，結(jié)合自身實際，招引一批專職人員。比如可通過建立學(xué)校教師與社區(qū)教育教師雙向流動機制，促進雙方合理流動，充實社區(qū)教育專職教師隊伍建設(shè)；可通過委派等方式，激勵引導(dǎo)一批事業(yè)單位人員專職或兼職參與社區(qū)教育；可通過政府購買服務(wù)等方式，吸收社區(qū)、社會組織的專業(yè)人才兼職參與社區(qū)教育；可通過鼓勵引導(dǎo)志愿者參與社區(qū)教育的方式，充實從業(yè)人員隊伍等。

(二)提升師資素質(zhì)

加強師德師風(fēng)建設(shè)，引導(dǎo)社區(qū)教育教師牢固樹立社會主義核心價值觀，增強立德樹人使命感，讓社區(qū)教師成為先進思想文化的傳播者、社會主義核心價值觀的踐行者、社區(qū)發(fā)展的引領(lǐng)者、社區(qū)安全和諧的維護者。首先，加大師資培訓(xùn)支持力度，通過“請進來”和“走出去”的方式，加強與本地區(qū)職業(yè)院校、大中專院校的合作，定期組織社區(qū)教育工作者學(xué)習(xí)進修；其次，邀請專家學(xué)者，特別是社區(qū)教育領(lǐng)域的名師及管理者開展培訓(xùn)；再次，與遠程教育培訓(xùn)集團合作，利用遠程在線學(xué)習(xí)廣泛開展師資培訓(xùn)活動；最后，充分發(fā)揮社區(qū)教育名師的帶頭作用，開展“送教進社區(qū)”“以老帶新”等活動，通過這些教育培訓(xùn)，促進社區(qū)教育工作者解放思想、拓展思維，提升專業(yè)水平，提高綜合素質(zhì)。

(三)提高教師待遇

首先，保障工資待遇。應(yīng)參照本地區(qū)中小學(xué)教師工資標(biāo)準(zhǔn)，保證社區(qū)教師工資與中小學(xué)教師工資持平。其次，提高政治待遇。在人大代表、政協(xié)委員、黨代表、勞模等選舉方面，安排一定比例的社區(qū)教育工作者指標(biāo)，并將社區(qū)教育先進工作者納入教師節(jié)表彰范圍，讓廣大社區(qū)工作者在事業(yè)上有成就感，在社會上有榮譽感。

此次新冠肺炎疫情，暴露出我國社區(qū)治理與治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之間尚存在一定差距。政府應(yīng)積極利用社區(qū)教育在促進社區(qū)治理能力建設(shè)方面的優(yōu)勢，推動社區(qū)教育規(guī)范、科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展，不斷提升基層治理能力，為防范化解各類不可預(yù)知的風(fēng)險打下基礎(chǔ)。