水環(huán)境治理中集體行動(dòng)的困境與治理
——基于多元共治的理論視角

吳小建

(安徽開放大學(xué) 文法與教育學(xué)院，合肥 230022)

水環(huán)境治理是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和科學(xué)治理體系的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告提出了“構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的指導(dǎo)思想，而多元共治環(huán)境治理模式契合了黨的十九大報(bào)告中的這一思想，是在摒棄舊有環(huán)境治理模式缺陷的基礎(chǔ)上提出的一種新型環(huán)境治理模式?！岸嘣仓巍弊钤缫娭T哈肯的協(xié)同理論、奧斯特羅姆的多中心治理理論?！岸嘣仓巍彼h(huán)境治理模式是將多主體治理與協(xié)作性治理統(tǒng)合起來，通過引入多元主體的參與、互動(dòng)與合作，期冀克服單一治理主體的缺陷，發(fā)揮多元主體間的協(xié)同治理效應(yīng)，構(gòu)建一種新型水環(huán)境治理模式，為解決水環(huán)境治理中的問題提供了新的思路。

一、搭便車行為：水環(huán)境治理中集體行動(dòng)的邏輯起點(diǎn)

2000多年前古希臘哲學(xué)大師亞里士多德就發(fā)現(xiàn)了公共事物治理的困境。他在《政治學(xué)》一書中指出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷自己的所有，而忽視公共的事物。 對(duì)公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少相關(guān)的事物?！甭獱枴W爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中指出:“除非一個(gè)集團(tuán)中的人數(shù)很少，存在強(qiáng)制或其他特殊手段促使個(gè)人按照他們的共同利益行動(dòng)，理性的、自利的個(gè)人將不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。”奧爾森認(rèn)為個(gè)人對(duì)理性的追求，一般不會(huì)產(chǎn)生集體的理性結(jié)果，集體行動(dòng)的邏輯起點(diǎn)在于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。在水環(huán)境治理方面，《水污染防治法》規(guī)定了排污總量控制原則，然而由于水具有較強(qiáng)的流動(dòng)性與不可分割性，排放的污水很難固定在同一區(qū)域，污水的負(fù)外部性也就展現(xiàn)出來。上游的污水會(huì)對(duì)下游的水資源產(chǎn)生影響。污水并不具有排他性，任何主體都平等共享排放污水的權(quán)利。同時(shí)，污水排放的主體也是多元的，既有企業(yè)的點(diǎn)源污染，又有其他主體的面源污染。無(wú)論哪種污染方式，基于“理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”都有可能遵循利益最大的原則，對(duì)導(dǎo)致負(fù)外部效應(yīng)的排污行為并不關(guān)心。當(dāng)發(fā)現(xiàn)政府監(jiān)督的局限性及其他監(jiān)督主體監(jiān)督無(wú)力的時(shí)候，排污主體就會(huì)打破排污權(quán)的邊界，從合法或非法的行為中獲得排污水收益，導(dǎo)致事實(shí)上的非競(jìng)爭(zhēng)性。也就是說，受主觀理性與客觀環(huán)境的影響，在污水排放時(shí)，不加限制地直接排放是個(gè)人、企業(yè)或其他組織利益最大化的策略，對(duì)個(gè)人和其他組織而言，個(gè)人理性的“行為主體”會(huì)呼吁其他行為主體減少排污量，但卻認(rèn)為自身污染對(duì)水資源影響微乎其微，可以忽略不計(jì)，從而選擇背叛，放肆排污，而搭上其他人減少排污的“便車”。

二、多元性：多元共治的主體特征

公共管理視角下，多元的環(huán)境治理主體關(guān)系既包含政府體系內(nèi)部各種層級(jí)關(guān)系，也包含政府與公民以及非政府組織的關(guān)系，同時(shí)還包含了非政府組織與公民，企業(yè)與公民之間的多維關(guān)系，各種關(guān)系相互交織構(gòu)成了立體化治理結(jié)構(gòu)。

(一)政府

水環(huán)境治理作為典型的公共物品，政府有責(zé)任和義務(wù)實(shí)現(xiàn)對(duì)其合理治理和維護(hù)。環(huán)境問題的形成單純依靠企業(yè)的自律和技術(shù)手段的提升無(wú)法避免“公地悲劇”的結(jié)局，政府作為傳統(tǒng)的治理主體，有能力和義務(wù)對(duì)市場(chǎng)主體負(fù)外部性進(jìn)行治理?！罢鳛樯鐣?huì)公共權(quán)力的擁有者和公共利益的代表，在調(diào)配和運(yùn)用社會(huì)資源方面擁有其他主體所無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，其行為對(duì)環(huán)境資源的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他社會(huì)主體的行為的影響”。在水環(huán)境治理中，政府整合公眾利益，形成管理的規(guī)則，以確保水環(huán)境治理的有序性與規(guī)范性。政府是規(guī)則的維護(hù)者，同時(shí)，政府也是行為領(lǐng)導(dǎo)者，政府的信息收集與整理能力、強(qiáng)制力、資源的獲取與掌控能力、科學(xué)的決策能力都遠(yuǎn)在其他社會(huì)組織之上，政府通過利益誘導(dǎo)、宣傳教育、溝通、行政命令等手段對(duì)其他行為主體施加影響力，以確保水環(huán)境治理規(guī)則執(zhí)行的有效性。各級(jí)政府作為水環(huán)境治理的重要主體，當(dāng)需要政府在自身職能范圍內(nèi)發(fā)揮作用時(shí)，政府理當(dāng)責(zé)無(wú)旁貸。對(duì)于利益主體面對(duì)水環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)的無(wú)序狀態(tài)，挑戰(zhàn)基礎(chǔ)規(guī)則權(quán)威的情形，政府會(huì)行使監(jiān)管職能來恢復(fù)市場(chǎng)秩序，維護(hù)規(guī)則；當(dāng)水環(huán)境治理中行為主體因利益博弈而使某一方或幾方造成損害時(shí)，政府會(huì)提供救濟(jì)，維護(hù)各方利益均衡。

(二)企業(yè)

企業(yè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的基本單位，是以盈利為目標(biāo)的社會(huì)組織，其在市場(chǎng)生產(chǎn)、流通、交換等環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要作用，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。企業(yè)是水資源的享受者，也可能是水資源的破壞者。企業(yè)對(duì)水資源的破壞主要基于自身利益。企業(yè)對(duì)污水進(jìn)行凈化處理或者循環(huán)使用是最好的策略選擇，不僅能夠保護(hù)水資源，而且也是企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。然而這一行為選擇將會(huì)增加企業(yè)管理的成本，這是企業(yè)所不愿意的。在無(wú)規(guī)則約束的情況下，企業(yè)更傾向于降低排污成本，直接將污水排出，這會(huì)形成對(duì)水環(huán)境的破壞，也會(huì)對(duì)水域周圍人的生活產(chǎn)生直接影響。即使在有規(guī)則約束的情況下，企業(yè)也可能陽(yáng)奉陰違，偷偷變更排污數(shù)量、增加有毒有害物質(zhì)的排放等，造成事實(shí)上對(duì)水資源的破壞。

(三)非政府組織

非政府組織是由英文“Non-Governmental Organization”直接翻譯過來的，最早出現(xiàn)在1945年簽訂的《聯(lián)合國(guó)憲章》中。非政府組織不包括企業(yè)，也不包括家庭，他們往往是依據(jù)某種公共利益訴求，自發(fā)聚集起來的組織。我國(guó)早期叫作民間組織，現(xiàn)在改稱社會(huì)組織。在水資源開發(fā)治理過程中，政府主要關(guān)注物力及資源的分配，而非政府組織則更加關(guān)注環(huán)境等公共利益。非政府組織強(qiáng)調(diào)水環(huán)境治理在生態(tài)、民生、安全等方面的價(jià)值，使其形成一個(gè)認(rèn)知共同體，并對(duì)水環(huán)境治理的相關(guān)問題提出價(jià)值研判，從而占據(jù)道德制高點(diǎn)，呼吁或迫使政府及其他治理主體改變決策。很多非政府組織也有能力向政府推薦某一領(lǐng)域的技術(shù)專家，政府官員也可以從技術(shù)專家那里迅速獲得來自非政府組織的不同觀點(diǎn)。非政府組織還在促進(jìn)與環(huán)境治理相關(guān)的規(guī)則和規(guī)范傳播中發(fā)揮重要作用。

(四)公民

在水環(huán)境治理中，公眾既是水環(huán)境治理的忠實(shí)擁護(hù)者，也是水污染的最大受害者，對(duì)參與水環(huán)境治理具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)。公民從來都不是環(huán)境的旁觀者，其享有良好環(huán)境的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。但從現(xiàn)實(shí)的狀況來看，很多人視水環(huán)境保護(hù)是一種于己無(wú)關(guān)的活動(dòng)，或者只有到水污染直接影響到自身的權(quán)利時(shí)才開始抗?fàn)帲@實(shí)際上在主觀上反映公民對(duì)自己環(huán)境權(quán)益的漠視。同時(shí)，單個(gè)個(gè)體成員很難成為集體行動(dòng)。在環(huán)境治理面前，公民整體的分散性和弱組織性是與生俱來的特質(zhì)，公民往往很難獲得采取集體行動(dòng)共同解決環(huán)境問題的有效動(dòng)力，繼而陷入集體行動(dòng)邏輯的困境中。

三、碎片化：多元共治的現(xiàn)實(shí)困境

就水環(huán)境治理而言，其公共性、整體性的特征要求在共同價(jià)值判斷的引導(dǎo)下，在互信互利的相互關(guān)系基礎(chǔ)之上，各參與主體將其所擁有的局部資源，在共同的目標(biāo)引領(lǐng)下，消除偏見、立足大局、求同存異，充分發(fā)揮各自的特長(zhǎng)，消解過去單一主體無(wú)法解決的問題，實(shí)現(xiàn)局部大于整體功效的合力，達(dá)成多元主體共治的效果。但由于在專業(yè)分工基礎(chǔ)上的分割治理無(wú)法實(shí)現(xiàn)各主體間信息、資源與目標(biāo)等要素的有效整合，各治理主體間難以形成協(xié)同的整體來化解復(fù)雜多變的水環(huán)境治理難題。

(一)水環(huán)境治理中價(jià)值觀的碎片化

價(jià)值是主觀見諸客觀的產(chǎn)物，是否獲益主要來自主觀的合理假定、直接認(rèn)為或者承認(rèn)，這使價(jià)值呈現(xiàn)多樣性的特質(zhì)。在水環(huán)境治理中行為主體的價(jià)值選擇是多元的。排污收費(fèi)會(huì)增加成本，但紛至沓來的訂單足以彌補(bǔ)損失；節(jié)水符合經(jīng)濟(jì)利益，但水的濫用更符合某些人的精神需求；洪水讓人畏懼，但災(zāi)后重建會(huì)讓某些企業(yè)獲得更多收益。確定一個(gè)在價(jià)值上優(yōu)先的公共利益是很難的，不是“公”與“私”的博弈，而是“公”范圍內(nèi)各因素間的博弈，這使目標(biāo)的選擇趨于多元。環(huán)境治理中基于短期與局部利益考量，導(dǎo)致“環(huán)境公益關(guān)懷”被“部門或私人利益追求”所取代也是屢見不鮮的。

(二)水環(huán)境治理中治理組織結(jié)構(gòu)的碎片化

從現(xiàn)行的環(huán)境治理格局來看，主要是以統(tǒng)分結(jié)合為主要特征的內(nèi)部垂直管理的體制結(jié)構(gòu)。這種縱橫條塊的結(jié)構(gòu)一直存在職能交叉重疊、責(zé)任不清、權(quán)力沖突、各自為政、多頭管理等問題。各部門、各治理主體缺乏以解決公共事務(wù)和提供公共服務(wù)以謀求公共利益為核心的資源共享習(xí)慣，各治理主體視自己所擁有的資源為自己的“專屬”和“領(lǐng)地”?！斑@種現(xiàn)實(shí)行為中的資源壟斷，也就嚴(yán)重阻滯了各部門的正常信息流通，導(dǎo)致信息的封閉和限制，甚至出現(xiàn)各部門、各治理主體之間的‘打架’”。

(三)水環(huán)境治理中監(jiān)督體系的碎片化

在水環(huán)境治理主體中，各級(jí)政府尤其地方政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”在GDP考核機(jī)制的誘導(dǎo)下，政府會(huì)把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)先的行為選擇。這也導(dǎo)致了有些地方水環(huán)境治理中的不作為、亂作為現(xiàn)象，如各級(jí)水環(huán)境部門不作為或亂作為有的沒有相應(yīng)的制度約束；本級(jí)政府對(duì)于水環(huán)境治理部門的正常執(zhí)法行為的不當(dāng)介入和干預(yù)如何進(jìn)行阻止沒有進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)；擁有水環(huán)境治理的職能部門自由裁量權(quán)過大，增加了環(huán)境執(zhí)法的難度。在公眾水環(huán)境治理的訴求中，環(huán)境民主機(jī)制的基礎(chǔ)是公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，這也是政府的回應(yīng)機(jī)制能達(dá)成的有力保證。但從實(shí)際情況看，公眾參與，環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)實(shí)體或程序的法律規(guī)定還需要進(jìn)一步完善。

四、多元共治：超越集體行動(dòng)困境的現(xiàn)實(shí)選擇

由于流域水環(huán)境治理具有的“整體性”和“共享性”特征，在其開發(fā)和治理過程中，具有多重的利益主體，其利益訴求也趨于多樣化。推動(dòng)建立利益攸關(guān)方之間的利益分享機(jī)制，共享流域治理權(quán)益，治理“搭便車”的行為，超越集體行動(dòng)的困境，日益成為水環(huán)境治理的趨勢(shì)和共識(shí)。

(一)利益共享化

水環(huán)境治理不但涉及環(huán)境利益，也涉及各方圍繞水資源的開發(fā)和水環(huán)境治理的不同利益訴求，同時(shí)還涉及經(jīng)濟(jì)利益，即各方在環(huán)境治理中實(shí)際經(jīng)濟(jì)收益和成本分配上的不同利益訴求，最后還涉及政治利益，“金山銀山，不如綠水青山”，利益攸關(guān)方需要站在政治的高度關(guān)注環(huán)境問題。在水資源治理中，構(gòu)建各種利益攸關(guān)方的參與機(jī)制，推動(dòng)伙伴關(guān)系建設(shè)，“通過構(gòu)建公私部門的良好合作關(guān)系，確保公眾參與機(jī)制和利益共享機(jī)制的實(shí)現(xiàn)是可持續(xù)性治理的關(guān)鍵，利益只有實(shí)現(xiàn)共享，才能達(dá)成最終的共識(shí)?！闭韬铜h(huán)境各治理主體保持溝通和聯(lián)系，暢通信息渠道，通過召開多種形式的研討會(huì)、情況通報(bào)、聯(lián)合巡查等方式加強(qiáng)企業(yè)主體與非政府組織的經(jīng)常性聯(lián)系，建立制度化溝通渠道，爭(zhēng)取有利于流域發(fā)展的政策和輿論環(huán)境，構(gòu)建有效的利益共享機(jī)制。

(二)制度完善化

在共同利益的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)制度建設(shè)，優(yōu)化治理環(huán)境，探索適合本地區(qū)、本行業(yè)的水資源多元共治模式，是保障水環(huán)境治理效果的必由之路。政府通過有效的制度設(shè)計(jì)，把企業(yè)、居民、非政府組織以及其他行為主體納入多元治理架構(gòu)中，最終實(shí)現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和環(huán)境利益三者之間的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)利益是合作的動(dòng)力，政治利益是合作的基礎(chǔ)，環(huán)境利益是合作的保證。在水環(huán)境治理中要強(qiáng)化法律權(quán)利本位，立足全局，促進(jìn)法律銜接，完善法律體系，特別需要增強(qiáng)軟法的效力。軟法不僅對(duì)人們的內(nèi)在心理,而且對(duì)人們的行為具有約束力，“這種約束力是外在的，軟法是人類共同體通過其成員參與、協(xié)商方式制定或認(rèn)可的，從而其內(nèi)容具有相應(yīng)的民主性、公開性、普遍性和規(guī)范性”。

(三)價(jià)值觀一體化

多元共治是一種主體間合作、交流、互動(dòng)的狀態(tài)。多元主體包含政府、企業(yè)、環(huán)保非政府組織以及公民等，具有各自的價(jià)值觀、動(dòng)機(jī)和利益訴求，但為了水環(huán)境治理的共同目標(biāo)，這些主體需要拋開利益訴求的差異化，以談判、對(duì)話、協(xié)商等方式進(jìn)行資源共享和協(xié)作，在政府的主導(dǎo)下結(jié)成一種互相依存、相互聯(lián)結(jié)、持續(xù)保持協(xié)作的關(guān)系狀態(tài)。各協(xié)作主體在協(xié)作關(guān)系中需要有效定位，不斷完善自身，明確責(zé)任，提升治理能力。在共治模式中，各主體之間要整合價(jià)值觀，達(dá)成治理目標(biāo)，構(gòu)建和諧的協(xié)作關(guān)系。除了要構(gòu)建和諧的政府與其他治理主體間的關(guān)系，還需要構(gòu)建和諧的非政府組織與其他治理主體的關(guān)系，構(gòu)建和諧的企業(yè)與其他環(huán)節(jié)主體之間的關(guān)系，構(gòu)建和諧的公眾與其他環(huán)境主體之間的關(guān)系，突出政府的主導(dǎo)地位。政府具有多元共治系統(tǒng)的保障者、價(jià)值觀的引領(lǐng)者，多中心互動(dòng)行為的主要組織者以及協(xié)作參與者的多重身份，其基本職責(zé)是通過與各方直接建立聯(lián)系，為水環(huán)境治理構(gòu)建多元共治的網(wǎng)絡(luò)。

(四)治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化

與碎片化治理結(jié)構(gòu)不同，多元共治的治理結(jié)構(gòu)是一種網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。這種網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)具有一定程度的自組織特征，其中包括政府、企業(yè)、非政府組織、公民等眾多參與者。網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中，主體之間共同利益和利益分歧共存，主體之間互動(dòng)的手段是對(duì)話、協(xié)商等溝通機(jī)制，他們共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利益。網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)使行為主體間可以直接溝通，利益相關(guān)者發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，通過無(wú)障礙溝通渠道及時(shí)告知相關(guān)行為利益主提供者迅速應(yīng)對(duì)、快速處理，信息接收者積極回應(yīng)、妥善對(duì)待。公眾可以通過市長(zhǎng)熱線直接表達(dá)觀點(diǎn)，多方行為主體可以通過聊天軟件、視頻電話交流意見。電子政務(wù)的出現(xiàn)也讓政府與各主體間的溝通透明度增加。各行為主體因水資源治理面臨沖突或需要合作時(shí)，網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)也給予了足夠制度支撐。各主體通過網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)減少信息不對(duì)稱性，實(shí)現(xiàn)最有效的治理。