試析南蘇丹的國家建構(gòu)

劉輝 雷真

內(nèi)容摘要：南蘇丹獨立后，民族國家建構(gòu)是刻不容緩的任務。按照《過渡憲法》的安排，南蘇丹的現(xiàn)代國家制度基本確立。蘇丹人民解放運動/軍成員進入各級政府機關。受戰(zhàn)時體制影響，軍人威權(quán)主義體制在南蘇丹得以確立;隨之而來的是軍人特權(quán)階層的出現(xiàn)。軍人威權(quán)主義體制和軍人特權(quán)階層嚴重制約南蘇丹的民族國家建構(gòu)，它們導致南蘇丹國家建構(gòu)的滯后。南蘇丹的國家建構(gòu)最終取決于蘇丹人民解放運動的改革。

關鍵詞：南蘇丹民族國家建構(gòu)危機

2011年7月9日，南蘇丹共和國正式成立。蘇丹南方結(jié)束了與喀土穆政府長達半個世紀時斷時續(xù)的內(nèi)戰(zhàn)，終于贏來了夢寐以求的獨立。南蘇丹的獨立意味著現(xiàn)代民族國家建構(gòu)的開始。然而10年時間過去了，南蘇丹的民族國家建構(gòu)特別是國家建構(gòu)異常的艱辛曲折。朱巴政府與蘇丹人民解放運動反對派的戰(zhàn)爭、經(jīng)濟困境、人道主義危機紛至沓來。它們給這個世界上最年輕的國家蒙上層層陰影，南蘇丹將何去何從？

一、國家建構(gòu)的相關理論

民族國家是當今世界主要的國際行為體，也是最有效的國家形式。民族國家的基本特征是不僅合法地壟斷暴力，而且以同質(zhì)性的民族為國家合法性的基礎。正如有學者所言，民族國家在國家形式上摒棄了傳統(tǒng)國家松散的中央-地方關系，建立起中央集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)。在民族的區(qū)域內(nèi)，民族國家壟斷了合法的暴力手段，對內(nèi)能夠?qū)嵤┯行У目刂?。這包括了一整套有效的官僚體制、財稅體制和國內(nèi)動員機制等制度的建立。[1]有學者指出，民族國家即“國家在邊界明確的主權(quán)疆域內(nèi)行使至高無上的主權(quán)，并以國家化的民族主義概念凝聚人心”。[2]因此，民族國家不僅是享有主權(quán)的地域政治實體，而且以同質(zhì)性的民族為核心。國家獨立是南蘇丹進行民族國家建構(gòu)的基本政治條件。

一般而言，民族國家建構(gòu)包括國家建構(gòu)和民族建構(gòu)兩個過程。國家建構(gòu)包括國家政治結(jié)構(gòu)、制度、法律建設，包括行政資源的整合和集中，使國家能夠?qū)ζ渲鳈?quán)范圍內(nèi)的領土實施統(tǒng)一的行政控制。[3]對南蘇丹而言，一方面，國家建構(gòu)集中于經(jīng)濟發(fā)展，提升人力資源，建立有效的安全機構(gòu)，實行負責任的財政政策，提供有效服務，進行基礎設施建設，還包括旨在鼓勵私人部門增長及外來投資的政策。[4]p.4本文重點探討南蘇丹的國家構(gòu)建。

二、南蘇丹的國家建構(gòu)

1.現(xiàn)代國家制度的建立

南蘇丹獨立伊始，新國家進行國家建構(gòu)。這個新國家擁有自己的疆域、領土，南蘇丹國家共同體正式確立。南蘇丹借助《過渡憲法》對全國實施統(tǒng)一的行政管理與控制。憲法是一個國家的根本大法，是一個國家制度的基礎。它創(chuàng)建國家的主要機構(gòu)——立法、司法與行政，并且區(qū)分各自責任，定義它們之間的關系及這些部門與人民之間的關系。[5]p.6南方獨立前，南方立法會議批準《過渡憲法》?！哆^渡憲法》于2011年7月9日獨立日由總統(tǒng)簽署并生效?！哆^渡憲法》取代2005年的《臨時憲法》，成為南蘇丹的最高法律?！哆^渡憲法》規(guī)定南蘇丹實行總統(tǒng)領導的混合總統(tǒng)制?？偨y(tǒng)既是國家元首，也是政府首腦，同時是蘇丹人民解放軍總司令，其他所有常規(guī)部隊的最高指揮官。現(xiàn)任蘇丹南方地區(qū)政府總統(tǒng)即為南蘇丹共和國總統(tǒng)。[6]在《過渡憲法》的規(guī)定下，南方地區(qū)政府總統(tǒng)薩爾瓦·基爾（Salva Kiir）順理成章地成為南蘇丹共和國總統(tǒng)。南蘇丹《過渡憲法》由16部分組成，主要包括《權(quán)利法案》、《國民政府》、《國家立法機關》等等?！哆^渡憲法》規(guī)定了南蘇丹的組成、領土、語言及宗教，也規(guī)定了國家的基本制度，包括行政、立法、司法機關的建立、組成、職責及相互關系，地方及與中央關系，金融與經(jīng)濟事務，人口普查等等。

按照《過渡憲法》的安排，成立南蘇丹民族政府，由立法機關、行政機關及司法機關三部門組成。南蘇丹的10個州亦即南方獨立前的10個州。各州也建立起一套行政機構(gòu)。地方政府分為三級：縣、鄉(xiāng)（Pamas最低人口25000人）、村（Boma或Ward）?？h政府負責稅收及其他事務。鄉(xiāng)里仍然是傳統(tǒng)領導人運用習慣法繼續(xù)在司法系統(tǒng)發(fā)揮作用。村的職權(quán)由村長（由蘇丹人民解放運動指派）和傳統(tǒng)酋長（由議會長老指派）共同行使。[7]p.203《過渡憲法》規(guī)定成立國民議會，由國家立法議會（national legislative assmbly）和上議院（council of states）組成。國家立法議會直接選舉產(chǎn)生;上議院由各州代表。[5]p.83上議院另有20名代表由總統(tǒng)指定。[6]司法機關由最高法院、上訴法院、高級法院、及按照本憲法條款及法律成立的其他法庭或特種法庭組成。[6]

按照《過渡憲法》的安排，南蘇丹建立了一整套政治官僚化機構(gòu)、稅收和財政體系，南蘇丹的國家制度基本確立。這是南蘇丹國家建構(gòu)的重要開始。成立于1983年的蘇丹人民解放運動（Sudan People’s Liberation Movement，簡寫SPLM）指揮自己的軍事組織——蘇丹人民解放軍（Sudan People’s Liberation Army，簡寫SPLA）為南蘇丹獨立浴血奮戰(zhàn)20多年。2011年7月9日，南蘇丹獨立后，像立法、行政、司法等國家機構(gòu)及大部分政府部門均由蘇丹人民解放運動主導。[5]p.83蘇丹人民解放運動的成員成為國家官僚機構(gòu)的成員。

2.軍人威權(quán)主義體制的確立

如前所述，南蘇丹共和國誕生后，蘇丹人民解放運動的成員占據(jù)了政府各部門。然而，一個不可忽視的現(xiàn)象是：自1983年成立以來，盡管蘇丹人民解放運動是蘇丹人民解放軍的政治組織，但是蘇丹人民解放運動與蘇丹人民解放軍沒有實現(xiàn)剝離。大多數(shù)情況下，蘇丹人民解放運動就是蘇丹人民解放軍，蘇丹人民解放軍就是蘇丹人民解放運動。蘇丹人民解放運動/軍（SPLM/A）更多的時候是一支軍事武裝。[8]p.67這樣一支部隊在國家獨立后占據(jù)政府各個部門，他們在南蘇丹確立了軍人威權(quán)主義體制。

南蘇丹的軍人威權(quán)主義體制源于蘇丹人民解放運動特殊的制度設計。蘇丹人民解放軍總指揮也是蘇丹人解放運動主席。作為一個解放組織，蘇丹人民解放運動的設計是，領導人既擔任最高軍事職位，也享用最高政治職務。這種設計的目的在于確保高層沒有分裂，政治和軍事安排能夠協(xié)調(diào)一致。但是它導致一種現(xiàn)象就是鼓勵了權(quán)力的集中，并且滋生了威權(quán)主義。[9]p.5自1983年成立之時起，蘇丹人民解放運動未舉行過全國性大會（national convention）;運動的核心機構(gòu)——政治軍事高級指揮部（the Political and Military High Movement）成員由加朗指定，1986-1991年，政治軍事高級指揮部沒有開過一次會議。[10]p.91蘇丹人民解放軍的高官曾多次批評加朗威權(quán)集權(quán)。

2005-2011年的過渡時期，蘇丹人民解放運動沒有進行必要的改革，蘇丹共和國成立后，蘇丹人民解放運動的原有體制被直接移植入政府機關。蘇丹人民解放運動的威權(quán)主義體制搖身為國家政治中的軍人威權(quán)主義體制。《過渡憲法》的安排充分地體現(xiàn)了這一點。在《過渡憲法》的規(guī)定下，總統(tǒng)有權(quán)撤消副總統(tǒng)、各部部長、各部副部長、各州州長、首席大法官，總統(tǒng)還是國家武裝部隊總指揮官。[6]當出現(xiàn)威脅到國家安全及領土完整的危機時，總統(tǒng)有權(quán)解散州立法議會。[6]《過渡憲法》還規(guī)定，對于任何訴訟總統(tǒng)有豁免權(quán);此外，總統(tǒng)在任期內(nèi)，不受任何法庭的指控與起訴。[6]南蘇丹總統(tǒng)大權(quán)獨攬。獨立后，總統(tǒng)對越來越多的事務幾乎是單方面做出決定，看不到部長的影子，副部長及辦公室主任也不曾露面。[11]p.142另外，南蘇丹的文盲率非常高。獨立之時，南蘇丹只有16%的女性和40%的男性識字。[12]p.24高文盲率帶來的問題是人力資源嚴重不足。人力資源的缺乏導致對政府部長及領導人的嚴重依賴，這嚴重削弱了政府政策的執(zhí)行力度。南蘇丹的國家建構(gòu)因此受到嚴重影響。

借助軍人威權(quán)主義體制，蘇丹人民解放運動的指揮官們瓜分國家的和平經(jīng)利、獨立紅利和石油紅利，從而形成軍人特權(quán)階層。軍隊占國家預算的40%。[4]p.12蘇丹人民解放運動指揮官的一夫多妻制的實行不僅強化了其特權(quán)地位，而且便利了指揮官對國家機關的控制。盡管加朗只有一個妻子（Rebecca），他是個例外，絕大多數(shù)蘇丹人民解放軍的指揮官妻妾成群。[13]蘇丹人民解放軍的領導人們至少有40-60個孩子是很正常的，新機關成立以來，這些孩子們被安置在政府及軍隊的各個機關。這種現(xiàn)象不是孤立的，軍事精英們利用手中權(quán)力廣置親信，這導致裙帶關系及腐敗盛行，行政效率低下。

3.國家建構(gòu)的滯后

國家構(gòu)建的首要構(gòu)件是“核心能動者”。政黨被認為是現(xiàn)代政治的根本標志。[14]現(xiàn)代政黨就是國家建構(gòu)的核心能動者。雖然蘇丹人民解放運動是蘇丹人民解放軍的政治組織，但是，作為一個政黨，非常年輕，它成立于2006年。南蘇丹國家建構(gòu)的核心能動者——蘇丹人民解放運動先天發(fā)育不足。“有效率的職業(yè)官員隊伍”是國家建構(gòu)的另一核心構(gòu)件。南蘇丹軍人掌握著各級國家機關，形成特權(quán)階層。這些特權(quán)階層要么是軍人，要么是軍人子女。他們代替“有效率的職業(yè)官員隊伍”執(zhí)行國家建構(gòu)的任務，大多數(shù)人能力不足。南蘇丹的國家建構(gòu)因此受到嚴重制約。

獨立后南蘇丹一系列國家制度及機構(gòu)的建立既是行政整合的過程，也是國家建構(gòu)的重要內(nèi)容。歷史經(jīng)驗表明：一個強有力的國家不僅僅取決于行政制度如官僚政治的建立，更多地取決于對社會的有效控制。[8]p.46從國家建構(gòu)的視角來看，存亡攸關的問題不是政治穩(wěn)定，而是社會控制的分布及國家能夠如所期望的那樣有能力管理和改造社會。[8]p.47蘇丹人民解放運動既無法做到對社會的有效控制，也無法在自己的疆域里確立真正的政治權(quán)威;而對于國家建構(gòu)中提到的發(fā)展經(jīng)濟，改革財政，提供服務，進行基礎設施建設只是停留在紙面上。

南蘇丹獨立之時，十個州，七個州有叛亂，有些州的叛軍、地方民兵仍然存在。2006年“大帳篷戰(zhàn)略”之后，一些民兵及軍閥被吸收，實際上，他們?nèi)匀皇遣环€(wěn)定因素。上尼羅河地區(qū)（Upper Nile）的地方武裝比較強大。上尼羅河地區(qū)的帕力諾·馬提普（Paulino Matip）和彼特·嘎迪特（Peter Gadet）勢力比較強大。這些人在南蘇丹獨立后，對南蘇丹的國家共同體構(gòu)成嚴重挑戰(zhàn)。一旦有風吹草動，這些人將率先而動。2013年12月15總統(tǒng)基爾指控馬查爾未遂政變之后，彼得·嘎迪特迅速倒戈支持馬查爾。

獨立之后的南蘇丹也制定了《南蘇丹發(fā)展計劃》（2011-2013年），旨在對國家進行建設。該計劃長達100頁，主要包括改革管理，實現(xiàn)農(nóng)村快速發(fā)展，擴大教育和衛(wèi)生服務，鞏固和平，提高安全等等。但是，由于軍人威權(quán)主義體制下軍人的執(zhí)政能力的限制及缺乏公共預算，這些計劃根本無法實現(xiàn)。南蘇丹的國家建構(gòu)出現(xiàn)滯后。

三、結(jié)論

如果說南方獨立之前，南蘇丹人一直生活在噩夢之中，這個噩夢是由北蘇丹人造成的;那么2011年南方獨立之后，南蘇丹人生活在另一種噩夢之中，這個噩夢是由南蘇丹人自己造成的。2013年后，南蘇丹人深陷內(nèi)戰(zhàn)之中。南蘇丹人的生活并沒有因為國家獨立而改善，貧窮、饑餓較之以前更加嚴重。蘇丹人民解放運動借國家獨立之機在南蘇丹確立了軍人威權(quán)主義體制，隨之形成了軍人特權(quán)階層。軍人特權(quán)階層在進行國家建構(gòu)能力不足，行動不夠。雖然南蘇丹進行了民族國家的初步建構(gòu)，它是有形的制度設計，更多的時候是一種架構(gòu)。它們既缺乏實質(zhì)性的核心內(nèi)容，又缺乏根本性的行動。南蘇丹的國家建構(gòu)，大多虛而不實、有令無形。南蘇丹民族國家的建構(gòu)取決于蘇丹人民解放運動的改革及其與南蘇丹國家之間的良性互動。唯其如此，南蘇丹才有望實現(xiàn)和平與發(fā)展。

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作者簡介：劉輝，女，史學博士，西安石油大學馬克思主義學院特聘教授，郵編，710065手機：17367729587;電子信箱：mrslh2005@163.com雷真，西安石油大學馬克思主義學院研究生。

本文為教育部人文社會科學研究青年基金項目“南蘇丹民族國家建構(gòu)研究”（項目號19XJC770004）的階段性成果。