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    基本公共服務(wù)供給問題研究綜述

    2021-11-10 04:19:40張凱鋒
    科學(xué)與生活 2021年11期
    關(guān)鍵詞:財(cái)政分權(quán)均等化

    張凱鋒

    摘要:在現(xiàn)代化財(cái)政體制框架下,為了更好地實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變,提升基本公共服務(wù)供給的能力至關(guān)重要。基本公共服務(wù)供給問題長久以來備受學(xué)者關(guān)注,本文對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行邏輯性梳理,從財(cái)政分權(quán)對我國基本公共服務(wù)供給的影響和我國基本公共服務(wù)供給體制存在的問題這兩個大的維度展開,以具體問題為導(dǎo)向進(jìn)行細(xì)化,對我國目前在基本公共服務(wù)供給方面的研究有了一個比較清晰的掌握。同時,針對已有文獻(xiàn)存在的不足之處,本文對基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域接下來的研究提出展望。期望能助力于基本公共服務(wù)體系更加完善,體制機(jī)制更加健全,基本公共服務(wù)均等化等目標(biāo)的總體實(shí)現(xiàn)。

    關(guān)鍵詞:公共服務(wù)供給;財(cái)政分權(quán);供給體制;均等化

    一、財(cái)政分權(quán)體制下我國基本公共服務(wù)供給研究及述評

    從我國1994年實(shí)行分稅制改革以來,不少學(xué)者從分權(quán)視角對中國的經(jīng)濟(jì)增長奇跡給出了有說服力的解釋。但是,與驕人的經(jīng)濟(jì)增長相比,在公共領(lǐng)域財(cái)政分權(quán)發(fā)揮的效用遠(yuǎn)不能讓人滿意,越來越多的學(xué)者開始研究財(cái)政分權(quán)對公共服務(wù)供給可能存在的負(fù)面影響,主要集中在三個方面。

    1.1財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給扭曲的研究

    中國的財(cái)政體制是一種非規(guī)范的事實(shí)性分權(quán)制度安排。主要表現(xiàn)為財(cái)政分權(quán)從屬于行政集權(quán),地方官員在以上級政府的命令為行動準(zhǔn)則的同時,還在一定程度上追求自身利益的最大化,地方居民對地方政府的行為又缺乏有效的監(jiān)督和約束。因此,很難保證地方政府的公共服務(wù)供給行為不會與地方居民的需求偏好發(fā)生偏差。

    從政府行為角度來看,周黎安(2004)指出中國地方政府以向上負(fù)責(zé)為主,官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系,政績考核是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)有力激勵。平新喬和白潔(2006)實(shí)證檢驗(yàn)了中國分稅制改革以來,地方公共支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等外生變量的敏感性,發(fā)現(xiàn)在財(cái)政分權(quán)的背景下,財(cái)政激勵導(dǎo)致了地方公共支出結(jié)構(gòu)的扭曲和“偏差”。王永欽等(2007)認(rèn)為在高程度的分權(quán)體制下,地方政府不愿提供需要更多的財(cái)力卻政績更少的軟公共品。龔鋒和盧洪友(2009)的研究也發(fā)現(xiàn),在中國式財(cái)政分權(quán)體制下,地方政府傾向于擴(kuò)張地方行政管理費(fèi)和基本建設(shè)支出的規(guī)模。

    從基本公共服務(wù)的具體領(lǐng)域來看,傅勇和張晏(2007)的實(shí)證研究表明,財(cái)政分權(quán)與基建支出比重正相關(guān),與文教科衛(wèi)支出比重負(fù)相關(guān),據(jù)此可以認(rèn)為,財(cái)政分權(quán)扭曲了政府支出結(jié)構(gòu)。周亞虹等(2013)發(fā)現(xiàn)以財(cái)政自主度衡量的財(cái)政分權(quán)顯著減少地方政府的公共教育供給。余顯財(cái)和朱美聰(2015)利用省級面板數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)對醫(yī)療供給水平的影響時發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)在剔除“市場”供給因素后與醫(yī)療供給負(fù)相關(guān)。盡管有少數(shù)學(xué)者對上述文獻(xiàn)還持有懷疑態(tài)度,還在利用新的方法進(jìn)行論證。但是,目前的財(cái)政分權(quán)體制在公共服務(wù)領(lǐng)域存在一定程度的負(fù)面影響已經(jīng)基本達(dá)成共識。

    1.2財(cái)政分權(quán)與基本公共服務(wù)供給效率的研究

    財(cái)政分權(quán)對基本公共服務(wù)供給效率的影響也是學(xué)者們關(guān)注的話題之一。1994年分稅制改革以后,地方支出的效率總體上有所改善。但是,這種改善在多大程度上應(yīng)歸功于分權(quán)體制還不得而知。劉長生等(2008)以義務(wù)教育為例,利用中國省級面板數(shù)據(jù)對財(cái)政分權(quán)與義務(wù)教育提供效率之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn),雖然財(cái)政分權(quán)從總體上有利于義務(wù)教育提供效率的提升,但存在顯著的地區(qū)差異。龔鋒和盧洪友(2013)以義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例,結(jié)果顯示醫(yī)療衛(wèi)生和義務(wù)教育配置效率受到多維財(cái)政分權(quán)的影響,大小與方向均存在較大差異。只有分別檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)與各類公共服務(wù)配置效率的關(guān)系,才能全面準(zhǔn)確地評估財(cái)政分權(quán)對地方公共服務(wù)供給行為的真實(shí)影響。同時,也有學(xué)者提出可以通過完善雙向問責(zé)機(jī)制、提升地方政府支出行為的績效水平,從根本上緩解地方政府支出結(jié)構(gòu)扭曲程度,提高公共服務(wù)供給效率(郁建興和高翔,2012;陳思霞和盧盛峰,2014)。隨著2018年中央《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算管理績效的意見》的出臺,財(cái)政資金的使用績效問題上升到了一個新的高度,也是未來相關(guān)研究的一個重要方向。

    1.3 財(cái)政分權(quán)體制下轉(zhuǎn)移支付制度對基本公共服務(wù)供給的影響

    轉(zhuǎn)移支付一直都是地方政府可支配收入的重要組成部分,加之地方政府收入有限性與支出不斷增長之間的固有矛盾,轉(zhuǎn)移支付收入對地方政府顯得格外重要,尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)對中央轉(zhuǎn)移支付有著很高的依賴程度。田侃和亓壽偉(2013)指出轉(zhuǎn)移支付顯著促進(jìn)了中部地區(qū)低水平公共交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展,抑制了中、東部地區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展,而對西部地區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)則有顯著促進(jìn)作用。同時,轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了西部地區(qū)公共基礎(chǔ)教育發(fā)展,對中、東部地區(qū)則具有抑制作用。胡斌和毛艷華(2018)通過實(shí)證發(fā)現(xiàn),轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大在概率上顯著增加了基本公共服務(wù)均等化,但是不同轉(zhuǎn)移支付形式對基本公共服務(wù)均等化的影響有顯著差異,稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)均等化顯示出無效性,一般性轉(zhuǎn)移支付在概率上顯著增加了基本公共服務(wù)均等化。官永彬(2019)研究表明,地方政府的競爭加劇了區(qū)際公共服務(wù)不均等,而引入轉(zhuǎn)移支付可成為平抑區(qū)際財(cái)政能力差距和治理地方政府行為的有效工具,具有顯著的公共服務(wù)均等化效應(yīng)。

    轉(zhuǎn)移支付究竟能否促進(jìn)基本公共服務(wù)供給?一部分學(xué)者給出了不同的聲音。謝芬和肖育才(2013)認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付會導(dǎo)致地方政府努力下降和阻斷地方政府提供公共服務(wù)成本分?jǐn)偤褪找娣窒碇g的聯(lián)系。宋小寧等(2012)實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付對基本公共服務(wù)的供給的影響極其微弱,更應(yīng)依靠專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。鄭垚和孫玉棟(2018)指出轉(zhuǎn)移支付能夠有效擴(kuò)大地方基本公共服務(wù)的支出規(guī)模,但是這種促進(jìn)作用存在門檻效應(yīng),并且無法有效改善地方政府“重經(jīng)濟(jì)建設(shè),輕公共服務(wù)”的支出偏好。胡洪曙和武鍶芪(2019)也發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付能在一定程度上改善轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的供給,但該促進(jìn)作用易被缺乏彈性的行政性薪金支出弱化,并且轉(zhuǎn)移支付在提升公共服務(wù)支出占比上存在著以財(cái)政努力為門檻的三重門檻效應(yīng)。

    1.4 文獻(xiàn)述評

    上述文獻(xiàn)研究主要集中在我國現(xiàn)行的分權(quán)體制下對基本公共服務(wù)供給的影響上。主要從地方政府行為及財(cái)政壓力、公共部門效率、戶籍管制和轉(zhuǎn)移支付制度的影響為切入點(diǎn)研究了財(cái)政分權(quán)對基本公共服務(wù)供給的影響。財(cái)政分權(quán)對公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)造成的扭曲已基本達(dá)成共識,但是財(cái)政分權(quán)對基本公共服務(wù)供給效率的要影響復(fù)雜的多,由于分析的主要視角不同,采用的數(shù)據(jù)不同,分析數(shù)據(jù)的方法不同,還沒有研究能把財(cái)政分權(quán)對公共服務(wù)供給效率影響機(jī)理系統(tǒng)的、清晰的講清楚。研究轉(zhuǎn)移支付制度對基本公共服務(wù)供給的影響已經(jīng)比較全面,而且基本達(dá)成共識,轉(zhuǎn)移支付制度在公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著一定作用,但是這種作用是有限的。限制性主要表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付作用的地區(qū)差異、門檻效應(yīng)以及制度本身存在的問題。隨著財(cái)政分權(quán)體制的不斷改善,轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容也將更加豐富,機(jī)制更加合理。

    二、我國基本公共服務(wù)供給體制研究及述評

    改革開放以來,基本公共服務(wù)供給的重要性不斷提高,覆蓋的范圍不斷擴(kuò)大,供給規(guī)模日益增長,已經(jīng)取得了顯著的成就。但是,在基本公共服務(wù)供給體制中還存在很多問題,很多學(xué)者以問題為導(dǎo)向,對我國基本公共服務(wù)供給體制進(jìn)行了大量的研究,主要集中在三個方面。

    2.1政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明確

    由于中央與地方政府、地方政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明確,導(dǎo)致政府在基本公共服務(wù)供給中的“缺位”“錯位”等現(xiàn)象時有發(fā)生。熊波(2007)研究發(fā)現(xiàn)我國目前事權(quán)劃分的特點(diǎn)有1)政府與市場職能界定不明確,2)各級政府事權(quán)劃分不合理,財(cái)權(quán)上移,事權(quán)下移導(dǎo)致中央與地方錯位,地方各級政府錯位,3)上下級政府之間事權(quán)劃分不統(tǒng)一、不規(guī)范,有很強(qiáng)隨意性。葉文輝(2004)指出在政府責(zé)任劃分上,高層政府特別是中央政府應(yīng)對農(nóng)村公共物品供給事權(quán)進(jìn)行根本性調(diào)整,更多地承擔(dān)義務(wù)教育和基礎(chǔ)設(shè)施供給的責(zé)任。政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分,是財(cái)政體制改革的重點(diǎn),國家一直在做相關(guān)努力,國務(wù)院2018年出臺了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》,力爭到2020年,逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制??梢灶A(yù)見政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分將會更加明確、更加細(xì)致、更加合理、更加有效。

    2.2基本公共服務(wù)供給主體單一,謀求供給主體多元化

    政府為絕對主體提供基本公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀是不爭的事實(shí),學(xué)者主要從引入市場機(jī)制和鼓勵社會組織等第三方參與兩個方面研究。賈康、孫潔(2006)提出公共物品的提供者不一定要充當(dāng)生產(chǎn)者的角色,而可以運(yùn)用政府采購手段完成其職責(zé)。肖鵬(2007)認(rèn)為公共服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,政府資金難以為繼,且政府壟斷的公共服務(wù)供給質(zhì)量低下、效率不高,市場經(jīng)濟(jì)和非盈利組織的發(fā)展,使得公共服務(wù)主體多元化成為可能。喬運(yùn)鴻、杜倩(2015)研究表明,中國農(nóng)村民間組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給要注意在合作供給中精準(zhǔn)把握鄉(xiāng)村民間組織參與公共服務(wù)的角色定位,恰當(dāng)?shù)靥幚砼c基層政府、村委會的關(guān)系,在服務(wù)內(nèi)涵中凸顯民間組織服務(wù)的本土化、多樣性、差異性特色。但同時,林萬龍(2007)通過案例分析表明,農(nóng)村公共服務(wù)的市場化供給不必然帶來供給效率的提高,也有可能會對供給的公平性造成損害。效率與公平的兼顧,既取決于具體公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性,也取決于政府部門的有效監(jiān)管。所以,在強(qiáng)調(diào)供給主體多元化的同時,也要注意不能一味的追求“純粹的市場”、“純粹的社會”的做法,這樣未必有利于公共服務(wù)購買有效性的提升。

    2.3基本公共服務(wù)供求矛盾突出,供需難以匹配

    供求矛盾首要體現(xiàn)是供給總量不足,郭澤保(2012)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加大政府公共財(cái)政的投入力度,構(gòu)建以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的公共服務(wù)籌資機(jī)制,建立健全財(cái)政支出投入穩(wěn)定增長機(jī)制,增強(qiáng)公共財(cái)政保障能力,同時發(fā)揮社會籌資的力量,形成多渠道籌資機(jī)制。其次是供需不匹配。劉彤等(2012)認(rèn)為在“自上而下”的供給決策機(jī)制下,農(nóng)民缺乏表達(dá)自己意愿的機(jī)制和平臺,地方各級政府部門及其決策者通常按照自己的“政績”和“利益”需要來供給農(nóng)村公共服務(wù),導(dǎo)致了供給與需求的矛盾。張廷君(2015)選取福州市便民呼叫中心為案例,研究發(fā)現(xiàn):公眾參與大多是基于自身利益的被動訴求,參與層次較低,雖然公共部門對公眾訴求的回應(yīng)率較高,但回應(yīng)質(zhì)量卻可能因缺乏足夠的監(jiān)督而無法得到保證,公眾與公共部門間的對話關(guān)系尚未得到有效的發(fā)揮。由此可以看出,解決公共服務(wù)供給與需求的矛盾是提升政府基本公共服務(wù)供給能力的核心路徑,也是提高政府基本公共服務(wù)供給效率的必然要求。

    2.4 文獻(xiàn)述評

    上述文獻(xiàn)主要是通過對現(xiàn)有的基本公共服務(wù)供給體制存在的主要問題進(jìn)行研究分析,并且提出相對應(yīng)的政策建議。政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分、供給主體多元化、供需矛盾突出、基本公共服務(wù)均等化等問題的研究已經(jīng)比較成熟,政府也在不斷致力于改善這些問題。相對來說,在1)政府基本公共服務(wù)供給績效考核的具體指標(biāo)與體系建設(shè),2)社會組織等第三方參與基本公共服務(wù)供給路徑選擇,3)公眾需求表達(dá)的合理途徑及政府監(jiān)督機(jī)制,4)具有地方和民族特色的基本公共服務(wù)供給等這些方面的研究還很有限??偟膩碚f,目前我國基本公共服務(wù)供給的絕對主導(dǎo)還是政府,在基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域“政府不是萬能的,但沒有政府是萬萬不能的”,需要多方的合力,共同致力于基本公共服務(wù)供給的研究與實(shí)踐。

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