中國(guó)行政審批制度改革的漸進(jìn)化過(guò)程的問(wèn)題探究

朱新月

摘要：在我國(guó)政府體制改革過(guò)程中，“簡(jiǎn)政放權(quán)”一直是關(guān)注的重點(diǎn)，政府轉(zhuǎn)變職能以政府行政審批制度的改革為抓手，在歷經(jīng)二十年的改革進(jìn)程后，行政審批制度機(jī)制不斷完善，本文就行政審批制度的過(guò)程邏輯、亟待解決的問(wèn)題和優(yōu)化方向進(jìn)行探究。

關(guān)鍵詞：行政審批制度;簡(jiǎn)政放權(quán)

黨的十九屆三中全會(huì)以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，提出“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，為轉(zhuǎn)變政府職能、提高效率效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府指明了方向。由于行政審批制度在市場(chǎng)與政府兩者之間具有高度相關(guān)性，所以行政審批制度自改革開(kāi)放以來(lái)一直受到黨和中央政府的高度重視，將其視之為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口。那么我國(guó)的行政審批制度在改革的過(guò)程中如何推進(jìn)的呢？改革是政府的自我革命，改革想要取得成功就必然不可能一蹴而就、一帆風(fēng)順，那么目前行政審批制度還在哪些方面存在著問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)呢？下文將一一敘之。

一、改革的進(jìn)程

國(guó)務(wù)院于2001年9月成立了行政審批制度改革的中央領(lǐng)導(dǎo)小組，至此，全面改革行政審批制度被提上日程。那么如何界定行政審批呢？次年12月，在國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題》中做了明確的闡釋—“行政審批是行政審批機(jī)關(guān)，包括具有行政審批能力的其他組織，根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為{1}?！睂?shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，下放不該管的權(quán)力的同時(shí)管理好政府該管的行政事務(wù)要以改革行政審批制度改革為重要抓手。

自2001年，我國(guó)設(shè)定、啟動(dòng)了改革行政審批制度的目標(biāo)和進(jìn)程后，行政審批制度主要為兩個(gè)階段：第一階段為2001年到2012年的主要改革內(nèi)容為政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，第二階段為2013年迄今的以“放管服”為主要內(nèi)容的改革。在改革的第一階段內(nèi)。我國(guó)政府對(duì)于什么事務(wù)應(yīng)該管、什么權(quán)力應(yīng)該下放作出了初步界定;對(duì)改革的原則、范圍、具體實(shí)施程序提出具體要求;通過(guò)頒布《中國(guó)人民共和國(guó)行政許可法》使得行政審批改革有了法律依據(jù)，提高制度化、規(guī)范化水平。經(jīng)過(guò)一系列行政法規(guī)、條例的出臺(tái)以及各部門(mén)的努力下，自2001年開(kāi)啟行政審批制度改革以來(lái)，我國(guó)共取消整改了至少2497項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，高達(dá)原審批事項(xiàng)的二分之一，改革成效有目共睹：行政審批項(xiàng)目的明顯減少、行政程序得到簡(jiǎn)化、政府管理方式有所創(chuàng)新，市場(chǎng)活力得到激發(fā)，政府的公信力和政府權(quán)威得到提升。同時(shí)，在這一階段，監(jiān)察部與中央各部聯(lián)合下發(fā)的深化行政體制改革的意見(jiàn)對(duì)于提升政府行政審批程序的透明化和公開(kāi)化運(yùn)作有明顯成效。利于行政審批權(quán)辦私事、謀私利的現(xiàn)象得到一定程度上的制約。在改革的第二階段，也就是2013年后，行政審批制度改革開(kāi)始以“放管服”為首要內(nèi)容，改革得到進(jìn)一步深化。所謂“放”就是政府將該下放的權(quán)力進(jìn)一步下放到位，“管”即轉(zhuǎn)變政府職能為管理服務(wù)職能，在行政審批的過(guò)程中政府不僅要“放”還要“管”，厘清什么該“放”什么該“管”，“放管結(jié)合”后還要注重優(yōu)化服務(wù)職能，三者協(xié)調(diào)相輔相成以實(shí)現(xiàn)政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。在這一階段，即2002年到2019年，我國(guó)政府在取消和下放行政審批權(quán)力取得又一進(jìn)展，在2013年、2014年、2015年、2016年前后頒布的行政決定中共計(jì)取消2901項(xiàng)以及下放565項(xiàng)。與此同時(shí)，全國(guó)各地持續(xù)對(duì)政府事務(wù)、政府服務(wù)進(jìn)行積極整改：通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建立線上政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)、設(shè)立行政辦事大廳，力求群眾“最多跑一次”、“最后一公里”的一站式政務(wù)服務(wù);建立權(quán)力、責(zé)任、負(fù)面清單。以成都市武侯區(qū)為例，自2019年成都市出臺(tái)了《深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作要點(diǎn)的通知》以來(lái)，武侯區(qū)政府反應(yīng)迅速，率先啟動(dòng)了“相對(duì)集中行政許可權(quán)”為核心的行政審批體制改革，“一枚印章管審批”“一個(gè)大廳管服務(wù)”的模式都是全國(guó)首創(chuàng)。這樣，通過(guò)近二十年的不懈努力，可以說(shuō)在行政審批制度改革的進(jìn)程中，政府在有所作為的條件下實(shí)現(xiàn)了肩上重?fù)?dān)的階段性成功“卸下”。這個(gè)有所作為意在指政府成功轉(zhuǎn)變了工作重點(diǎn)，使得在涉及市場(chǎng)領(lǐng)域的行政審批制度改革中帶來(lái)的紅利更為明顯。比如在企業(yè)資金周轉(zhuǎn)方面，我們?nèi)∠嗽鹊淖?cè)資本實(shí)繳制度改為注冊(cè)資本的認(rèn)繳制度，以此很大程度上激發(fā)了市場(chǎng)主體的活力。再者是市場(chǎng)準(zhǔn)入制度方面，通過(guò)“五證合一”制度、“一照一碼”制度使得企業(yè)也不必需要去眾多個(gè)職能部門(mén)就可以高效完成企業(yè)注冊(cè)，市場(chǎng)的活力和創(chuàng)造力得以有效激發(fā)。

二、行政審批制度亟待解決的問(wèn)題及優(yōu)化方向

綜上，我們已經(jīng)悉知我國(guó)在行政審批制度上的改革成效顯著，但是并不代表我們?cè)谶@個(gè)過(guò)程中沒(méi)有已經(jīng)沒(méi)有問(wèn)題需要解決，因?yàn)楦母锞褪且粋€(gè)漸進(jìn)的、螺旋式上升的過(guò)程，那么我國(guó)在行政審批制度的改革事業(yè)中還有哪些亟待解決的問(wèn)題呢？筆者認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，行政審批制度的“含金量”有待提高。雖然在這近二十年行政審批制度的改革中，我們?nèi)〉昧肆康摹皠倮?，但那些真正涉及老百姓利益的，隱藏的“痛點(diǎn)”是否真的逐一被整改，是否隱藏在那些“含金量”不高的、下放了的審批事項(xiàng)背后遲遲得不到解決，我們?cè)谶@方面改革中何時(shí)能得到質(zhì)的提升。如果政府取消或下放的審批事項(xiàng)大多都是明面上的，無(wú)關(guān)痛癢的事項(xiàng)，而那些影響市場(chǎng)環(huán)境、制約生產(chǎn)進(jìn)步、束縛創(chuàng)新的審批權(quán)還是牢牢攥緊在政府手中的同時(shí)甚至在部分地區(qū)和部分領(lǐng)域出現(xiàn)行政審批權(quán)力明放暗收、變響擴(kuò)權(quán)的亂象，這些形式化、表面化的問(wèn)題不到解決，那么改革將無(wú)法深入，人民群眾的幸福感、市場(chǎng)的活躍度將難以得到進(jìn)一步質(zhì)的提升。對(duì)此，我們要繼續(xù)堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)的改革方向，取消設(shè)定那些可以依靠市場(chǎng)機(jī)制得到調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織和工會(huì)能進(jìn)行自我管理的的行政審批事項(xiàng)，將權(quán)力下放給社會(huì)、給市場(chǎng)。行政審批的相關(guān)部門(mén)要有堅(jiān)決為市場(chǎng)、為人民服務(wù)的決心與勇氣，當(dāng)斷即斷，當(dāng)管才管。

第二，改革過(guò)程中、后續(xù)里監(jiān)管的力度較弱。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一個(gè)方面是，在行政審批制度改革前，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，一個(gè)企業(yè)需要在注冊(cè)企業(yè)時(shí)，多個(gè)政府部門(mén)都需要進(jìn)行審批;企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)，也由多個(gè)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管;企業(yè)觸犯市場(chǎng)規(guī)則，擾亂市場(chǎng)秩序時(shí)由多個(gè)部門(mén)處罰。在改革后，企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的門(mén)檻降低、需要辦理的程序減少，這又導(dǎo)致政府的監(jiān)督職能在企業(yè)參與市場(chǎng)活動(dòng)的過(guò)程中不甚明晰，監(jiān)督不力，甚至政府部門(mén)之間還相互推諉。另一方面，行政審批項(xiàng)目得到批量取消，使得很多地方政府、政府部門(mén)對(duì)于改革的目的和目標(biāo)理解出現(xiàn)偏差，從管理職能轉(zhuǎn)變成監(jiān)督角色、服務(wù)角色的過(guò)程中找不到合適的落腳點(diǎn)，在審批職能取消的同時(shí)也使的自己的監(jiān)督職能隨之缺位，造成“不作為”的現(xiàn)象。對(duì)此，行政程序在政府行政活動(dòng)中的意義與重要性得以體現(xiàn)。行政審批制度改革不僅是在法律的層面上得以確立下來(lái)，還要通過(guò)完善行政程序使得在行政審批的過(guò)程中處處體現(xiàn)制度化、規(guī)范化。與行政程序和立法相關(guān)的一個(gè)概念是行政自由裁量權(quán)，在目前行政審批制度還尚處于需健全和完善的階段，可以盡可能地減小在后續(xù)對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管過(guò)程中的自由裁量權(quán)的范圍，對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管和執(zhí)法要切實(shí)到位。

第三，各地區(qū)在行政審批改革中的信息化構(gòu)建水平參差不齊。在大數(shù)據(jù)成為現(xiàn)代政府政務(wù)公開(kāi)，提高透明度、增加政府和群眾之間距離的重要工具后，我們可以看見(jiàn)全國(guó)各地的政府都力圖用數(shù)據(jù)平臺(tái)提升自身的政務(wù)水平。運(yùn)用網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)，對(duì)于企業(yè)線上提交企業(yè)資料，政府加快審批企業(yè)信息、線上咨詢以及信息公開(kāi)都大有益處，不僅提高行政審批部門(mén)的辦事效率，也降低了企業(yè)的辦事成本，提高市場(chǎng)主體滿意度激發(fā)主體的積極性。除此之外，還利于構(gòu)造一個(gè)公開(kāi)透明的監(jiān)督、服務(wù)環(huán)境。但由于全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，財(cái)政實(shí)力差異較大，信息技術(shù)水平掌握也不同，造成了行政審批部門(mén)在處理行政審批事務(wù)的速度和效率參差不齊。有的地方政府的網(wǎng)站出現(xiàn)信息公布、更新不及時(shí)，線上咨詢服務(wù)只是虛設(shè)，審批事項(xiàng)流程也未明晰的在網(wǎng)站中公布，網(wǎng)站缺乏人性化設(shè)計(jì)等等問(wèn)題。因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展勁頭十足，財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，要提高行政審批領(lǐng)域線上服務(wù)平臺(tái)的人性化設(shè)計(jì)水平。對(duì)于技術(shù)水平欠缺的地區(qū)可以用線上線下相協(xié)的多元化方式來(lái)彌補(bǔ)技術(shù)層面造成的信息溝通不暢，也能提升群眾的滿意度。

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