水污染治理現(xiàn)狀策略研究展望

張治 潘清 唐杰鵬 宋文賀

摘要：通過水污染防治技術(shù)開發(fā)層面、政府管理層面、社會公共治理層面等方面的研究，總結(jié)國內(nèi)水污染治理的現(xiàn)狀情況，提出國內(nèi)水污染治理未來研究方向，對國內(nèi)水污染治理管理提升具有重要意義。

關(guān)鍵詞：治理策略、水污染、水污染治理、流域治理、政府

水污染問題由來己久，也是個全球性的問題，任何一個國家，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，或多或少地都對水體產(chǎn)生了污染，一般都經(jīng)歷了污染產(chǎn)生、污染加劇、污染治理到環(huán)境改善的過程，水環(huán)境的污染使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重的影響和制約，已經(jīng)上升到了影響國家戰(zhàn)略發(fā)展的高度，因此迫切的需要相應(yīng)的理論和技術(shù)的支持。對于水污染的研究，從微觀上的研究到宏觀上的探討都在持續(xù)的進(jìn)行，使得水污染治理研究內(nèi)容更豐富、層次更多樣、范圍更廣泛。

1、水污染防治的研究

（1）水域環(huán)境管理的重中之重是污染防治，但水環(huán)境管理中存在生態(tài)環(huán)境意識、認(rèn)識不到位的情況，限制了水環(huán)境系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)，尤其是在區(qū)域水域管理當(dāng)中[1]。應(yīng)當(dāng)逐步完善以水域?yàn)閱挝?、跨行政區(qū)域的管理體系，保持水生態(tài)結(jié)構(gòu)完整的同時推進(jìn)水環(huán)境管理、水污染防治措施。

（2）相關(guān)部門的經(jīng)濟(jì)政策不能有效的執(zhí)行，污染防治資金短缺是目前水污染現(xiàn)狀的重要體現(xiàn)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境政策也在不斷的完善，需要多元化的環(huán)境發(fā)展才能夠更好的改善現(xiàn)在的水環(huán)境問題。

（3）水污染防治方面存在著水環(huán)境管理權(quán)分割、水環(huán)境社會監(jiān)督機(jī)制不健全、流域水環(huán)境管理關(guān)系不清等問題，應(yīng)當(dāng)將其作為一個系統(tǒng)工程來處理，從原則、制度、體制、法制各個方面予以完善[2]。

2、水污染防治技術(shù)開發(fā)層面的研究

自1980年代以來，更多的污染和富營養(yǎng)化的湖泊，使我國在水污染防治技術(shù)開發(fā)方面取得了顯著進(jìn)展。但我國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用和湖流域水污染防治管理和政策研究是較為分散和薄弱的，這成為我國流域水環(huán)境管理的主要瓶頸。

我國的水污染治理主要依靠的是政府的促進(jìn)，通過加強(qiáng)立法和執(zhí)法來對企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)控，治理水污染。對于個人和其他社會自治，我國采用的方式是加強(qiáng)宣傳教育，擴(kuò)大影響力，讓更多的人投入到治理水污染的過程中來，同時因行政區(qū)域劃分不明確[3]、欠缺水污染治理的政策法規(guī)[4]等問題，讓水污染治理效果不是特別明顯。

3、政府管理體制的研究

環(huán)境區(qū)域具有整體性和系統(tǒng)性特征，必須體制一致及環(huán)境資源分配一致，設(shè)置統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)或者協(xié)調(diào)相關(guān)部門形成步調(diào)一致的區(qū)域管理[5]。環(huán)境管理既要符合社會發(fā)展的現(xiàn)代化要求，又要在必要時理清思路體系重構(gòu)，通過環(huán)境管理達(dá)到促使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目的。

地方政府在水污染防治中，特別是流域水污染防治中，相關(guān)部門首先要做到監(jiān)測信息互通且統(tǒng)一，監(jiān)測信息統(tǒng)一是下一步監(jiān)管的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。應(yīng)該經(jīng)常性地召開聯(lián)席會議，分享監(jiān)管信息，加強(qiáng)對各種監(jiān)管信息的綜合研判，站在更高地高度處理好全局和局部的關(guān)系。同時各地域的資源稟賦，對水污染防治工作來說都是決策基礎(chǔ)。

以指令性控制為主、經(jīng)濟(jì)激勵為輔、公眾參與為補(bǔ)充的新機(jī)制是水污染防治的大勢所趨。并形成一套輔之以行政手段、法律手段和教育手段的以經(jīng)濟(jì)激勵手段和產(chǎn)權(quán)管理手段，形成相互促進(jìn)防治體系。

4、水污染管理機(jī)制的研究

水資源管理的體制分割，將導(dǎo)致水資源與具體使用間極度不協(xié)調(diào)、水資源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備以及供水系統(tǒng)調(diào)度難等問題進(jìn)行分割。隨著而來的是水資源匱乏、洪澇不斷、生態(tài)環(huán)境污染等問題，直接危害人們的生產(chǎn)與生活[6]。

5、政府在水污染整治中占據(jù)核心地位的研究

政府在水污染整治必須處于核心地位，但同時在水污染治理中，地方政府需要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)。

6、關(guān)于公共治理的研究

公共治理理論存在醞釀興起階段、百家爭鳴階段、共識發(fā)展階段等三個階段，其概念在國家治理視角下達(dá)成了概念上的共識：主張分權(quán)導(dǎo)向，社會公共管理應(yīng)由多主體共同承擔(dān);重新認(rèn)識市場在資源配置中的地位和作用，重構(gòu)政府與市場關(guān)系;服務(wù)而非統(tǒng)治，傳統(tǒng)公共行政模式發(fā)生變革，公共政策、公共服務(wù)是協(xié)調(diào)的產(chǎn)物[7]。當(dāng)前國內(nèi)跨區(qū)域水污染治理在充分發(fā)揮政府行政主導(dǎo)作用的同時，應(yīng)同時充分發(fā)揮市場在資源配置中的靈活性與多樣性優(yōu)勢，以此來打造企業(yè)、公眾參與、多方參與的新機(jī)制，改善水污染民間治理力量參與不足。

7、政府間協(xié)同治理的研究

水環(huán)境具有典型的跨界性，因此要實(shí)現(xiàn)政府的跨部門政府協(xié)同。在水環(huán)境治理中，政府必須要承擔(dān)起主導(dǎo)作用，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用就必須實(shí)現(xiàn)政府的縱向和橫向協(xié)同。需通過結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制和程序性協(xié)同機(jī)制的建立實(shí)現(xiàn)協(xié)同政府。

8、水污染治理中政府責(zé)任的研究

水環(huán)境作為公共資源的同時，更是一種不可或缺的公共產(chǎn)品。而政府是這種公共產(chǎn)品的主要提供者，因此對其供給負(fù)有天然的責(zé)任。外部性也是水環(huán)境的重要特征，政府應(yīng)當(dāng)通過管制、征稅等方法措施，參與到對水環(huán)境的保護(hù)當(dāng)中。

同時有必要將生態(tài)安全確立為我國環(huán)境法的基礎(chǔ)性價值目標(biāo)，并內(nèi)化為政府、企業(yè)和公眾的核心價值，不斷改變社會治理方式，轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府環(huán)境監(jiān)管能力，加強(qiáng)信息公開與有效的公眾參與，并堅(jiān)持實(shí)行依法治理。

9、網(wǎng)絡(luò)化治理的研究

跨界水污染的網(wǎng)絡(luò)治理方法，在網(wǎng)絡(luò)中分別有政府、企業(yè)，和公眾這幾個方面的主體共同進(jìn)行治理。并通過信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、維護(hù)機(jī)制來使網(wǎng)絡(luò)得以正常運(yùn)行[8]。將公眾參與納入網(wǎng)絡(luò)化治理體系，并從個人層次、組織層次、跨區(qū)域?qū)哟螛?gòu)建公眾參與的水資源網(wǎng)絡(luò)治理框架[9]。

10、流域治理的研究

（1）我國流域治理的現(xiàn)狀：我國的流域治理存在明顯的層級性差別，總的來說主要存在三種治理模式：跨省域治理呈現(xiàn)為中央調(diào)控下的派出機(jī)構(gòu)層級管控模式;省域內(nèi)省政府調(diào)控下的地方政府協(xié)作模式以及城市內(nèi)政府主導(dǎo)下的層級考核模式[10]。

（2）我國流域治理存在的問題及原因：我國流域治理主要存在協(xié)同失靈和碎片化兩大問題，協(xié)同失靈主要是指條塊分割的管理格局造成了地區(qū)間、部門間、地區(qū)和部門間協(xié)調(diào)困難;碎片化主要指價值整合、資源和權(quán)力的結(jié)構(gòu)性分布、政策制定和執(zhí)行過程的碎片化[11]。

（3）流域治理策略：科層治理走向網(wǎng)絡(luò)治理是我國流域治理的必然趨勢，流域網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制主要包括權(quán)威的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、區(qū)際地方政府間的協(xié)商機(jī)制、行政分層治理的考核體系和自愿性激勵政策等。

（4）流域治理效果評估：“環(huán)境人口容量”指標(biāo)對流域的綜合治理具有重要的指導(dǎo)意義，主要應(yīng)該從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益三個方面來考察流域治理的效果。

11、結(jié)論與展望

通過對以往水污染防治的研究分析，從類別上看，研究的領(lǐng)域相對寬泛，綜合防治機(jī)制方面、政府監(jiān)管方面、基礎(chǔ)設(shè)施投入方面、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面都有所研究。從研究對象上看，很多是研究流域水污染或者跨區(qū)域協(xié)調(diào)防治機(jī)制的，說明相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為政府間管理矛盾問題是當(dāng)前水污染防治工作中的一個問題。從研究層級上看，多是研究市級以上政府或者跨市級行政管轄的流域管理，較少涉及區(qū)級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）政府。從研究方法看，調(diào)查研究類的較少，研究具體問題的較少，宏觀分析體制機(jī)制的較多。從得出的結(jié)論看，多數(shù)學(xué)者覺得針對微觀排污者，經(jīng)濟(jì)激勵是解決目前水污染問題的一把鑰匙，特別是排污權(quán)交易制度要優(yōu)于排污收費(fèi)制度;而針對宏觀排污者（即政府來說），建立協(xié)調(diào)機(jī)制是解決目前“多龍治水”困局的根本出路。

對水污染治理問題都進(jìn)行了廣泛研究，一致性認(rèn)可政府在水污染處理中的重要作用，并認(rèn)為如果政府強(qiáng)化監(jiān)管、提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)、加大污染處罰等措施，能夠有效改善水污染問題，但仍要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的平衡。國內(nèi)學(xué)者還認(rèn)為，排污方與治理方之間存在動態(tài)博弈，如果不能解決信息不對稱問題，政府將很難落實(shí)嚴(yán)格的水污染整治方案，因此要借助多元主體共同參與，通過構(gòu)建全社會的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)打破信息不對稱。

通過對國內(nèi)學(xué)者對于環(huán)境污染治理政策制定及執(zhí)行所持觀點(diǎn)及相關(guān)模型可以看出，在政策執(zhí)行之前，政策制定的科學(xué)合理性對后續(xù)政策的執(zhí)行十分重要。其次，在執(zhí)行過程中，治理手段也逐漸趨于全面，更加強(qiáng)調(diào)高新技術(shù)的應(yīng)用及非政府機(jī)構(gòu)的參與。最后，政府在環(huán)境治理過程中扮演著十分重要的角色，但與此同時執(zhí)行環(huán)節(jié)各個執(zhí)行主體的參與、以及相關(guān)影響因素也十分重要。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、污染治理水平、機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)能力還是公眾參與等因素都對政策執(zhí)行環(huán)節(jié)有著不同程度的影響。因此在執(zhí)行過程中需要注重調(diào)動各方執(zhí)行者的參與積極性，同時加強(qiáng)對于執(zhí)行過程的監(jiān)督與執(zhí)行效果的評估。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介

姓名：張治，男，1977，：漢，籍貫：四川省大竹縣，學(xué)歷：本科，研究方向：城市排水管理，水污染治理。

姓名：潘清，女，1979.06.11，民族：漢，籍貫：廣西桂林市，學(xué)歷：本科，研究方向：水污染治理，市政給排水工程。

姓名：唐杰鵬，男，1992.05.27，民族：漢，籍貫：廣東省肇慶市，學(xué)歷：碩士研究生，研究方向：水污染治理，土壤污染修復(fù)，材料研發(fā)。

姓名：宋文賀，男，1986.11.26，民族：漢，籍貫：內(nèi)蒙古赤峰市喀喇沁旗西橋鎮(zhèn)，學(xué)歷：本科，研究方向：水污染治理，水源生態(tài)保護(hù)。