政策工具視角下農(nóng)村人居環(huán)境整治政策研究

龍靈娟

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

一、問題的提出

2018 年2 月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》（以下簡稱《三年行動方案》），從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略層面就如何推進農(nóng)村人居環(huán)境整治提出了總體要求、重點任務(wù)、公民參與、政策支持和保障措施。2018 年12 月，中央農(nóng)辦等18 單位聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案》（以下簡稱《村莊清潔行動方案》）再次提出，要聚焦村莊環(huán)境衛(wèi)生難題、增強農(nóng)民群眾幸福感、推進農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，建設(shè)好美麗宜居鄉(xiāng)村。2019 年2 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)和整治中開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動的指導意見》（以下簡稱《共同締造活動的指導意見》）提出要“建設(shè)整潔、舒適、安全、美麗的城鄉(xiāng)人居環(huán)境，打造共建共治共享的社會治理格局”。

農(nóng)村人居環(huán)境整治是助推全面建成小康社會和決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅重點任務(wù)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施和“美麗中國”全面建設(shè)的基礎(chǔ)內(nèi)容。在《三年行動方案》收官之際，從中央出臺的政策文本出發(fā)，對我國農(nóng)村人居環(huán)境整治政策工具的類型、運用情況進行分析，試圖對后續(xù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供借鑒。

二、文獻回顧與研究設(shè)計

（一）文獻回顧

自有關(guān)農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策相繼頒布，尤其是《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》《共同締造活動的指導意見》等文件出臺以來，農(nóng)村人居環(huán)境整治研究日益成為學界討論的趨勢和熱點。首先，在農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策體系方面，朱琳等（2014）[1]指出雖然農(nóng)村人居環(huán)境整治工作日益得到重視，但在相關(guān)的技術(shù)管理層面缺乏政策體系，分析得出技術(shù)管理政策還需要加強針對性、前瞻性和技術(shù)性方面的內(nèi)容。鞠昌華等（2015）[2]同時也指出配套經(jīng)濟政策的缺失或力度過小制約了農(nóng)村人居環(huán)境整治的推進工作。其次，在農(nóng)村人居環(huán)境整治的問題與優(yōu)化路徑方面。呂建華和林琪（2019）[3]指出由于受到治理主體自身、治理過程艱巨、農(nóng)村特征復雜的現(xiàn)實因素影響，提出要豐富整治的主體、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理、提升認知水平等等。王曉毅（2018）[4]則提出要加強政府與村民的溝通，避免出現(xiàn)整治工作的形式主義、簡單模仿、重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象。最后，在農(nóng)村人居環(huán)境整治的時代背景方面，學者們做了大量研究，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，進行農(nóng)村人居環(huán)境整治是全面建成小康社會的重要一環(huán)、也是改善農(nóng)村面貌從而縮小城鄉(xiāng)差距的難點所在[5]，袁家軍提出要強化綠色發(fā)展理念、創(chuàng)新治理機制、推進生態(tài)治理、推進農(nóng)村人居環(huán)境。

政策工具作為一種分析手段其在政策執(zhí)行過程中不斷發(fā)展和完善，對于政策工具的內(nèi)涵與分類，許多學者紛紛進行了研究，包括有尼達姆、格林、歐文.修斯等等。我國學者陳振明教授將政策工具定義為人們（即政府主體）為了解決某一個社會問題或者達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式。在我國，政策工具運用的雖然廣泛，分別是經(jīng)濟政策、就業(yè)政策、教育政策、扶貧政策、醫(yī)療政策等領(lǐng)域都有應(yīng)用。

綜上梳理文獻發(fā)現(xiàn)，近年來關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治的研究更多的關(guān)注政策體系、問題與路徑等方面，尤其是在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，以上研究為政策實踐提供了可借鑒的理論指導。但是，從政策工具的視角還沒有對農(nóng)村人居環(huán)境整治展開研究，于是本研究將從政策工具入手，依據(jù)中央發(fā)布的政策文本進行系統(tǒng)的整理分析。

（二）研究設(shè)計

1.研究方法。內(nèi)容分析法是通過對“內(nèi)容（文本）”進行分析，期望從研究的內(nèi)容或文本中取得可重復且有效的推理并得出結(jié)論的一種研究手段。本研究基于內(nèi)容分析法，引入了政策工具與政策內(nèi)容兩個維度來構(gòu)建二維分析框架。以定量方式對農(nóng)村人居環(huán)境整治政策進行政策文本分析：首先，建立基本政策工具分類維度；其次，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治政策內(nèi)容構(gòu)建二維分析框架；再次，對所選的文本進行編碼歸類；最后，通過數(shù)據(jù)分析得出研究結(jié)論并提出相應(yīng)的政策建議。

2.文本選擇。本研究通過北大法寶、中央部委官方網(wǎng)站等渠道，以“人居環(huán)境整治”為關(guān)鍵詞進行檢索，基于政策文本權(quán)威性、代表性和相關(guān)性的原則，選取了由中央部委及其直屬部門發(fā)布的關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境整治的綱領(lǐng)性政策文件。因此，本研究選取2018 年2 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》、2018 年12月中央農(nóng)辦等18 個單位印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案》和2019 年2 月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)和整治中開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動的指導意見》三份政策文本作為分析對象。

三、政策工具的二維分析框架

本研究從政策工具和政策內(nèi)容出發(fā)，構(gòu)建政策工具分析的二維分析框架，對《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》和《共同締造活動的指導意見》三份政策文本進行政策編碼和歸類。其中，橫向維度表示農(nóng)村人居環(huán)境整治政策工具的不同類型，縱向維度表示農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策建設(shè)要素，通過構(gòu)建工具—要素二維框架，更加系統(tǒng)地分析農(nóng)村人居環(huán)境整治政策工具的組合與選擇。

（一）橫向維度：政策工具分類

政策工具是政府執(zhí)行農(nóng)村人居環(huán)境整治政策、實現(xiàn)鄉(xiāng)村宜居目的的主要手段，根據(jù)農(nóng)村人居環(huán)境整治的政策特點，本研究結(jié)合豪利特和拉梅什的觀點，按照政府介入程度的高低將農(nóng)村人居環(huán)境整治政策工具分為強制性工具、混合型工具和自愿型工具三類。

強制型政策工具也被稱為直接工具，強制或直接作用于政策受眾，主要指政府機構(gòu)依托其統(tǒng)治權(quán)威，直接對農(nóng)村人居環(huán)境提供產(chǎn)品和勞務(wù)服務(wù)，幾乎不給村民留下任何可回旋的余地。本研究將其具化為規(guī)制規(guī)劃（體系建設(shè)、規(guī)劃引導、行動方案、考核評估）、直接提供（公共財政支出）、命令權(quán)威（組織協(xié)調(diào)、督促檢查）三種。

混合型政策工具包含有強制型政策工具和自愿型政策工具的特征，在私人部門擁有決定權(quán)的基礎(chǔ)上，政府保留介入的權(quán)力。本研究將其具化為信息與勸誡（廣泛動員、增強意識）和補貼（獎勵與表揚）兩種。本研究將政策工具分成三個大類總共8個次級政策工具。

自愿型政策工具是在自愿的基礎(chǔ)上達成政策目標的、不受或少受政府影響的工具，其中，市場、家庭或志愿組織是解決公共問題最佳渠道。本研究將其具化為家庭（農(nóng)戶主體）、自愿型組織（黨政群團、社會組織、志愿者組織）和市場（運營管護、投融資機制、用者付費）三種。

（二）縱向維度：政策建設(shè)要素

本研究依據(jù)《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》和《共同締造活動的指導意見》中出臺的各項措施和途徑，并結(jié)合已有的研究對農(nóng)村人居環(huán)境整治構(gòu)成要素的分析，將建設(shè)要素分為建設(shè)管護機制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規(guī)劃管理、村容村貌建設(shè)六個方面。其中，建設(shè)管護機制主要由村莊人居環(huán)境管護長效機制構(gòu)成，包含服務(wù)績效評價機制和農(nóng)戶合理付費分擔機制；生活垃圾治理主要由區(qū)分農(nóng)村生活垃圾與生產(chǎn)垃圾、垃圾就地分類和開展資源化利用方式構(gòu)成；廁所糞污治理包括農(nóng)戶廁所革命和村莊公共廁所建設(shè)；生活污水治理主要是源頭減量和尾水回收，并將農(nóng)村水環(huán)境治理納入河長制、湖長制管理；村莊規(guī)劃管理包括村土地整治和利用規(guī)劃、村委會編制機制兩個主要方面。

（三）構(gòu)建二維分析框架

基于政策工具的橫向維度和建設(shè)要素的縱向維度構(gòu)建了農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的二維分析框架，如圖1 所示。

圖1 農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的二維分析框架圖

四、政策文本的內(nèi)容分析

依據(jù)構(gòu)建的農(nóng)村人居環(huán)境整治政策的二維分析框架，對《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》《共同締造活動的指導意見》的政策內(nèi)容進行編碼歸類，對政策工具的使用結(jié)構(gòu)和建設(shè)要素進行分析。

（一）政策文本編碼

通過內(nèi)容分析的研究方法，將《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》和《共同締造活動的指導意見》的政策文本內(nèi)容為基本分析單元，按照“政策名稱—內(nèi)容章節(jié)—具體條款”進行編碼，最后形成編碼表，如表1 所示。

表1 《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》《共同締造活動的指導意見》編碼一覽表

（二）政策文本橫向維度分析

通過對三份政策文本總共59 個分析單元進行編碼和分析后，按照強制型、混合型和自愿型三種劃分將其分別歸入不同政策工具類別中，得到農(nóng)村人居環(huán)境整治各類政策工具應(yīng)用比例。其中，三份政策總計使用強制型政策工具46 次（占全部政策工具的55%）、混合型政策工具27 次（占全部政策工具的33%）、自愿型政策工具10 次（占全部政策工具的12%）。另外，對《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》和《共同締造活動的指導意見》三份政策文本再次進行使用政策工具計量分析，得到各類政策工具的具體使用情況。

首先，從三份政策文件來逐一分析各類政策工具使用情況。第一，在《三年行動方案》中，使用強制型政策工具頻次最高，超過該政策工具的一半，占比達到51%，其中，規(guī)制規(guī)劃和命令權(quán)威工具使用較高；使用混合型政策工具較為頻繁，占比達到30%，其中使用信息與勸誡工具較多，也說明了動員和鼓勵對于推進方案進行有重要作用；使用自愿型政策工具頻次最少，占所有政策工具的19%。第二，在《村莊清潔行動方案》中，強制型政策工具使用頻次最高，占比達到60%，命令權(quán)威和規(guī)制規(guī)劃是最主要的政策工具；混合型政策工具使用頻次次之，占比為36%，也是信息與勸誡工具使用最多；自愿型政策工具僅使用1 次，即家庭工具。第三，在《共同締造活動的指導意見》中，強制型政策工具共使用9 次，占比60%；混合型政策工具使用5 次，占比24%；自愿型政策工具僅使用1 次。

其次，三份政策文件使用的政策工具具有極大的相似性。第一，從使用頻次來看都是優(yōu)先選用強制型政策工具、而后到混合型政策工具、最后才是自愿型政策工具；第二，強制型政策工具中使用規(guī)制規(guī)劃和命令權(quán)威工具最多，直接提供則僅使用過一次；混合型政策工具中使用信息和勸誡工具最多，而較少選用補貼的政策工具；自愿型政策工具都使用較少，其中引入市場的投融資和用者付費是較多的選擇工具。

最后，與《三年行動方案》和《村莊清潔行動方案》相比，《共同締造活動的指導意見》使用的政策工具較少，所有83 個政策工具中僅僅使用了15次，如表2 所示。

表2 農(nóng)村人居環(huán)境整治政策內(nèi)容分析結(jié)果

（三）政策文本縱向維度分析

在政策工具使用的基礎(chǔ)和分析框架的構(gòu)建上，本研究從建設(shè)要素層面對三份政策文本進行計量分析，可以得出政策工具涵蓋了建設(shè)管護機制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規(guī)劃管理、村容村貌建設(shè)六項要素。其中，建設(shè)管護機制運用政策工具20 次，占比35%；生活垃圾治理運用政策工具7 次，占比12%；廁所糞污治理運用政策工具7 次，占比12%；生活污水治理運用政策工具9 次，占比16%；村莊規(guī)劃管理運用政策工具4次，占比7%；村容村貌建設(shè)運用政策工具10 次，占比18%。

（四）政策文本縱向維度分析

在政策工具使用的基礎(chǔ)和分析框架的構(gòu)建上，本研究從建設(shè)要素層面對三份政策文本進行計量分析，可以得出政策工具涵蓋了建設(shè)管護機制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規(guī)劃管理、村容村貌建設(shè)六項要素。其中，建設(shè)管護機制運用政策工具20 次，占比35%；生活垃圾治理運用政策工具7 次，占比12%；廁所糞污治理運用政策工具7 次，占比12%；生活污水治理運用政策工具9 次，占比16%；村莊規(guī)劃管理運用政策工具4次，占比7%；村容村貌建設(shè)運用政策工具10 次，占比18%。

從分析建設(shè)要素的政策工具使用情況可以看出，建設(shè)管護機制、村容村貌建設(shè)和生活污水治理是政策工具作用最多的要素，生活垃圾治理和廁所糞污治理也都得到一定重視并運用政策工具，相比之下村莊規(guī)劃管理運用的政策工具較少，仍然缺乏關(guān)注。另外，從三份政策文件建設(shè)要素的使用工具來看，《三年行動方案》和《村莊清潔行動方案》都使用了25 個的政策工具，而《共同締造活動的指導意見》僅使用了7 個，關(guān)注的建設(shè)要素和使用的政策工具較少，如表3 所示。

表3 建設(shè)要素分析結(jié)果

五、結(jié)論與政策啟示

（一）結(jié)論

本研究通過運用政策工具和建設(shè)要素兩個維度來研究《三年行動方案》《村莊清潔行動方案》和《共同締造活動的指導意見》政策工具運用情況，得出以下結(jié)論。三份政策涵蓋了強制型、混合型和自愿型三大政策工具類型的8 個次級政策工具，而涉及了建設(shè)管護機制、生活垃圾治理、廁所糞污治理、生活污水治理、村莊規(guī)劃管理、村容村貌建設(shè)六項建設(shè)要素，形成了比較全面的政策工具分析框架。但是，從次級政策工具的具體使用頻次、建設(shè)要素的各項內(nèi)容來看，還存在著分布不均、工具缺失等問題。

首先，強制型政策工具中的直接提供工具使用很少，而農(nóng)村人居環(huán)境整治的內(nèi)容較多、涉及的項目也非常廣泛，恰恰需要大量的財政資金支持。如果忽視對財政直接支持，整治項目很有可能會因為資金短缺而造成項目中斷，面臨整治項目爛尾的困境?；旌闲驼吖ぞ咧械难a貼工具和自愿型政策工具中的市場工具使用較少，雖然政府給予農(nóng)戶補貼、呼吁用者付費和支持企業(yè)投融資，但是該工具的使用數(shù)量總共只有7 個，這也說明在補貼和市場兩種工具上政府還有空間可以作為。

其次，自愿型政策整體運用不足，雖然家庭、自愿型組織和市場工具都得到運用，總使用數(shù)量僅為10，使用率不足17%。這也說明作為農(nóng)村整治主體之一的農(nóng)戶和志愿者隊伍實際參與治理的程度不足。

最后，各項政策工具的使用呈現(xiàn)分布不均、比例失衡的問題。混合型和自愿型政策工具使用之和都不及強制型政策工具的使用，可見強制型工具尤其是規(guī)制規(guī)劃和命令權(quán)威工具使用過度，而其他工具使用嚴重不足。

（二）政策啟示

根據(jù)上述研究，在農(nóng)村人居環(huán)境整治的后續(xù)工作中要注意政策工具的搭配組合，依托各政策工具的優(yōu)勢進而合理使用政策工具。首先是要適度增加政府財政投入、農(nóng)戶補貼等政策工具，將部分強制型政策工具進行轉(zhuǎn)化，優(yōu)化強制型政策工具組合；其次是要加強自愿型政策工具的使用力度，提升農(nóng)戶主體的參與意識，幫助其實現(xiàn)建設(shè)和維護生活環(huán)境；再次是要提高混合型和強制型政策工具在農(nóng)村環(huán)境整治中的各建設(shè)要素之間的使用比例，實現(xiàn)工具與要素的合理搭配，最終推進整治效果。